政府购买公共服务的风险

政府购买公共服务的风险及其防范
作者：周俊
来源：《中国行政管理》2010.06
本站发布时间：2010-6-3 18:57:03
阅读量：123次

[摘要]发端于英美的政府购买公共服务已成为一种世界性的制度安排。政府购买公共服务的经济效率仍待检验，同时存在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等风险。政府购买公共服务中应建立基于责任的风险防范框架，政府和供应商应分别加强合同管理和内部控制能力，公民应充分履行参与和监督权利。我国政府购买公共服务中的风险清晰可辩，应尽快出台法律法规或规范性文件对其进行规制，同时发展政府购买公共服务所需的组织和社会环境。
[关键词]政府购买公共服务;竞争;风险防范;责任
从单一中心走向多中心治理，政府与市场、社会结成契约或伙伴关系已成为国际性趋势。[1]其中，政府购买公共服务因其相对较弱的意识形态色彩尤其为各国政府所追捧。然而，在政府购买公共服务问题上，我们表现出的热情有些过度，因为我们不但缺乏经验数据证实政府购买“提高效率和节省成本”的承诺，而且对这一模式中隐藏的风险知之甚少。[2]
我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度，十多年间，这一制度迅速发展，上海、无锡等多个城市将其视为“十一五”期间最重要的制度创新而加以大力推进。我国政府购买公共服务实现了公共服务供给主体的多元化、推进了政府职能转变、促进了市场和民间组织的发展，但也暴露出购买过程不规范、监督缺乏、责任流于形式等问题。如何提高政府购买公共服务中各方的风险意识，建立防范风险的责任框架，是推进这一制度建设的题中应有之义。本文拟通过对政府购买公共服务的理论分析，提出防范购买风险的基本框架，并基于该框架，针对我国政府购买公共服务中的实现问题，提出在我国发展政府购买公共服务的基本思路。
一、经济效率抑或政治喝彩
政府购买公共服务并非新鲜事。18世纪的英格兰已经开始购买路灯保洁服务。20世纪初，英美等国由于担心腐败问题影响政府合同外包，制定了政府合同的规范程序。70年代，受危机和意识形态的影响，政府购买公共服务在西方获得了巨大发展。到70年代末，各国政府普遍与私人部门尤其是非营利组织建立了公私合作关系。90年代，政府购买公共服务已经成为西方的基本政策工具，购买涉及精神健康和智障项目、毒品和酒精治疗项目、日托设施的经营、老年人项目、儿童福利项目等广泛内容。世纪之交，发展中国家也纷纷在公共服务中引入合同外包制度，政府购买成为一种世界性现象。
政府购买公共服务的发展既是古老实践的延续，又是新形势和新理论推动的结果。从现实中看，政府规模不断膨胀，财政压力日益增加，而经济和社会的发展，减少了人们对政府的依赖，自我提供服务的途径越来越多，这促使政府和社会更多采用合作的方式提供公共服务。从理论上看，战后经济学对“政府失败”的批评，提出了寻找新的公共服务供给体制的必要性，而文森特·奥斯特罗姆等学者对公共服务的提供与生产两个概念的区分，则指明了必须由政府提供的公共服务，也可以由私人部门生产，为革新公共服务的供给方式提供了理论支持。此后，大量关于公共服务供给机制的具体研究兴起。其中，文森特·奥斯特罗姆等人基于对美国地方治理的大量案例研究提出，公共服务可以通过政府自己生产、外包给私营企业、自己生产一部分，从其他组织得到一部分、授权给不同的生产者等形式得以实现。[3]莱斯特·萨拉蒙在对80年代美国联邦政府的研究中发现，从直接管理转向间接或“第三方治理”是联邦政府责任不断增加，但预算相对稳定，雇员数量不断减少的原因。他指出，非营利组织是公共服务的重要提供者，甚至认为政府是对非营利部门的“志愿失灵”做出回应的派生性制度，不是志愿部门补充政府公共服务的不足，而是相反。[4] E.S.萨瓦斯在历时30年对47国公共服务提供机制考察的基础上提出，应以“民营化(privatization)”作为改善公共服务的选择，并提出了政府购买等10种公私合作的制度安排。[5]
