严格依据基本法处理香港政制发展问题

长期以来，政制发展一直是香港社会面临的一个重大课题。如何处理香港政制发展问题，本质上不是要不要发展民主，而是要不要按照基本法的规定办事的问题。我们认为，严格遵循基本法的规定，才能够妥善处理香港特别行政区政制发展的问题。
一、政制发展的特殊含义
在讨论政制发展的时候，我们需要首先弄清楚“政制发展”的特殊含义和特定范围。
基本法是特别行政区的宪制性法律文件，为特别行政区提供一个民主法治、稳定可行的政治体制，是基本法的重要内容之一。关于特区的政治体制，基本法规定了两个层面的问题。第一个层面是中央与特区的关系，基本法对中央和特区各自享有的权力作出了明确规定，中央授权特区享有高度自治权，中央保留外交、国防、主要官员任命等权力。这解决了特区政治体制与国家政治体制的衔接问题。
第二个层面是特区本地的政治体制，这又包括两个方面，第一个方面是特区设立哪些政权机关以及这些政权机关之间的关系，基本法设计了行政主导的政治体制，规定司法独立，行政机关和立法机关互相配合又互相制约；第二个方面是行政、立法和司法三机关成员如何产生，即行政长官、立法会议员和法官的产生办法，基本法规定法官通过委任的方法产生，行政长官和立法会议员的产生办法在回归头十年基本法已作了明确规定，回归十年的时候可以检讨行政长官和立法会议员的产生办法，使其朝着更加民主的方向发展，最终实现行政长官和立法会全体议员通过普选方法产生的目标。基本法附件一和附件二规定的两个产生办法是香港整个政治体制的组成部分。可见，基本法规定的香港特别行政区的政治体制是一个既涉及中央与特区关系，又涉及特区政府各部门之间权责关系的完整的概念。
在制定基本法的时候，香港特区政治体制的设计是在吸收了香港各界提出的各种方案基础上、经过科学研究而形成的。为了政权的平稳过渡，保证新的特区政府能够有效运作，这个体制吸收了原有政治体制中行之有效的部分，例如行政主导就是香港原有政治体制的重要特点和优点，也就被基本法所吸收。
关于特区的政治体制，上述第一个层面中央与特区关系和第二个层面第一个问题即特区行政、立法和司法的职责和相互之间的关系，应该是长期不变、保持稳定的，不属于政制发展的范畴。目前的政制发展只是要检讨第二个层面的第二问题，即对特区政治体制进行局部修改，不是对特区整个政治体制进行全面的重新审视。因此，政制发展不是无限的，而是有特殊的含义、特定范围的。
二、政制发展的特殊含义决定了政制发展必须遵循基本法
既然政制发展只是检讨整个特区政治体制中的一部分内容，更换其中一个零部件，那就只能按照目前这台政府机器的操作章程——基本法来进行。如果抛开基本法全面检讨特区的政治体制，那就等于把基本法规定的政治体制推倒重来，另起炉灶，另行规定中央与特区的关系，另行规定特区行政、立法和司法的职责和相互之间的关系，等于重新制定基本法关于政治体制的内容。
因此，我们必须首先明确政制发展并非推翻基本法规定的政制框架结构，不是更换整个政府机器，而是进行局部的调整，是在一定范围内更换零件，即只对行政长官和立法会议员的产生办法根据需要进行修改。香港的政制发展既不能修改国家的政治体制，也不能影响基本法确立的香港特别行政区整个政治体制的有效运作，而只能在不改变中央与特区的关系，不改变特区行政、立法和司法职责和相互之间关系的前提下，考虑行政长官和立法会议员产生办法的修改问题。如果可以脱离基本法进行政制发展，什么都可以“发展”，政制发展是无限的，势必影响基本法确立的中央与特区的宪制关系，而且冲击目前基本法规定的特区三部门之间的关系及其运作机制，造成香港特区政治体制的混乱，影响特区政府的有效运作，最终也将影响到香港的稳定繁荣。
这就是为什么香港特别行政区的政制发展必须严格依据基本法的原因，政制发展既然不是推倒重来，只是修改整个政治体制的局部，这就决定了政制发展必须遵循基本法，在基本法确立的政制大框架内来进行。只有维护基本法确立的政治体制的稳定，才能够构建和谐的中央与特区关系，维护香港特区的长期繁荣稳定。
三、依据基本法处理政制发展问题是法治原则的要求
香港的法律制度一直比较健全，拥有良好的法治传统。香港回归后，香港法治得到了进一步完善和加强。法治的一项基本原则就是严格依法办事。这里的“法”包括所有在香港具有法律约束力的各种立法和判例，其中最重要的法就是香港基本法。“法治”（rule of law）可以说首先是“基本法之治”(rule of the Basic Law)。如果置基本法于不顾来讨论政制发展，显然是对法治原则的不尊重。
