以《基本法》检视香港政制发展的讨论

刘廼强先生为全国政协委员，全国人大常委会香港基本法委员会委员。(人民网记者 邓志慧摄)
根据《基本法》第四十五条规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。”
《基本法》第六十八条规定：“香港特别行政区立法会由选举产生。立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。立法会产生的具体办法和法案、议案的表决程序由附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定。”
目前行政长官和立法会全部议员的产生方法，是根据《基本法》附件一和附件二规定的方式进行。如何从现行的方式到达最终的普选，亦即通称为“政改”问题，是市民颇为关注的议题。曾荫权在零五年接任行政长官，随即改组策略发展委员会，设立管治及政治发展委员会，专责讨论有关事宜。管治及政治发展委员会每两个月开会一次，中间还举办内部工作坊，经过接近两年的讨论，曾荫权在竞选连任时，在政纲中承诺会于年中发表政制发展绿皮书，希望能一举解决有关问题，不再成为他任内的争议点。
在绿皮书中，特区政府会根据管治及政治发展委员会所收到的各界建议方案和会内的讨论，提出三种方案，以便市民和香港社会讨论。据政制事务局局长林瑞麟对记者的发言，政府最终提哪三种方案，会根据以下几个准则：
第一，要符合《基本法》，不要牵涉改动《基本法》主体条文。
第二，期望提出的方案，在市民当中是有广泛支持。
第三，希望这些方案有可能在立法会取到三分之二全体议员多数支持。
第四，亦期望这些方案有可能获得中央审慎考虑。http://wwwcpugovhk/tc/documents/csd/csd_press120407scapdf于此可见，任何政改方案，首要的考虑就是符合《基本法》，不能违反有关条文，以及《基本法》整体反映的一些原则。上述《基本法》第四十五及六十八条条文清楚规定最终达至行政长官和全部立法会议员由普选产生的目标。在达致最终普选目标的过程中，以及在制定落实普选的模式时，须确保符合国家对香港的基本方针政策。
中央政府对香港特区的基本方针政策，以及如何落实“一国两制”原则，已在《基本法》中清楚阐明。香港应根据《基本法》最终达至普选，而有关普选的建议，应基于《基本法》所订明的宪制架构。特区政治体制的宪制基础，建基于《中华人民共和国宪法》和《基本法》。《基本法》序言表明，为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定在对香港恢复行使主权时，根据《宪法》第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照“一国两制”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。根据《宪法》，全国人民代表大会特制定香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。
有关香港特别行政区的宪制地位，《基本法》第十二条明确规定：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”香港特别行政区所享有的高度自治权是由全国人民代表大会通过法律授予的。《基本法》是一部授权法，换言之，特区行使的各种权力都是来自中央的授权，特区没有“剩余权力”。此外，《基本法》亦订明香港特别行政区直辖于中央人民政府。因为香港特区不是一个独立的政治实体，不能自行决定其政治体制。中央在特区政制发展上，包括达至最终普选的时间与及普选的模式及设计，拥有最终决定权力。《基本法》规定了行政长官和立法会全部议员最终由普选产生的目标。《基本法》第四章与及附件一和附件二规定了香港特别行政区的政治体制。
姬鹏飞主任在一九九零年三月二十八日第七届全国人民代表大会第三次会议上发表关于《基本法(草案)》及其有关文件的说明中指出：“香港特别行政区的政治体制，要符合‘一国两制’的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”从姬主任对政治体制的说明，与及《基本法》第四十五条及第六十八条的规定中，可以归纳为以下四项有关政制发展的原则，即：
1兼顾社会各阶层利益
全国人民代表大会常务委员会在2004年4月26日就2007/08行政长官和立法会的产生办法所作的《决定》，除了指出两个选举办法应根据实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至普选的目标，亦提出两个产生办法的任何改变，“都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调，有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，有利于行政主导体制的有效运作，有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则”。
2有利于资本主义经济的发展
香港作为一个重要的国际贸易和金融中心，要保持香港繁荣，必须确保“有利于资本主义经济的发展”这项原则得以落实；这是“一国两制”下一项重要原则。要保持香港繁荣稳定，必须维持香港原有的资本主义制度和生活方式不变。因此，在达致普选的过程及制定普选模式时，必须考虑到有关安排对香港经济发展及财政状况所带来的影响。虽然民主与资本主义并不互相抵触，但是落实普选的同时不应影响特区一直以来奉行的“低税率和简单税制”和“量入为出”的理财原则，以及“小政府、大市场”的经济政策。落实普选后会否对维持“有利于资本主义经济的发展”和“兼顾社会各阶层的利益”这些原则构成压力，甚至令香港走向“福利主义”的道路，社会上有不同意见，有些人认为，《基本法》条文已清楚列明香港特区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式不变，而社会就香港特区的“财政预算以量入为出为原则”的规定大体上是有共识，这大大减低了香港特区步向“福利主义”的可能性。不过，亦有一些人认为，虽然民主与“福利主义”没有必然关系，但环顾世界各地的情况，一些实行民主政制的地方，他们的税率较高，税基亦较阔，而他们的从政者亦面对更多公众压力，要提供更多和更普及化的社会福利和公共服务。就香港而言，虽然《基本法》就香港的理财政策已订明有关规定，但在普选的过程中可能会对这些原则的落实构成压力。