这些研究将政府购买公共服务确立为一种重要的公共服务供给机制，无不基于对政府购买能够有效利用市场效率的信任。正如费瑞斯(Ferris) 和格兰迪(Graddy)的研究所总结的，政府购买首要考虑的节省成本可以在规模经济、劳动实践的部门差异，以及供应商之间的竞争性这三个方面得以体现。他们认为，小城市将服务外包给大生产商是合算的，他们更可能将有大型设置和材料需求，以及高峰负荷需求改变和/或危机要求的服务进行外包;就劳动实践的部门差异而言，由于劳动实践的灵活性，合同外包在密集型劳动的服务中可能实现重要的成本节约;就供应商间的竞争性而言，供应商之间的竞争越大，越有可能节约服务成本。[6]
更为重要的是，与多中心治理和公私合作所包含的其他制度安排相比，政府购买公共服务具有显著的意识形态优越性。杜姆伯格(Domberger)和杰森(Jensen)指出，私有化涉及产权从公共部分到私人部门之间的转移，而政府购买则意味着将一套以前与竞争无关的经济行为推向竞争。在政府购买中，政府能够以最低的可能成本保证服务的提供，而又能保留控制合同行为、监督绩效、财政奖惩，以及当合同绩效失败时变更合同的权力。[7]
然而，支持者眼中如此吸引人的政府购买公共服务却不乏批评。霍吉(Hodge)认为，政府购买公共服务的真正功效缺乏研究，而各国不断鼓胀的政府、不断上涨的财政赤字却表明，对政府购买的欢呼有些为时过早。[8]凯特尔的研究发现政府购买公共服务“并不总是那么容易发展或促进竞争”，“为社会服务寻找供应商，特别是合格的非营利组织，常常不是一件容易的事情” 。[9]他还发现在政府购买公共服务中存在突出的“供给方缺陷”和“需求方缺乏”。所谓“供给方缺陷”是指，政府购买的服务根本就没有预先存在的市场，或政府的规定会在各种私人公司之间产生或增加服务需求;市场为一小股供应商所把持;市场会受到额外的成本与效益影响。所谓“需求方缺陷”是指，政府无法准备界定所购买服务的品质和数量;无法克服委托-代理关系中的信息不对称问题;政府购买会受到官僚政治的影响。凯特尔认为，只有那些供给方缺陷与需求方缺陷都相对较低的项目(比如扫雪和建筑服务)更可能在购买中成功，但大量的社会服务却不在这个范围中。[10]约翰斯通(Johnston)和荣姆泽克(Romzek)对政府管理外包合同复杂度的分析证实了凯特尔的判断。他们在案例中发现，在五种情况下政府对服务合同的管理尤其困难：一，私人获益的比例降低;二，对产出的衡量困难;三，对产出进行衡量的时间长;四，产出是无形的;五，供应方(竞争)减少。以这五个标准来衡量，公共服务中的社会服务将面临合同管理的极大复杂性。[11](见表1)

 
资料来源：Ruth Hoogland Dehoog. Competition, Negotiation or Cooperation: Three Models for Service Contracting. In Administration and Society, Vol.22 No.3, Novermber 1990.p.386.
德霍格(Dehoog)的研究不但证实了政府购买公共服务中的竞争缺乏，而且表明任何一种购买模式都面临风险。他认为，竞争性购买模式以可被完全界定的服务、可实施广泛的宣传和邀约、可做出客观的奖励决定，以及客观的成本和绩效监控过程为前提，但这些条件在现实中难以具备。即使是在竞争模式中，也容易出现投机取巧和非法行为，甚至可能出现购买成本高于政府自我提供服务成本的情况。他认为，竞争式购买并不适用于人类服务、专业服务或研究与发展领域，现实中存在的多为谈判模式和合作模式。谈判模式适用于供应商较少的领域，能包容不确定性和复杂性，但可能出现政府主导谈判、内幕交易、关注过程而非结果、不透明等问题。合作则是一种适用于资源缺乏、政府经验不足、高不确定性和复杂性条件下的政府购买模式。这种购买中往往只有一个供应商，合作基于相互信任，合同灵活可变，供应商与政府间关系平等(见表2)。合作购买通常以前期通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础，它能够杜绝为获得合同而产生的机会主义，也能够发挥供应方的专业优势，能够实现政府与社会合作谋求长远利益的目的。但是，却隐含着双方由合同关系转化为依赖关系，甚至政府为供应方所“俘获”的风险。[12]

 
资料来源：笔者整理自Ruth Hoogland Dehoog. Competition, Negotiation or Cooperation: Three Models for Service Contracting. In Administration and Society, Vol.22 No.3, November 1990.