法治是香港繁荣稳定的基石，是保障人权自由最重要的元素,我们必须认真对待、坚决维护香港的法治。要维护法治，首先就要维护基本法的权威和尊严。我们不能离开基本法谈法治，当然也就不能离开基本法谈政制发展问题。在政制发展问题上强调法治原则尤其重要。因为法治既是目前香港政治体制的一个重要元素，是香港政制的优点和优势，也是维护整个政治体制稳定的重要保障。因此，通过政制发展，不仅要解决政治体制本身的问题，也应该使香港的法治得到进一步的加强，在社会大众面前树立依法办事的新典范。
社会各界关于政制发展的讨论，可以百花齐放，百家争鸣，但是最终形成的方案一定要不折不扣严格按照基本法的规定办事，并按照基本法规定的程序加以通过。任何脱离基本法原则精神的政改方案，任何脱离基本法规定的程序、试图另谋出路的做法，不仅是不切实际的，而且也违反了法治的基本要求。
四、基本法规定了政制发展的原则和程序
香港基本法起草委员会姬鹏飞主任委员1990年3月28日在第七届全国人民代表大会第三次会议上所做的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及其有关文件的说明》中指出：“香港特别行政区的政治体制，要符合‘一国两制’的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”这些原则和因素既是基本法规定香港政治体制所坚持的方针，也是我们今天讨论、规划香港政制发展所必须遵循的原则精神。
（一）有利于“一国两制”的贯彻实施
基本法是根据我国宪法制定的，其主要内容是规定香港特别行政区实行的制度，目的是保障“一国两制”方针和中央对香港基本方针政策的实施。香港特区的政治体制是根据“一国两制”方针政策设计的，因此香港政制发展同样要坚持“一国两制”，而不能脱离“一国两制”去发展，政制发展要有利于“一国两制”的实施和强化。
香港政制的发展，既是香港的事情，也是国家的事情，既要考虑到香港本地的需要，又要考虑到国家的整体利益，不能损害国家的主权和统一，民主发展不能以牺牲“一国”为代价。香港对国家的价值固然在于“两制”，正因为有“两制”，香港才不同于内地任何一个地方，对国家才有特殊的价值，因此一定要保持好“两制”。但是香港对于国家的价值，也在于“一国”，如果没有了“一国”，香港对于国家的价值也将大打折扣。只有“一国”得到了充分的保障和提升，“两制”尤其香港的那“一制”才能得到较大较快的发展。“一国”的落实，不仅会促进“两制”的落实，而且有利于香港民主政治的发展。因此，香港政制的发展应该既有利于保持“两制”，也要有利于“一国”的提升。“一国”和“两制”应该通过政制发展得到同样的保障和强化，削弱其中任何一个，都不符合“一国两制”的精神。
（二）符合香港的法律地位
香港的法律地位，就是香港特别行政区在整个国家的法律地位，这主要是由基本法所规定的，同时受宪法的规制。基本法规定，香港特别行政区是中华人民共和国享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这就明确了香港特别行政区的法律地位。
从宪法上来看，宪法第31条关于设立特别行政区的规定直接适用特别行政区，除此之外，对于特别行政区有直接意义的宪法制度主要有两个，一个是人民代表大会制度，一个是单一制的国家结构形式。正是基于这些宪法制度，基本法才一方面赋予特区高度自治权，另一方面也规定了体现国家统一和主权的内容，保证中央依据宪法应该享有的权力能够落实。
因此，香港政制发展不能忽视香港特别行政区在宪法和基本法上的法律地位，不能不考虑中央根据宪法和基本法应该行使的职权。中央政府对香港政制发展拥有最终决定权，这不仅是基本法规定的，也是国家宪法所要求的。中央政府不仅要对“一国”负责，而且要对“两制”负最高宪制责任，就香港的长期繁荣稳定和国家统一与主权向全国人民负责。
（三）均衡参与，有利于维持香港的繁荣稳定，有利于资本主义的发展
参考西方各国民主发展的经验，基本法确立了一个社会各界都能够均衡参与的政治架构，是代表性比较全面、各种因素都考虑得到的架构，能够保证香港各界人士平等参与政治活动的民主权利，保障每一个人都有参政议政的机会。我们在讨论政制发展的时候，仍然要以均衡参与为重要的考虑因素，无论富人、中产阶级或者穷人都有参与的机会，发展后的政制要同时保护社会各阶级、各阶层的利益，都能够从香港稳定繁荣中获得好处。
