论人民代表大会的处理权

论人大处理权 日期：2005-09-10 【 字体：大 中 小 】 　　处理权是人大监督权的极端形式，是最具有威慑力的措施。从阶段上划分，人大监督可分为掌握情况阶段与处理问题阶段，前者由调查权、审查权等作为基本手段，后者的实施工具就是处理权。在整个监督过程中，缺乏掌握情况阶段，监督就成为无的放矢，但如果没有处理问题阶段，对这些已经发现有严重问题的抽象行为、组织行为，没有采取积极有效的惩戒措施，监督也就成为一尊没有后座力的空炮。因此，在整个人大监督权体系中，处理权是非常重要的一项权力。人大处理权的指向就是对违法、不当的抽象行为、组织行为、个人行为进行惩戒。违法指违背了全国人大、地方人大制定的宪法、法律、法规；不当是指违背了国家有关的政策，上级人大、政府的指示、决议、决定。惩戒即制裁，可以具体表现为撤销、取消、罢免等形式。人大处理权有三种类型：
　　1、对违法不当的抽象行为的处理
　　抽象行为指“一府两院”及其部门制定的具有法的精神的规定，诸如规章、决议、办法、实施细则等等。无论抽象行为是否以法规的形式出现，它和具体行为的区别是十分明显的：(1)比之于具体行为，抽象行为适用范围较为广泛，持续生效时间较长，具有较为普通的约束力。(2)抽象行为一经形成之后，就相对稳定的表现为静态，而具体行为则是动态的，经常变化的。(3)抽象行为是具体行为的依据。
　　对于违法失当的抽象行为的处理有两种方式：
　　其一是“一府两院”提交的议案、计划等抽象行为经人大及常委会审查后，发现有违法失当的，予以否决、撤销。这是一种直接处理的方式，但就人大与“一府两院”的相互关系来说，人大处于被动的接受地位，是一种防范性的处理。人大及其常委会不能预先禁止违法不当的抽象行为产生，只能起事后监督，后发制人的作用。加强对违法失当抽象行为的处理，关键在依法审查。一项抽象行为的产生，总是与某个地区、某个时期、某个领域带全局性、中心性的问题相联系的，这就要求审查主体能够统观全局、胸中有数。审查主体在依法审查时，要有强烈的使命感和责任感，严格把关、法不容情。在审查程序上，要求做到规范化、制度化、条理化，诸如各个审查主体相互衔接问题，审查的时间制限问题都要明确规范。此外，要大力提高审查主体的整体法律水平，及时补充专门的法律人才，不断对现有人员进行法律知识培训等。
　　其二是人大及其常委会在日常监督的过程中，发现“一府两院”制定的抽象行为有违法失当的，通过决议、意见、建议的方式督促“一府两院”撤销这种抽象行为。碰到这类问题，人大及其常委会没有直接处理权，但人大及其常委会根据法律、法规、政策所形成的决议、意见是相当严肃的，具有一定的制约力量，也可纳入广义的处理权范围。对这种处理，我们称之为间接处理。属于间接处理的违法不当抽象行为，通常都是在已经付诸实践，产生行为后果的情况下发现的，就其面上的影响来说，要比直接处理类型的更大。属于间接处理的违法不当抽象行为大多是“一府两院”自行制定且无须经人大及其常委会批准的，在数量上也远远大于直接处理类型，因此，对违法失当抽象行为的间接处理是非常重要的。当然，间接处理的效果如何，除却人大及其常委会主观自身努力外，还取决于综合因素，毕竟最终的处理权要落实在“一府两院”身上，需要有对法律、法令、政策的学习认识过程，需要有对各种利益关系的协调过程。
　　2、对违法不当的组织行为的处理
　　相对于抽象行为来说，组织行为和个人行为都是一种具体行为。在规范的情况下，具体的组织行为通常以抽象行为作依据，在时间序列上表现为在抽象行为之后。出现违法失当的组织行为的原因有多种：既可能是作为依据的抽象行为制作过程就违法失当，但制定主体没有及时发现，执行主体也就连带出违法失当的组织行为；也可能是在制定抽象行为的确定时间内并没有问题，但当形势出现变化、条件出现更改，原先适用的对象、范围、方式方法已不再适用的情况下，抽象行为仍然付诸实践，产生一种错误导向；亦有可能是组织行为执行主体有法不依、违法乱纪等等。除此之外，在不规范的情况下，违法失当的行为也可能出现在抽象行为之前，当某些问题还属于局部性，暂时性，尚未升华为抽象行为时，由于缺乏规范的制约，一些组织行为钻法律、政策的空子，这种事例也并不罕见。
　　人大对违法失当的组织行为的处理一般采用间接督促的方式。
　　在多数的情况下，人大及其常委会对违法失当的组织行为的处理是通过议案这种方式来进行的。人大及其常委会通过对议案的审议后，形成决议、意见，要求“一府两院”及其部门纠正组织行为，议案是代表按照法定的人数、程序要求提出建议、意见的一种形式。当然，议案并非简单的就等同于监督，议案有监督类议案和非监督类议案。一般来讲，非监督类议案通常表示为可以或可能这样做，性质上属于建议类型，大多是对未来状况的一种描述。而监督类议案可看成是应该这样做却没有做到、没有做好的事情，性质上属于批评类型，是对已经发生过的事情的一种评论。在监督类议案中，又可分为要求一般性处理和要求严肃性处理两种。一般性处理在文字表述中通常有要求改善，亟待加强这一类题头字，是一种要求被监督者纠正的批评意见。严肃性处理是针对组织行为已经明显、严重地违法失当，损坏了人民群众的根本利益，引起人民群众的强烈不满，在社会上造成了较为恶劣的影响而采取的一种惩戒措施。
