"物业税改革"课题执笔人描绘物业税开征路线图

"物业税改革"课题执笔人描绘物业税开征路线图

来源：www.soulou8.com 发布日期：2009-06-24

　　物业税虽然是一个单一税种，但由于其影响是多方面的，不同群体受影响程度也各不相同，而且征收的政策目标也有多重性。因此，不同群体对开征物业税意义的解读也各异，甚至有很大偏差，有些人甚至耸人听闻，称“物业税将导致百十万家庭妻离子散”。从我目前了解的情况看，公众关注点主要集中在开征物业税是否会加重居民税负，开征条件是否成熟，开征时要不要废除土地出让金，如何开征以及物业税的归属和分配等问题。

　　物业税这一名词源自香港。香港的物业税是指对不动产出租收入征收的税，是一种所得税。而十六届三中全会上所说的物业税，实际上是指对不动产征收的一种财产性质的税。中国引入物业税这个概念在当下很容易引起误解和混淆。很多人直观地理解为，有了产权明确的房子，就要交物业税。中国好不容易取消了住房福利分配，居民刚拿到房产证不到几年，还在分期付款阶段，怎么突然就有一新税种压在头上了。所以，若改叫“不动产税”，或者“房地产税”可能更清晰、合理一些。

　　所谓“不动产税”，就是政府对土地或房屋所有者或占有者征收的税，计税的依据通常是不动产的评估价值。它是财产税的一种，其产生的根源是因为政府对不动产（土地和房屋）的承租者或持有者提供了公共服务，比如政府保护了房产持有者占有、使用、收益和处分其财产的权利，同时排斥他者对该项财产的各种非法威胁。政府支持财产所有者对其财产的控制，法律可以预期惩罚各种针对财产的暴力、欺诈等行为。也就是说，私有财产是由政府公权力用公共经费认可并维护的垄断，因此作为一种对应或交换，享受了公共服务的不动产持有者，就应该缴纳一定的税，以保证政府相应的支出。

　　由于不动产是社会财富的主要形式，因此，开征不动产税可以实现多种目标。一是可以稳定地方财政的收入。首先不动产具有非流动性和稳定性，波动性小，而随着经济的发展，这一税基还会越来越大，可以成为地方政府稳定的收入来源。就中国现状来说，将不动产税收作为筹措财政收入的功能并不十分明确。无论是在经济发达地区，还是经济欠发达地区，直接以不动产作为课税对象的税收在地方政府的财政收入比例中都比较低。以2002年为例，不动产税收收入在沿海发达地区、中等发达地区和经济欠发达的地方本级财政收入中的比重分别是5.2%、4.9%、5.21%.而从国际经验上看，不动产是地方政府最主要的税种，美国不动产税占地方政府的财政收入的比重在70%左右。

　　不动产的所有者（或使用者）是当地公共服务的受益者，因而不动产税的征收和使用对象匹配性好。把它培育成地方政府的一个主要收入来源，恰好是与市场经济的要求相贯通的。地方政府如何培育自己的财源，无非是优化本地的投资环境，只要如此，辖区内的不动产才会不断升值，税源才会随之扩大。而中国改革苦苦要解决的一个课题就是：从中央到地方，各级政府干什么，市场干什么。地方政府要按照公共财政要求，将职能收缩到提供公共产品和公共服务上面来，而其收入来源方面目前还没有这样明确的导向。如果把政府职能转变实质性地往前推进，税制设计方面的配套很重要。在合理分权的情况下，一级政府要有一级事权，一级财权，一级税基，而不动产税恰好将这几个要求综合在一起了。不动产税的征收和使用都必须要纳入到地方政府的财政预算中，它内在要求要建立一个现代意义上的规范的透明的能够接受公众监督的，事前确定并能严格执行，事后可以问责和做绩效考评的预算制度。

　　二是可以调节社会收入的公平分配。中国当前由于没有开征财产税性质的不动产税，通过税收系统来调节收入分配的作用有限。在目前未开征不动产税的背景下，社会高收入群体可以通过持有高价值不动产来避税。结果是不动产领域越来越成为社会调节政策之外的财富蓄水池，加大了社会贫富差距。

　　三是可以提高土地资源的利用效率。中国当前的土地开发和城市建设中普遍存在土地和房地产投机问题，利用效率低，尤其是工业用地非常粗放。而开征不动产税后，住房的未来持有成本不仅仅是买房成本，还包括养房成本。通过对自住房和投资（投机）性住房制定不同的税率，可以抑制投资性房产需求；通过对一般性住房和别墅制定不同的税率，可以抑制对大户型房和别墅的需求；通过设立土地和房地产闲置税，也可以减少囤地、囤房现象等。