目前香港的政治体制从整体上是有利于维持特区繁荣稳定、有利于特区资本主义发展的。因此政制发展也必须有利于、而不能损害香港的繁荣稳定和资本主义的发展，不能以牺牲香港的繁荣稳定为代价。
（四）“循序渐进”和“实际情况”
任何一个成熟的民主体制都是逐渐形成的。为此，基本法规定要“根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则”，最终实现普选产生行政长官和所有立法会议员的目标。这是政制发展的一项重要原则。
“循序渐进”就是“按照一定的秩序逐渐往前走”。这里的“进”是有方向的，如果方向不正确，那就不是“进”，可能事倍功半，甚至南辕北辙。这个方向就是“一国两制”、“港人治港”和“高度自治”，既有利于民主发展，又要保障均衡参与，有利于维持特区的繁荣稳定，有利于特区资本主义的发展。什么时候“进”，如何“进”，那要根据香港的“实际情况”来决定。所谓的“实际情况”，既指香港的社会、经济情况，也指香港的整个政治状况以及香港社会能够接受的程度。同时，我们也不能无视国家和整个国际的大环境。
发展民主是一个科学问题，需要科学理性、耐心细致的讨论，需要在充分讨论的基础上就民主进程形成一个基本共识。西方国家发展民主，无不按照本国的实际情况、循序渐进地进行，几乎用了上百年乃至二、三百年的时间才形成今天的状况。当然香港民主的发展不会像西方需要那么长的时间，其速度肯定更快，但是一定要稳妥，方向要正确。
（五）政制发展在程序上也要依法办事
关于香港政制发展的程序，基本法附件一和附件二作了规定。全国人民代表大会常务委员会2004年4月6日通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》，进一步明确了政改的启动程序。4月26日全国人大常委会通过了《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》。全国人大常委会对基本法的“解释”和“决定”具有法律效力，完善了政制发展应该遵循的程序。政制发展除了遵循基本法本身外，还必须遵循全国人大常委会对基本法的有关“解释”和作出的有关“决定”，不能在基本法和“人大释法”之外寻求政制发展的程序。
五、依据基本法处理政制发展问题是最终实现普选的捷径
众所周知，在香港逐渐推行民主是国家一贯的主张和追求，这也是中国单方面的决定。国家对香港的民主承诺，已经通过香港特别行政区基本法予以法律化。基本法充分贯彻了民主的原则和精神。从基本法制定的过程来看，尽管制定基本法的权力属于中央，但是中央仍然广泛征求了香港广大市民和社会各界的意见，尤其他们关于香港政治体制的看法，其中许多被基本法所吸收。从基本法规定的政治体制内容来看也充分体现了民主原则，是民主的制度化、法律化。“港人治港”本身就是巨大的民主进步，是港人当家作主的生动表现，是香港走向民主的里程碑。基本法还规定，根据香港的实际情况和循序渐进的原则，行政长官的产生办法最终实现由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。根据同样的原则，立法会议员最终也要实现全部普选产生。可以看出，香港基本法规定的政治体制是一个民主、科学的体制，更为重要的是，它为最终实现全面民主指明了发展的方向，规定了香港进一步民主化的原则和步骤。
既然如此，严格依照基本法规定的方针路线，推动香港政制不断往前发展，就是香港最终实现“双普选”的捷径。离开基本法寻求政制发展，不仅违背法治原则，而且也是舍近求远、舍本求末的不智之举。严格依据基本法处理香港政制发展问题，是加快民主政治发展、早日实现“双普选”的不二法门。
结论
总之，政制发展，兹事体大。《基本法》已经解决了香港政治体制的主要问题，大的框架已经具备，中央和特区授权与被授权的关系已经确立，司法独立，行政机关和立法机关互相制衡又互相配合，整个体制是行政主导，这也已经明确。在相当长一段时期，不存在修改基本法这些规定的问题，这个架构应该保持长期稳定。
今天我们所讨论的政制发展，不是离开基本法确立的这个根本政治架构重新拟定一个全新的体制，不能“突破”基本法来谈政制发展。香港政制的发展一定要严格按照基本法和“人大释法”确定的原则、方向和程序，在基本法的轨道上不断推动民主政治向前迈进。这是法治精神的要求，也是推动香港民主政治尽快发展的捷径。只要严格按照基本法办事，香港特别行政区的民主政治一定会更快更好地不断往前发展，最终实现“双普选”。