包容性增长与基本社会保障均等化

——基于机会平等的视角
时间:2010年10月19日 15时01分   来源:光明日报   作者:孙 翎
字号：『 大字体 中字体 小字体 』  我要评论
链接：包容性增长
包容性增长(Inclusive Growth)与联合国秘书长潘基文等政治领导人的关注密不可分。维基百科援引潘基文的原话称,经济增长虽对贫困减少是必须的,但并非充分的;基于动态的结构性经济变革的可持续和平等增长,对于实质性的削减贫困是必需的;它能更快地促进千年发展目标的实现。世行官方网站称,包容性增长与“基础广泛的增长”“分享型增长”“亲穷人的增长”经常互换,但也有区别:1、包容性增长既强调经济增长的速度也强调经济增长的方式。经济增长的速度对贫困的实质减少无疑是重要的,但长期可持续的经济增长必须是基础广泛且包容这个国家最大多数劳动力人口的增长;2、包容性增长是以投资和增加生产型就业机会为导向,加快经济增长速度和扩大经济规模的增长,它更倾向于通过增加生产型就业机会而不是直接的收入分配来实现就业型的经济增长;3、包容性增长应使人们平等、广泛地参与经济增长过程并从中受益,因此机会平等对包容性增长非常重要。
推进包容性增长的现实背景
2010年9月16日,胡锦涛主席在第五届亚太经合组织(APEC)人力资源开发部长级会议开幕式致辞中,提到了“包容性增长(inclusive growth)”这一引人注目的关键词,他在致辞中强调,实现包容性增长,切实解决经济发展中出现的社会问题,为实现经济长远发展奠定坚实社会基础,是各国需要共同研究和着力解决的重大课题。
作为发展经济学的一个新概念,不同学者对包容性增长有不同的诠释,多数学者认为利益共享是包容性增长的核心价值观,强调在共享过程中所有人的机会均等,在共享的同时也需要社会成员都能为经济增长做出贡献;基于对贫困人群的关注,有学者提出包容性增长的重点是贫困人群的情况改善;还有学者将包容性增长与就业联系在一起,认为包容性增长应当促进穷人充分就业,并使穷人的就业报酬增长速度高于富人的资本报酬增长速度。
尽管学者们的研究角度各有不同,关注的对象也各有侧重,但综合来看,他们均认同包容性增长是对经济增长和社会发展状态的一种描述,并且这种状态至少需要满足三个基本条件,一是可持续的经济增长,二是对所有社会成员的包容,三是平等的机会利用,这三者相互关联、相辅相成。经济增长不一定会带来所有社会成员收入的增加,其结果可能是富者愈富、穷者愈穷。研究者将这种结果不平等的诱因归纳为两类,一类是个人努力与勤奋程度的不同,由此造成的结果不平等，反映的是良好的市场激励机制,是促进经济增长必不可少的,也是可接受的;另一类则是个人背景或所处环境的不同,包括家庭财富与权势、社会关系、性别、所处地理环境、所工作行业,由这些因素造成的差异反映的大多是机会不平等,例如就业机会、受教育机会和享受公共服务的机会等,机会上的不平等可能造成在个人努力与勤奋程度相同的情况下,结果依然不平等,是社会不公正的表现,是不可接受的。如果一个社会的发展机会长期被特定人群掌握,就容易造成贫富两极分化和极端贫穷,引发社会不满,极端情况下还会出现社会动荡,经济就不可能保持连续增长。因此,从机会平等的视角出发,包容式增长是指通过经济增长创造和发展机会,社会所有成员都可以平等利用这些机会,并在此过程中提高自身收入和能力,使经济实现可持续增长,社会发展步入良性循环。
改革开放30多年来,我国经济发展一直保持举世瞩目的高速增长,但与此同时,个人收入的贫富差距却在不断扩大,自2000年开始,表征国民收入贫富差距的基尼系数就已越过0.4的国际警戒值,并逐年上升。近年来,一些被过往经济高速增长掩盖的民生问题开始集中凸显,转型过程中市场机制、公共政策与法律法规的不完善,使得机会不平等已成为导致我国国民个人收入差异的重要原因之一,必须采取有效措施予以纠正。正是在这样的现实背景下,胡锦涛主席提出要着力推进“包容性增长”,不仅体现了我国政府对同步发展经济与社会、改善人民生活质量和优化收入分配格局的重视,也是对科学发展观执政理念的深化,从政策选择上看,包容性增长还为全面构建和谐社会提供了有效途径。