一些学者还发现政府购买公共服务中存在着“供应商垄断”。约翰斯通和荣姆泽克在对堪萨斯老年医疗服务外包的研究中发现，政府只与非营利组织AAAs(Area Agencies on Aging)合作，而没有寻找更多的供应商。长期的合作使AAAs获得了与政府谈判的能力，它们影响着政府对供应方评估标准的制定。[13] 米杨格·拉姆斯(Meeyoung Lamothe)和斯科特·拉姆斯(Scott Lamothe)对佛罗里达州政府外包项目的历时比较中也发现，外包的项目数量越来越少，而购买的金额却越来越大，这表明，合同越来越集中于大的供应商手中。[14]
对政府购买公共服务的诸多研究表明，尽管这一制度安排在实践中迅速发展，但它却没有完全遵循其倡导者所执信的“竞争”路线，相反，在缺乏竞争的购买服务中，还存在着机会主义、低效、供应商垄断等种种风险。各国政府对购买公共服务的青睐，与其说是忽视不如说是漠视了这些风险。或许正如斯莱克(Slyke)所指出的，政府购买公共服务不像是出于对经济理性的信仰，而更像一种象征性的政治行为，它并不追求竞争和低成本，而只用来“表明政府已经从直接的公共服务提供中解脱了出来，它并不侵占私人市场，变得越来越小、越来越有效” 。[15]
二、超越意识形态之争
若因政府购买公共服务中的种种风险而否定这一制度，无疑难以获得普遍认同。正如沃尔多在上世纪中期所宣称的，效率并不是公共管理的唯一决定性标准，政府购买公共服务的产生除了经济效率的压力外，还受到意识形态、平民主义和商业主义等其他因素的推动。[16]米杨格·拉姆斯和斯科特·拉姆斯曾指出，在政府购买公共服务的问题上信奉“竞争的处方”本身就是狭隘的。因为，竞争并不意味着责任，无竞争也不等同于无责任。[17]他们提出应超越竞争与非竞争的二元分析框架，在更广泛的向度中来讨论政府购买公共服务。诚然，正如他们所认为的，竞争与非竞争并非政府购买公共服务的基本动力，政府购买承载着经济效率、政府瘦身、公众参与等多重追求，竞争只是达成这些目标的手段之一。至关重要的是，“任何想在当代和未来的公共环境中获得良好治理的人必须超越在私有化上的争论”，直面一些更具体和更具有挑战的问题。[18]
对于政府购买公共服务而言，“更具体和更有挑战的问题”无疑是如何克服无效率、市场不发达、政府管理能力低下、供应方垄断等种种风险。对此，既有研究多从供应商和政府两个方面来寻求解决之道。就前者而言，当务之急是设法增强社会组织的内部控制能力。因为在一些学者的研究中，虽然潜在的竞争可能淘汰低效的服务供应商，但是非竞争的服务供应商却不一定是不负责任的，供应商的内部控制起着关键作用。[19]诚然，一个内部控制良好的社会组织倾向于更高的效率和更多的责任，然而，如果缺乏竞争，供应商也会缺乏改善内部控制的动力，当供应商已经与政府建立了长期合作关系时，情况尤其如此。
更多学者认为政府应在防范购买风险中发挥主要作用。凯特尔认为，“竞争的确能够剔除那些表现不好的供应商，还能为政府提供各种商品和服务。但是，竞争却不能总是告诉政府应该买什么，也无法防止利益冲突问题，不能告诉政府到底买到的是什么东西”。 [20]因此，无论竞争式购买是否可及，根本问题在于政府能否成功地管理购买中的不确定性，能否成为精明的买主。凯特尔提出，政府必须提高自身的管理能力，尤其是合同管理能力。他认为，一个精明的购买型政府应该录用并奖励那些受训管理合同的一线官僚;重新培训中层官僚，因为基层管理人员晋升后，其知识和经验已经难以适应;让政治官员认识承包制所涉及的问题;降低政治调门，用实际行动去催化竞争理念的积极意义，而非仅仅鼓吹竞争;避免对外承包政府的核心职能;认识市场模式所引发的治理新问题。
库珀也认为，“为公众做个好交易不只是取决于是否要签个合同、合同给谁，而是取决于合同从头到尾整个过程的管理。”[21]他指出，政府需要进行合同规划、市场分析和预测，为此要设置专业人员和专项预算;需要进行涉及承包权、资金和需要，以及激励和罚款条款的谈判;需要建立和维持一种积极有效的工作关系，着眼于向公众提供优质的服务，而非扮演警察和强盗的角色。库珀还提出了政府合同管理能力的培养所涉及的四个方面：一是需要为合同管理确立预算;二是认识到“合同运作的很多甚至大部分成本可以转移到承包商名下”这种假设是不可靠的;三是要对管理合同的公共部门管理者提供教育;四是要招聘、培训和留住公共部门中一些高质量的公共管理者。[22]