　　各国征收不动产税所追求的政策目标也不同，往往由其经济社会制度、资源禀赋和发展阶段所决定。以土地税为例，对于地广人稀、土地资源丰富的美国和加拿大，不动产税主要是为地方政府提供公共服务筹集资金；对人口密度较大，土地资源短缺的法国、韩国和台湾地区，合理利用土地资源，预防和限制土地投机具有更高的目标价值；而对于土地资源紧缺，又有庞大地方政府财政支出的日本，就不得不兼顾满足地方政府财政收入和推行国家土地政策的目标。中国的情况与日本类似，但我们在设定不动产税的目标时，必须认识到不动产税的征收不可能实现所有目标，有些目标可以兼顾，有些则不能。由于我国情况复杂，地区差异大，各地还需因地制宜，设定针对性的目标，以反映当地的社会经济特点。

　　“正税清费明租”是开征前提

　　中国现在并不是没有征收不动产税（房地产税），但存在诸多问题。现行房地产税的基本框架，是在1994年全面的结构性税制改革后形成的，涉及税种主要有13种，包括直接以房地产为课税对象的7种（土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、固定资产投资方向调节税、契税），与房地产紧密相关的6种（即营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、教育费附加）。除了这些税外，与此相关的各种收费更是过多过滥，既降低了税费制度的严肃性，又影响了政府部门在公众中的形象。

　　现行的房地产税制在流通环节税种过多，税负较重，而在房地产保有环节税种较少，税负较轻。据一些研究统计，整个房地产开发环节税负率为 17.9%，再加上各种名目繁多的收费，使得税费负担高达开发成本的30%-40%，远远高于国内其他行业和国外同行业，这也使得房价一直居高不下，房地产业也成了近年最受争议的行业之一。

　　税种间的重复设置也给居民和企业带来了额外负担。比如对土地设置土地使用费和耕地占用费两个税种；对房屋租金收入既征收5%的营业税，又征收12%的房产税；对房地产转让既按取得的纯收入征收25%的企业所得税，又按取得的土地增值额计征土地增值税；对房地产产权转让签订的产权转移契约，承受方既要缴纳印花税，又要缴纳契税等。同时，现行的房地产税是按照房产原值扣除一定比例作为征税依据的，也不能反映房地产的市场价值，使得房产税收入无法随着房地产的增值而相应增加。现行的房地产税费制度已远不能适应中国经济社会发展的要求，在不动产税的框架内，对其进行整体的设计与改革已是刻不容缓。改革的基本原则应当是“简化税制、方便征管、兼顾公平与效率”，基本方向是“明租、正税、清费”。

　　在设计新的不动产税费制度时，一是要在充分借鉴国际经验和考虑国情的基础上合理设计新税制，避免重复征税，改变流转环节畸重、保有环节畸轻的现状，并尽量向“宽税基、少税种，低税率”的国际通行方向上靠拢，此为“正税”。二是要对收费项目进行严格清理，除少数却有必要性的服务型收费项目外（但也要明确规定其使用用途），其他收费项目或者取消，或者合并为某一个固定的税种，此为“清费”。三是要与土地出让金收取方式的改革同步进行，从一次性收取（批租制）改为分年收取（年租制），使其作为地租的性质更加明确，此为“明租”。

　　当前一个比较普遍的认识误区是，认为物业税开征就是把70年土地出让费分年收取（商业用地40年，工业用地50年，居住用地70年），或认为开征物业税的前提必须废除土地出让金制度，这显然是没有认清土地出让金的“地租”性质。在土地私有制的前提下，土地和房屋的产权是统一的，统一开征一个不动产税即可。而在中国，城市土地是国家所有，农村土地是集体所有。政府收取土地出让金，实际上是体现的国家对土地的所有权，它是一个“租”的概念，与不动产税是一个“财产税”的概念不同，两者征收的理论依据不同。香港土地也不是私有的，其政府既收取土地出让金，也征收不动产税（在香港叫“差饷”）。但现在的土地出让金是批租制，一次性收取，这会带来地价数额大，而开发商必然将其打入成本，使住房建设成本大幅提高，最后通过价格传递机制，将压力传导给购房者。这种批租制实际上也是本届政府在花后届的钱，是“寅吃卯粮”，结果是本届政府为了多增加收入，滥开发土地，损害了城市土地资源的可持续发展。