以基本社会保障均等化实现包容性增长
基本社会保障作为基本公共服务的重要组成部分,其主要职责是为人们的养老、医疗、失业、工伤、生育以及最低生活保障提供基础层面的制度性安排,通常分为社会保险和社会救助两大系统。基本社会保障均等化是指所有国民不分背景或所处环境,均可享受基本相同的社会保障权利。包容性增长概念的提出,使得基本社会保障均等化的建设摆在了非常重要的位置上。
基本社会保障均等化是实现包容性增长的重要公共政策手段:
首先,包容性增长的前提条件是保持经济的持续增长。经济持续增长需要稳定的劳动力供给,一个均等化的基本社会保障体系可以使得劳动者在城乡之间和不同地区之间获得大致相等的保障性制度性安排,从而促进劳动力的充足供给和自由流动,有助于生产率的提高。
其次,包容式增长强调增长过程中的机会平等。基本社会保障均等化作为重要的公共政策手段,在促进机会平等上的主要作用体现在二次分配上。在二次分配过程中,通过推进基本社会保障均等化,可以借助个人社会保障账户的划拨比例、社会保障统筹基金的征缴和支付比例、各级政府对社会保障的财政补助力度等多种政策杠杆,直接缩小城乡、地区和不同人群之间的收入差距,缓解在初次分配中可能存在的机会不平等问题,提高经济增长和社会发展的“包容度”。
此外,基本社会保障均等化程度也是衡量包容性增长的重要指标。基本社会保障均等化的首要任务是扩大覆盖面,使公民在遭遇生存威胁时有平等的机会获得货币补助和相关服务,安全度过困难期,并有能力寻求新的发展机会,这是包容性增长的直接体现。基本社会保障均等化程度应当涵盖以下两类指标,第一是不同区域,不同发展水平的公民是否有同样的机会享有基本社会保障;第二是政府在提供基本社会保障的过程中,公民是否都有相同的选择权利。
进一步促进基本社会保障均等化
1.实施益贫式保障政策,使贫困人群获得高于社会平均水平的收入增长。包容性增长应当致力于贫困人群的减少,使贫困人群的收入增长高于社会平均收入的增长。在推进基本社会保障均等化过程中,借助合适的益贫式保障政策,可使贫困人群在国民收入二次分配中获得高于社会平均水平的收入增长。益贫式保障首先应发挥社会救助的基础作用,可以采用定向性的现金救助、实物救助和服务救助等多种社会救助形式,还应当将社会救助与社会保险两大系统衔接起来,此外,中央和各级政府也可考虑通过专项转移支付实现对贫困地区和贫困人群的政策倾斜,确保不同的地方政府都具备必要的财政能力落实益贫式保障政策。
2.把握基本社会保障的普惠性与适度性,实现长远的包容性增长。实现基本社会保障的普惠性就是要借助公共财政补助等措施,做到“应保则尽保”。对一些特殊群体,如农民工、失地农民等,要通过完善转移接续制度、简化异地就医报销手续等措施,做好农村与城镇基本社会保障系统的衔接工作。对于有永久迁移意愿和能力的农民工,应赋予他们选择和参加城镇基本社会保障服务的权利，同时还应注意把握基本社会保障标准的适度性。过度的社会保障会引发对劳动者的负面激励和道德风险问题,最终损害包容性增长目标的实现。把握适度性的原则就是要尊重市场机制,合理确定基本社会保障的筹资比例和保障水平,同时还要明确政府、集体(企业)和个人三方的责任限度。
3.基于就业与社会保障的替代平衡,协调国民收入的初次与二次分配。通过适宜的制度安排,维持就业与社会保障的替代平衡,有利于协调国民收入的初次分配和二次分配。对于大部分劳动力群体,要着眼于通过经济增长为他们创造更多更好的就业机会,提升他们的收入水平,并辅以适度的社会保险为他们提供制度性的安全保障;对于有劳动能力的贫困人群,在提供益贫式保障措施的同时,也要综合利用小额信贷、非正规就业和以工代赈等方式,帮助他们早日脱贫,缩小收入差距。
4.推进城乡统筹与缩小地区差异并举,为包容性增长提供稳定的安全网。要提高基本社会保障制度的抗风险能力,就必须大力推进城乡统筹,实现城乡基本社会保障制度的接续与并轨,同时打破各统筹地区政策不统一造成的制度壁垒,整合在行政上分立的社保经办管理机构,通过统收统支或者调剂金等模式对社保基金统一管理,逐步提高统筹层次,缩小地区差异,最终实现基本社会保障制度框架在较高统筹层次上的基本统一。
(作者单位:中山大学岭南学院)