以上意见共同构成了政府防范购买公共服务风险的基本思路。然而，无论是从供应方还是从政府的角度看，一个不可回避的问题是，供应方和官僚都缺乏提升合同管理和内部控制的动机，因为双方都可能期待从不受控制的合同中获利，而枉顾公共利益。因此，必须有一种约束机制能够作用于供应方和政府，促使其自觉履行责任。
世界银行2004年报告曾提出过一个公共服务的责任框架，可以为如何建立政府购买公共服务中的约束机制提供参考。世行报告认为，公共服务供应链中的参与方(公民/客户、政治家/政策制定者、机构提供者和一线专业人员)间的责任关系可分为长线责任和短线责任两种。短线责任是指将决策和权力直接交给公民或者客户，通过交易使公民直接表明自己的服务需求，使服务提供者直接对客户负责，同时可以监督服务供给情况和提供者的表现。长线责任是通过表达权和契约来形成控制机制，表达权是指公民委托政治家为他们的利益服务，通过纳税为政府筹资，而契约将政策制定者和机构服务提供者联系起来。[23]
这一框架提示我们，政府与供应方之间存在契约责任关系，政府与公民之间存在公共责任关系，供应方与公民之间的短线责任基于政府的购买行为，实际上是一种延伸责任。这意味着，只要公民能够有效地监督政府，督促政府有效地监督供应商，公共服务的质量就能够有保证。这也意味着，虽然公民可以监督供应方的表现，但其实没有十分的必要，因为公民与服务供应方之间事实上并不存在市场交易关系，供应方只不过是在替政府履行公共服务职能;相反，如果过于强调公民对供应方的监督，则有可能将公民身份置换为“顾客”身份，不但不利于体现服务的公共性质，而且可能弱化政府责任。因此，政府购买公共服务中的核心责任人是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的。
总之，我们须真实地面对政府购买公共服务，不夸大其承诺，不回避其风险，及时建立以政府责任为核心、以政府合同管理能力提升、供应方内部控制完善和公民权利实现为内容的风险防范框架和相应的体现机制。
三、我国政府购买公共服务的风险防范思路
我国政府购买公共服务最早于1994年在深圳罗湖区的环境卫生领域中被引入。1996年，上海市浦东新区社会发展局开始向民办非企业单位“罗山会馆”购买服务，开创了我国政府购买社会组织服务的先例。2000年以来，各地政府在公共交通、居家养老、医疗卫生、社工服务、公交服务、行业性服务等多个领域开展了购买服务工作，主要向社会组织购买公共服务的新机制在我国迅速发展。据测算，在2001年至2004年间，我国公共服务的生产和递送中有20%至30%是由间接受政府雇佣的人员完成的，平均约有1/4的财政报酬支出是支付给政府系统外的人员，我国政府购买服务已达到较高水平。[24]
在购买实践发展的同时，政府也纷纷出台政策文件指导购买工作，2002年卫生部等《关于加快发展城市社区卫生服务意见的通知》指出，社区预防保健等公共卫生服务，可采取政府购买公共服务的方式，较早在中央层面上提倡了政府购买公共服务的做法。2005年，无锡市出台《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》，这是首部指导政府购买公共服务的地方性政策;2006年《财政部关于开展政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见》首次在国家层面上直接对政府购买公共服务工作进行指导。到2009年底，数十个地方政府出台了关于政府购买公共服务的指导意见或实施办法。