　　即使改革后实行年租制，也不能如一些人建议的那样，将土地出让金放在不动产税里。因为从理论上讲，土地出让金是地价，如果把它放在不动产税里，交易的基础就没有了。而如果将不动产税取代出让金，计税也没有了科学依据。没有土地价格，物业税缺乏征税对象和价值制定依据。因此，必须明确土地的价、 税、费三种关系，不动产税不能取代出让金。

　　开征不会增加普通居民的负担

　　不动产税的开征本质上是税制结构的调整，整体上说是要以不增加民众税负为目标的。这要求在免税额和税率的设计上要使结果大体符合“二八原则”，即80%的税收来自于20%的纳税主体。

　　我们先来看一下税种的设置。首先对于不动产的保有环节，应把目前存在的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税三税合一为统一的房地产税，简化税种。另外，拟议开征的遗产税和赠与税也将成为不动产税制的重要组成部分。

　　关于税率设计，中央应设计统一的税率范围，同时允许各地方（市、县级）政府在此范围内自行选择。在保持税制统一的前提下，给予地方政府一定程度的自由裁量权，这也是世界上通行的做法。通过不增加居民税负的“倒推原则”，并考虑纳税人的承受力，税率范围不宜定得过高。根据国务院发展研究中心“中国物业税改革研究”课题小组的测算，我们认为定在房地产市场评估价值的0.3%-0.8%为宜。当然，具体的税率还应进一步多方测算和论证。

　　将房地产市场的评估价值作为计税依据后，应该规定一定额度的免征额，各地方可以有所不同，以保证满足公民的基本居住需求，这也符合税收公平原则。对于第一套自住房以居住面积或市场价值等，设置一个免征标准，或者为了改革的顺利推进，暂时不征收；对于居住在保障性住房的低收入者应该不征收；而对于居住在高档住宅、别墅或拥有多套住房者征收较高的不动产税。农用地和农民自住房暂免征收不动产税，因为从征收效率来说，现在农村房产价值低，实收的税可能还抵不上征收成本。

　　但理论上说，城镇居民的全部房产都应纳入征税范围，就是要遵守“普遍性纳税”原则。因为高收入者具有更强的动机，更多的资源寻求税制中的漏洞进行避税。若在免征条款上开的口子越多，结果可能是对公平的损害越大。

　　对于不同用途的房地产应采用不同的税率，通常对于住宅征收的不动产税率，是要低于非住宅的税率。但考虑中国的现状，工商企业要缴纳较高的营业税、企业所得税以及增值税，再征收高于住宅税率的不动产税有悖公平，而如果反过来，工商企业不动产税率若低于住宅，则容易造成税制上的漏洞。因此，工商企业房地产税负也可以通过设定适当免征额来解决。

　　对中国未来不动产税收归属的设计，应考虑将其作为较低层级的政府主体税种。我们设计的方案是，首先省级政府不参与不动产税的分配。因为省级政府离居民较远，在提供地方性公共产品上，它的作用是间接的。如果不动产税的分享级次过多，也会导致地方税体系和政府间财政关系的复杂化。跟省平级的直辖市在不动产税的分配问题上应与地级市同等考虑。在地级市、区县及县级市、乡镇三级政府之间，应考虑以属地化原则为主。具体而言，就是税源所在地的基层财政享有来源于当地的不动产税，但市辖区需与市进行分享，分享比例可考虑五五分成，这主要是考虑到市政府在提供地方性公共产品方面发挥着较大作用。虽然中央和省级政府不分享不动产税收入，但应该设立指导监督机构。

　　中国现在的政府级次过多，五级政府已不能适应中国经济社会的发展，未来不动产税的归属问题，很大程度上依赖行政区划体制的改革。

　　三个改革方案的比较

　　从不动产的征收对象来看，当前中国征收不动产税的方案大致有三种。一是“小改”方案，即把三税合一（房产税、城市房地产税和城镇土地使用 税），“正税清费”，但征收对象则延续已有的做法，主要针对城市经营类房地产和工商企业法人用房地产征税，居民用房地产不列入纳税范围。“小改”方案的优点是改革幅度小，容易操作，且没有扩大征税对象的范围，易于被纳税人接受。但该方案没有从根本上改变现行的房地产税制中存在的征税对象范围狭窄，计税依据和税负不科学问题，不符合不动产税改革的方向。