3循序渐进
根据一般理解，“循序渐进”即是遵循着一定的步骤，有次序、有秩序的前进。当中有逐步的过渡，在一段时间内有不同阶段的演变。就最终达至行政长官及全部立法会议员由普选产生这个目标而言，演变的过程应分阶段演进，但也不能发展过快。但社会上亦有一些人认为，“循序渐进”应从一九八四年《中英联合声明》签署时开始计算，经过了二十多年的过渡，需要尽快落实行政立法“双普选”。
4适合香港实际情况
《基本法》中提及特区的“实际情况”包括政治、经济、社会各方面的因素。全国人大常委会在审议2004年4月26日就2007/08行政长官和立法会的产生办法所作的《决定》时，认为香港政制发展必须认真考虑一些实际情况。乔晓阳副秘书长对须考虑的一些实际情况有较详细的阐述，包括：
（a）许多港人对“一国两制”和《基本法》的认识还不很足够，“一国”观念、国家意识、香港法律地位的认知以及市民对普选意义的认识等还不够清晰。
（b）《基本法》作为香港的宪制性法律的地位尚未真正树立，或可说尚未牢固。
（c）香港是一个高度市场化、国际化及比较成熟的资本主义社会。要保持原有的资本主义制度，必然要求香港的政治体制必须能够兼顾各阶层、各界别、各方面的利益，既包括劳工阶层的利益，也包括工商界的利益，做到均衡参与。
（d）香港是一个经济城市，是国际贸易中心、金融中心等，政制发展必须与香港的这一经济地位相适应。
（e）行政主导是《基本法》规定的香港特区政治体制的一项重要原则。香港回归六年多来，这一政治体制的运转还没有完全达到《基本法》规定的要求，行政与立法之间的配合还在磨合之中。
（f）目前香港社会对2007/08年是否实行普选，存在着很大分歧意见。全国人大常委会副秘书长乔晓阳在2004年4月26日发表题为《以求真务实的精神探求香港政制发展的正确之路》讲话。
此外，《基本法》中亦包括行政主导作为特区政治体制的一项重要原则。根据《基本法》，行政长官须向中央人民政府及特区负责。行政长官是特区的首长，亦同时领导特区政府。行政长官负责执行《基本法》，确保“一国两制”方针在香港的贯彻，肩负起推动落实特区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策。要做到这样安排要求，必须实行行政主导制度。香港的政制发展设计，不应偏离行政主导这项原则。
按《基本法》第四十五条的规定，当行政长官产生办法实行普选方式时，行政长官的产生及任命涉及三个步骤：
(1)由有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名；
(2)提名后，候选人以普选方式产生；及
(3)由中央人民政府作出任命。
根据上述规定，提名委员会的组成须具广泛代表性，但《基本法》并未就提名委员会的具体组成作出规定。在考虑提名委员会的组成时，普遍认同须考虑“兼顾社会各阶层的利益”及“有利于资本主义经济的发展”等原则。不同人士曾提出多种组成提名委员会的可能方案，其中以《基本法》附件一规定的选举委员会的组成作为未来提名委员会组成的蓝本是主流。原因是《基本法》附件一所规定的选举委员会，已包含兼顾社会各阶层参与的元素；或以其他具广泛代表性的方式组成提名委员会。根据这一考虑，同时亦因为违反了行政主导的原则，提出以立法会来替代选举委员会的建议被搁置讨论。行政长官候选人可于提名委员会按民主方式提名后，以一人一票普选方式产生；产生后由中央人民政府任命。
在进入实质性讨论时，接触到如提名人数等所谓“门坎”等表面上是技术性问题，到最后都关键到为了体现主权原则，中央人民政府对特别行政区行政长官的任命应该是实质性的，即会出现任命或不委任的问题。如香港在实行行政长官普选产生之后，选民投票选举出来的特首人选不被中央人民政府任命的话，便出现中央与香港市民意志发生直接对抗的情况，需要某一方面屈从另一方面才能得到解决。而根据《宪法》和《基本法》，最后一定是中央的意志凌驾于香港市民。这种情况一旦出现，在香港便产生重大宪制和政治危机。为了一开始在设计上就避免了这种危机产生的可能性，提名委员会的构成、提名机制，包括提名人数和进一步规限等，便成了一种过滤和筛选的机制，因而成为争论的焦点所在。
就立法会普选模式，考虑到在处理香港普选的问题时，要从香港现实出发，不能够照搬外国事例；而由于香港实施“一国两制”，有其特殊环境，外国事例不容易直接套用得到。当中一个重要的政治现实，是立法会六十个议席中，有三十席是由功能界别所产生的。由于立法会选举办法的任何修改，须得到立法会全体议员三分之二多数通过，即实际上须同时得到功能界别和地区直选产生大部分议员的认同和支持。在迈向立法会最终普选的过程中，现有功能界别应如何演变是其中一项重要议题。就此而言，重要因素包括：须顾及香港的特别需要、诉求及历史现实；及须确保有利兼顾各阶层的利益，维持“均衡参与”的原则，及考虑功能界别历来在这方面所担当的角色等。
基本这些考虑，在讨论立法会达致最终普选时，曾探讨过应采用何种议会制度，包括应否保留“单院制”或实行“两院制”。有意见认为，当年草拟《基本法》时，已详细研究“两院制”作为立法会的模式，而最终没有采纳，因此现时不应重新研究一次；及除非“两院制”只是达至普选的过渡安排，否则可能与《基本法》有抵触，又或须涉及修改《基本法》。“两院制”的进一步讨论，因而被暂时搁置。