我国政府购买公共服务可分为向企业和向社会组织购买两大类型。前者主要存在于环境卫生、公共交通、城市治安、医疗卫生等领域，如深圳罗湖区政府向环卫公司购买环卫清扫工作，南京鼓楼区向营利性机构购买养老服务，无锡市向民营企业购买环卫工作，杭州向民营公交公司购买公共交通服务等;后者广泛存在于文化服务、养老服务、扶贫、医疗卫生、社会工作、儿童发展等各个公共服务领域，如上海市向新航、阳光、自强三个民办非企业单位购买社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作，宁波市海曙区向星光敬老协会购买居家养老服务，江西向非政府组织购买扶贫服务，深圳市购买行业协会服务等。虽然目前还没有数据表明，向社会组织购买公共服务是我国政府购买公共服务的主导形式，但由于社会组织的公益性目标、社会组织提供公共服务的传统和公民对社会组织的信任等原因，推进向社会组织购买公共服务明显成为各地的政策重点。无锡市2005年出台的购买公共服务指导意见就将购买对象限定为社会组织。上海市是我国政府购买公共服务起步较早、发展较好的城市，其购买工作也主要是面向社会组织进行的。据统计，2004年上海浦东新区共有14个政府职能部门出资2228.2万元购买社会组织服务;2005年共有15个政府职能部门出资4197.3万元购买社会组织服务，出资总额同比增长了88.37%;2006年新区专门组织8个政府部门和13个社会组织集中签订购买服务合同，购买资金达到6000万元。
我国政府广泛购买公共服务是适应公共服务体制变革要求的重要举措，有利于降低服务成本、提高服务质量，还能推动政府职能转变、促进市场经济和民间社会发展，具有重大意义。但是，政府购买公共服务同样面临着急需克服的问题。以购买社会组织服务为例，根据一些学者的经验研究，依社会组织与政府的关系和购买过程是否具有竞争性，我国政府购买社会组织服务可被划分为三大类型：依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买[25];或体制内吸式非竞争购买、体制外非竞争购买、招标式竞争购买。[26]相应的研究认为，独立竞争性购买在我国只是散在现象，大量存在的是另两种购买方式，而无论是哪种方式，都存在一些显著的问题。依赖关系非竞争性购买，比如上海普陀区购买社区民间组织服务中心服，这类购买实际上侵害了政府购买的内涵与原则，因为这种购买关系中的社会组织依赖于政府，活动受制于政府。在这种购买模式中，评估形式化，没有真正的法律责任;一些根本不属于政府职责范围的服务，政府也用购买的方式向社会提供服务，部门利益不断扩张，政府的触角更加延伸到“私域”。独立关系非竞争性购买，如政府向草根NGO购买艾滋病防治服务。该类购买一般是政府主导、精英推动的，以“定向委托”的方式进行，合同通常不是具体化和量化的，甚至连购买的经费也不能确定，因为购买内容时常变动。这种购买事实上是政府职能外包，而不是具体任务的外包。独立关系竞争性购买，如江西购买扶贫服务，在该类购买中，政府系统与非政府组织之间的合作基础薄弱，政府对民间组织缺乏信任，民间组织也缺乏公信力;购买协议对政府的约束力不强;面对强大的政府以及与政府合作的利益诱惑，一些组织并没有完全保持自己的宗旨和坚守组织的专业优势。[27]这表明，我国政府购买社会组织服务总体上还没有走上规范化的发展道路，政府和社会组织双方地位不清、角色不明、能力欠缺、购买过程缺乏规范、监督和评估缺乏、公共责任得不到体现。
显然，我国政府和社会组织都还没有为购买公共服务做好准备，各种购买形式中存在显而易见的风险。更为遗憾的是，大多数政府和合作者还没有树立起风险意识。比如，对江西扶贫试点项目的研究表明，政府对该购买项目的关注并不在于项目效益，而是对“象征意义的追求远胜于试点工作的实践”，购买不是一种政策工具，而是一项“政治任务”。政府事实上并不关心购买项目所产生的实际经济社会效益，因而也疏于合同管理和评估。对非政府组织而言，情况也不见乐观，在江西扶贫试点项目中，大多数组织只想“抓住‘第一次’的影响”，“借此机会推广我们组织的理念”，有效推进扶贫工作的考虑只是其次，正因此，在项目开展过程中，非政府组织并没有表现出将事情做得最好的干劲，其表现也差强人意。[28]
正如同世界范围内政府购买公共服务的实践所体现的那样，这一制度安排本身兼具多重优越性，然而由于公共服务本身的特性和供需双方的能力限制，其优越性的体现需以一系列条件的满足为前提。在我国，公共服务市场发育不成熟，尤其是社会组织的发育，明显落后于公共服务的增长需求，社会组织不但数量少，而且相对依附于政府，公共服务能力也非常弱，更缺乏参与服务提供的实践经验。在这种情况下，政府购买公共服务的发展必须与相应的配套措施共同推进，循序渐进地进行，其中最根本的是，政府应加强对购买公共服务的风险认识和管理，在引入和建立这一制度的同时，确立以政府、供应方和公民三方为主体，以公共责任为核心的风险防范框架，并为这一责任结构的实现创造制度、组织和社会环境。对此，我们提出以下几点建议：