　　“中改”方案是在三税合一的基础之上，取消土地增值税，保留契税和耕地占用税，在城镇范围内构建统一的不动产税制。在征税对象设置上，城镇居民自住用不动产应都被纳入征税范围，但通过设置免征额和不同税率来调整财富分配，而农村地区的土地和住宅，以及城市机关、事业单位、社会团队等单位自用的不动产暂时不列入纳税范围。“中改”在城镇范围内统一不动产税制，总体符合不动产税改革的方向。

　　“大改”方案是在三税合一的基础上，取消土地增值税和耕地占用税，保留契税，在全国城乡范围内同时实施统一的不动产税制。征税对象设置上，除了城镇居民自住用不动产被纳入征收范围外，农村地区的土地和住宅以及城市机关、事业单位、社会团队等单位自用的不动产也应纳入征税范围。“大改”方案一步到位，在城乡范围内实现不动产税制的统一，改革比较彻底，税制得到了简化，符合不动产税改革的终极方向。

　　在这三个方案中，我比较倾向于“中改”方案，“小改”只是税制上的结构调整，而“大改”的方案征税对象过于扩大，可能遭受纳税人强烈抵触，且相关配套条件尚不成熟，改革失败的风险较大。

　　但无论哪种改革方案，都应有一个长远的规划和考量。从纳税主体视角看，不动产税的改革和征收主要是体现为两个“扩大”，一是将不动产税的征税范围由法人扩大到自然人；二是改变双轨制，将不动产税的征税范围由城镇扩大到农村。本着先易后难，分阶段，分步骤推进的改革策略。我个人的建议是在十一五期间设定改革目标：在城镇范围内建构统一的不动产税制。

　　开征需要面对的两个难点

　　通过对已在“空转”试点的一些城市调研后我们发现，开征不动产税的一些技术性问题基本上已构不成大的障碍。在不动产的产权登记，评估方式（利用现代科技手段，批量评估），征收方式（可借鉴香港经验，采用发单通知，自行缴纳方式）等环节均积累了一定经验或有一些可借鉴的经验。而这些城市不动产税征管方面的人才培训也为下一阶段在中国城市的铺开做了很好的人力储备。但不排除在实际推行中会碰到一些问题，这在政策设计时很难充分估计，只能先通过在一些城市的“实转”试点，在实践中逐步调整和解决。

　　现在开征的难点主要集中在两个方面：一个是公众对不动产税的接受程度，另一个是地方政府的积极性。

　　公众的接受程度应该说是不动产税推行当中第一关键的问题。为什么要设计一个免征额，就是考虑到在不动产税征收时，不突出不动产税的税收收入目标，而是要突出调节社会公平目标。对农村地区是暂缓征收，不是说不征收，分阶段推进的目标也是为了减少社会的抵触情绪。不动产税是政府从居民兜里掏钱，但也应看到，它的纳税人和受益人是一致的。为了让公众能够接受它，还需要在不动产税的推行过程中，有一个公平、透明的立法程序，保证公民在法律的制定过程中充分、有效地参与。不管其征收是作为国家立法，还是作为国务院条例，在制定过程中，都应该通过公开听证、网上征求意见等方式。同时，也应该参照美国和香港的经验，建立一个不动产税计税结果的公示和申诉机制，让那些对结果不满意的人有机会申诉。

　　从现在“空转”试点看，地方政府的积极性并不是很高。按理说不动产税增加了地方政府的税源，将来又可以作为其稳定的财税主要来源，应该积极性很高才对，这里面有很复杂的原因。

　　1994年实行分税制后，优质的税种均被中央上收或参与分享，地方政府存在非常严重的财权与事权的不对称，而中央的转移支付并不能纠正这一不对称。因此，中央政府允许或默认地方政府动用预算外渠道去填补财政缺口。地方政府的这些非正规收费中，很大一部分是与土地和房地产有关。国家税务总局原副局长许善达说，他都不知道地方政府究竟有多少预算外资金。而据一些研究表明，在中国一些城市的房地产收费中，有红头文件依据的收费就有70多种，有个别省甚至多达120种。而开征不动产税是要合并税制，清理收费的，短期内看，能征收的不动产税可能还不能弥补土地出让金的收入，甚至可能会导致其预算外收入的急剧下滑，地方政府可能会出现资金短缺问题，这些都是切实的，摸得着的。而开征不动产税要投入相当多的精力和财力，将来收益如何，暂时还难以评估。同时，中国地方官员的任期制和考核标准只会使其注重短期收入，一些地方政府也担心开征不动产税后会不会影响本地区的投资环境，这些都影响了地方政府的积极性。