宋冀峰：当前农地征收中的问题及改革方向

　　一、当前农地征收中的问题

　　1.法律制度不健全，基层违法现象严重

　　由于我国《土地管理法》有关征地方面的规定十分简单，导致违法征地、征而不用、程序简陋、补偿偏低等现象屡屡发生，成为引发社会不稳定的诱因之一。国土资源部2009年统计公报数据显示，近年来来我国土地违法案件数量呈下降趋势，但农地征收中的问题仍不容忽视，县乡土地征收征用违法案件较多，违法违规用地的现象还没有得到有效遏制，主要表现是部分基层政府征收农地建造住宅、厂房等用来出租甚至出售；有的则是为了吸引资金来源，征收土地从事非农建设，如将农地开发旅游景点等。地方政府出于地方经济快速发展、官员政绩考核的考虑，在农地征收环节、手段、方式上做手脚，与农地征收内涵宗旨和既定目标相违背，偏离了农地征收的初衷。

　　2.“公共利益”概念不明，征收目标泛化

　　我国宪法第10条、《土地管理法》第2条第三款以及《物权法》第42条第一款均规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。然而，这几部法律都没有明确的问题是：何为公共利益？如何界定公共利益？立法的缺位导致实践中“公共利益”被无限放大解释，土地征收权被滥用，人地矛盾突出，农地征收陷入严重的无序之中。立法者的本意，是用公共利益来限制征收主体的滥权，但公共利益概念本身的不明确性、扩大性，反而使它成为了征收主体肆意妄为的“利器”，一切征收行为都可以冠以“公共利益”。早在2003年，国土资源部联合调研组撰写的《征地目的及征地范围专题调研报告》中就指出：“我国土地征收的目的已远远超出公共利益范围，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。”

　　3.土地资源浪费，威胁粮食安全

　　2010年8月初，国土资源部公布了1457宗闲置土地“黑名单”，再一次敲响了土地资源浪费的警钟。我国是人口大国，7%的耕地面积要养活世界上22%的人口，土地资源的严重浪费将影响到我国的粮食安全。国务院发展研究中心信息网的数据显示，从1998年至2005年，中国耕地面积逐年下降，由19.45亿亩下降到18.37亿亩。尽管从2005年起国务院采取了严格保护耕地的措施，耕地面积下降幅度大大减慢，但仍然在18亿亩“红线”附近徘徊。

　　4.补偿标准低，失地农民权益难保障

　　我国《土地管理法》规定，征用土地的补偿款为该耕地三年平均农业产量价值的6到10倍，最高标准不超过30倍。而现实中土地征用补偿的标准过低、土地收益分配关系混乱、各级政府对补偿费用不同程度的截流，致使农民利益严重受损。据中国青年报2006年一篇题为“21个公路建设项目欠农民征地补偿16亿元”中报道，国家审计署在对高等级公路建设项目的审计中发现，在21个项目建设中，当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿，欠费共计16139亿。征收补偿不合理，直接影响到失地农民的生活，如果处理不当，还会给社会的安定和发展造成不利影响。按现在的经济发展速度，2020年我国失地农民总数将超过1亿，失地农民面临的生活、就业、养老、医疗等一系列生计问题亟待解决。

　　5.程序设计失范，利益分配不均

　　为了规范农村土地征收的程序，《土地管理法实施条例》第25条规定了“两公告一登记”制度，即征用土地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记。由于缺乏农民参与听证的程序保障，有的地方采取各种形式使被征地农民难以及时全面了解有关征地的信息，为暗箱操作提供便利。此外，征地价格往往是由政府单方制定，而未广泛听取广大农民的意见，使得被征地农民对补偿标准、安置方式提出意见的权利几乎被全部剥夺。程序的失范必然导致利益的分配不公。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%。从这个统计数据可以明显地看出，地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分，而失地农民却只得到了少量的补偿。

　　二、我国农地征收制度的改革方向

　　1.严格限定公共利益的含义

　　对土地征收中的“公共利益”一词进行合理地界定，对于规范土地征收行为、防止在征地实践中滥用征收权具有重要意义。我国法律应该在概括规定“国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地进行征收”的基础上，根据现实的需要，用列举的方式从严限定公共利益的范畴，具体包括以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如水电工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。

　　2.设置合理的补偿标准和社会保障制度

　　目前的补偿标准过低、货币安置形式过于单一，对失地农民的生活起不到长期保障作用。应当借鉴国外“以被征土地和相关资产的市场价格为主要参考标准，采用现金补偿、实物赔偿兼用”的方式，在确认农民集体土地财产权利的基础上，依照市场价格来确定补偿金。补偿金除了要考虑土地征收前的价值外，还要考虑土地的位置、预期收益、时下供求状况、当地经济发展状况以及失地者转产成本等因素，以一次性金钱补偿方式为主，以提供失地农民社会保险为辅，切实保障农民合法权益

　　3.完善征地农民知情权法律程序制度

　　土地既是农民的生活资料，又是农民的生活保障，那么在土地征收过程和各个环节，农民都应有知情权。我国《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》中虽然规定了征地农民的知情权，但由于公告程序不包含对公共利益目的的说明，且规定的公告方式受众面较小，有关的信息披露制度并不完善。为此，应当对现行程序制度进行修正：在通知方式上，规定除在法定地点进行书面公告外，还必须以书面形式通知所有涉及的农民和农村集体经济组织；在通知内容方面，不仅包括征地用途、对是否属于公共利益目的解释，还应当包括相关农地权利人享有的听证权利及行使期限。总之，扩大信息披露的范围，无形之间增加了对政府的社会监督力度，可以有效地防止政府滥权。

　　4.不断强化国土部门的抽查监管职能

　　目前，地方政府本身多数已成为征地的主体，这种“既当运动员，又当裁判员”的问题非常普遍，寄希望于地方政府自己监管自己是不现实的。因此，要不断强化国土部门的抽查监管职能。具体而言，国土部门要不断加强以例行督察、专项督察和审核督察为主要内容的督察核心业务体系，督促地方政府严肃查处整改土地违规违法、土地闲置问题，对批准和自行批准的农用地转用和土地征收事项进行审查。以2009年为例，国土督察部门共抽查用地项目（批次）8730个，涉及土地面积17.3万公顷。

　　5.完善农地征收争议解决机制

　　根据2004年国土资源部信息中心对世界上主要国家和地区土地征用补偿纠纷的解决方法进行简单归类后可以看出：通过普通司法途径解决纠纷所占的比重大约为44%；由地方政府解决的仅占统计国家总数的10%。因此，总体看来，通过司法途径解决土地征用补偿纠纷是大部分国家的共同选择。也就是说，在征收行为做出前，政府和被征收方先进行协商，如果双方在补偿标准上无法达成一致，就可以将案件送交法院处理；如果在征收行为做出后，有关权利人发现在征收过程中有不合法、补偿不合理、安置不落实等情形的，有权寻求司法救济。通过司法权制约政府的土地征收行为，是世界上主要国家的通行做法，也是确保土地征收公平性的必然发展趋势。

　　农民与土地的关系问题一直都是党和国家要解决的首要问题，无论是解决三农问题、构建社会主义和谐社会，还是走可持续发展道路，都要以处理好农民和土地的关系为出发点。可以说，解决好农民土地权益保障问题、实现农业的可持续发展，保障农村社会的长期稳定和农民收的可持续增长，是全面建设小康社会的重要保障。