首先，制定政府购买公共服务的法律法规或规范性文件。政府购买公共服务在西方一般由“政府采购法”加以规范。我国一些学者不界分“政府购买”与“政府采购”，也主张将政府购买公共服务纳入《政府采购法》的范围;在一些城市的指导性文件中，也要求政府购买公共服务应遵行《政府采购法》的相关规定。然而，我国《政府采购法》将政府采购规定为“以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为”，其中，服务是指“除货物和工程以外的其他政府采购对象”。但在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，并不包括面向公民的服务。2010年初《政府采购法实施条例(征求意见稿)》中将服务规定为“各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等”，仍然没能包括由公民消费的服务。更为重要的是，政府购买公共服务与政府采购在目的、标的物、供应方、程序等多个方面都存在本质性区别，事实上也不宜以现行《政府采购法》作为依据。因此，发展政府购买公共服务，首先要改变这一制度无法可依的困境，或者专门为政府购买公共服务制定法律法规或规范性文件，或者通过对《政府采购法》进行修订来实现将政府购买公共服务纳入其中的目的。只有制度的源头问题解决了，政府购买公共服务中诸如购买主体资格、购买内容、购买对象、资金来源、购买规程、合同管理和监督、评估等基础性问题清晰了，这一制度才可能在现实中持续发展。
其次，培育和发展社会组织，建构公民社会的基本结构，创造政府购买的社会土壤。政府购买公共服务的对象虽然不限于社会组织，但由于社会组织具有提供公共服务的传统，更易于取得公民信任等原因，它们实际上是政府购买的最主要供应方。近些年，我国社会组织虽然获得了大发展，但仍落后于发达国家。而且，虽然社会组织有了发展，相应的公民社会结构并没有建立起来，公民意识不强、公众参与制度化程度不高等问题依然突出。大氛围的缺乏使许多社会组织无法有效开展活动，无力有效提供公共服务。从另一个方面看，虽然竞争不必然意味着责任，但若竞争是可欲求的，也仍可成为公共服务购买中的有利因素，在质和量上都充分发展的社会组织无疑能够使竞争更加可行，从而增加购买成功的可能性。因此，发展社会组织、建构公民社会结构应成为发展政府购买服务的前提，或至少同步进行。
再次，强化政府公共责任意识，提高政府的合同管理能力，使政府既是公共利益的忠实维护者又是精明的购买者。当前各地对政府购买行为的规范集中体现为对资金支付的要求，其他规范明显缺乏。因此，亟需在政府购买公共服务中建立责任结构，保障公民参与和监督政府购买行为的权利;当服务达不到既定标准时，不仅要追究供应方的责任，也要追究购买方的责任，为此，应在政府购买中引入独立审计和第三方评估。这意味着，政府有必要增加对购买合同管理的投入，加强对管理人员的培训以提升谈判和合同管理能力，建立政府购买服务信息平台以增加购买工作的透明度，实现购买信息的及时公布和公开。
最后，督促社会组织健全治理结构，建立信息公开制度，增强内外治理能力和社会公信力。我国社会组织总体上欠缺完善的治理结构，三五人管理组织的现象非常普遍，民主机制和监督机制都有待健全;社会组织的外部治理能力也相对较弱，大部分组织缺少参与公共服务提供的实践经验。因此，在大力促进社会组织的发展过程中，应从健全社会组织的内部治理结构和鼓励其参与公共事务管理两个方面着手，提升社会组织的内外治理能力，尤其应着重建设社会组织的民主决策机制、内外结合的监督机制以及信息公开机制。
*本文为2009年国家自然科学基金项目“行业组织参与公共治理的运作模式与实现机制研究”(项目号：70803044)、2009年教育部人文社会科学项目“行业组织参与公共事务管理的运作模式与实现机制：基于浙江省的实证研究”(项目号：08JC630077)和浙江大学“启明星”计划资助项目的阶段性成果。
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(作者单位：浙江大学公共管理学院讲师，杭州　310027)