　　少部分情况下，人大及其常委会对违法失当组织行为的处理不通过议案。人大及其常委会在接受人民群众、人民代表的举报反映后，经过深入的调查研究，对一些事实清楚、反映强烈的问题进行审议，形成决议、意见，督促一府两院及其部门纠正其组织行为，如，督促司法机关纠正一些不当的裁判行为。
　　由此观之，加强人大及其常委会对违法不当组织行为的处理，最关键的是要抓好提出议案这个环节。与抽象行为审查，被动地接受“一府两院”提交的提案计划相比，代表提出议案具有主动性特征，是代表们针对已经发生的“一府两院”及其部门的政治行为有感而发的。要使议案提得有质量，首先要求代表有素质，代表们要能够关心时政，积极参政议政，真正反映人民群众的呼声，代表人民群众的利益；要有不畏权势，追求真理的勇气，敢于直言、立身为公的品格；还要有敏锐的观察能力、科学的概括能力、精辟的描述能力等等。
　　3、对违法不当的个人行为的处理
　　作为一种具体行为，个人行为区别于组织行为在于它具有明确指向，我们这里说的个人行为是指由人大依法选举任命的“一府两院”的政务人员。
　　对违法失当的个人行为处理有人事任命时的处理和人事监督中的处理两种类型：
　　人大及其常委会在人事任命时运用处理权主要表现为不通过。人事任命对象的考核推荐由党委组织部门负责，因此，人事任命具有被动性特征，主要功能在于把关。人事任命处理权有两层意思：其一是形式上不通过。这往往表现在推荐对象程序上违法失当，诸如还没有经过人大正式任命，便公开宣布其职务，介绍其身份。出现这种情况，一般需要程序上的纠正。其二是内容上不通过。对由党委组织部门推荐的人选，经过德能勤绩全方位的考察，认为不适合，不予任命。经过党委组织部门考核推荐的人选绝大多数是德才兼备，深受群众欢迎的，但并不排除党委组织部门对个别人选的考核有疏漏。常委会既要坚持党的统一领导又要严格依法办事、坚持原则，对确实不合格的人选就应理直气壮的行使人事处理权。
　　人大及其常委会人事监督过程中的处理权有质询、撤销、罢免等具体形式。质询是对于国家机关及其工作人员应做好却又发现没有做好的工作的责难诘问，是对于实践中的行政行为、司法行为不满意的一种表现方式。质询的内容性质可以有程序上的区别，有一般的问题、比较严重的问题与相当严重的问题之别。但一般来说，质询的性质多与我们通常所说的批评意见属于同一范围。我们现在经常运用的批评的方式，实际上多少也就涉及质询，只不过批评是一种日常生活中、党内生活中的常用语言，而质询是立法制度、监督制度的规范化专业用语。批评经历的程序可以是双向的，有批评者的意见和被批评者的明确表态，也可以是单向的，只有批评者提出意见。但质询必须是双向的，质询一经提起，被质询者必须答复。可以说，质询内容涵盖了批评，但质询不仅限于批评，质询是一个更基本的范畴。质询作为一种广泛的监督方式，不仅适用于组织行为，而且也适用于个人行为。质询权纳入人事监督的范围，有助于克服国家工作人员中存在的官僚主义、腐败现象，促进为政清廉，密切国家工作人员与人民群众的血肉联系，保证国家的法律法规得到切实有效的执行。质询权运用于人事的过程监督中，还能够激发代表的参政议政热情，培养提高代表参与管理国家大事的素质能力，有助于民主建设的进程。
　　罢免权与撤销权基本上都属于人事监督的范围，是人大人事处理的极限措施。由于监督对象不同的缘故，撤销权在实践中运用的概率要比罢免权来得高。在地方人大两权的具体区别在于：(1)监督权的实施主体不同，罢免权的实施主体是地方各级人代会，撤销权的实施主体是地方各级人大常委会。(2)监督的对象基本不同。地方各级人大常委会有权撤销本级政府个别行政长官的职务，有权撤销本级人大选出的上一级人代会代表的职务，这些人选是由人代会选举产生，他们同时也可以成为人代会的罢免对象。但罢免权和撤销权两者主要的监督对象是有区别的。罢免权的监督对象是由本级人代会选举产生的人员，而撤销权的监督对象主要是地方各级人大常委会任命的国家工作人员。(3)监督的范围不同。罢免权就是对人的监督，县以上的地方各级人代会对其选举产生的国家工作人员的监督，而撤销权除了对人的监督外，还包括对事的监督。(4)监督的程序规定不同。就目前情况看，罢免权的行使有完整、严格的程序，而对撤销权的规定就比较原则，缺乏提起、审议、通过等的程序规定。此外，在罢免权与撤销权的关系上，还有一个有所区别的问题，即在宪法、组织法、议事规则中都只有全国人大拥有人事罢免权的规定，而没有全国人大常委会拥有人事撤销权的规定。也就是说，在全国人大这个层次的人事去职问题上，只有一个监督主体，却有两个产生主体。