就加快向公共服务型政府转变一文与迟福林先生磋商

 　　加入ＷＴＯ之后，中国究竟需要进行什么样的政府改革，主要取决于中国的国际地位、发展现状与即将面临的全方位挑战。虽然经过二十多年的改革开放，中国经济已经取得了举世瞩目的伟大成就，但由于国家的经济体制改革在制度设计方面存在某种缺陷，片面强调体制转轨，而有意无意地忽视政府在体制改革中的舵手作用，中国国民经济中的产业结构已经出现了十分严重的边缘化倾向。这将迫使中国政府不得不在未来的经济建设中发挥更加独特的铁腕作用。本人认为，中国政府之所以在改革开放过程中有意无意地忽视了包括公共卫生、社会保障、文化教育等公共服务领域的投资，并不是因为这一时期的中国政府把自己改造成了经济建设型政府。恰恰相反，中国政府是试图扮演经济建设型与公共服务型两种角色才出现了一种非常危险的中间状态。真正的经济建设型政府是不应该也不会忽视国民经济体系的完整构架与整体经营的。从目前的实际情况来看，中国政府还谈不上是一个经济建设型政府，离公共服务型政府的差距就更大了。如何面对残酷的国际市场竞争环境，如何迎接ＷＴＯ体系中各种错综复杂的机遇与挑战，对于任何一个发展中国家的政府来说，首先将自己塑造成一个成功的经济建设型政府才是上上之策。没有可以倚重的国内市场经济体系，不能为本国各行各业的茁壮成长保驾护航，在越来越突现的世界级较量中，最终失去的必定是政府对国内市场经济体系的控制权，也就是国家改革发展的自主权。所以，加快向公共服务型政府转变的提法是不科学的，甚至是有害的。

　　一、以达成社会目的为基本出发点主动调整经济目标

　　在市场经济条件下，人们普遍认为政府不可以对各经济实体发号施令。这是可以理解的。问题是，许多事情并不是由人们的主观意愿决定的。对于处于垄断地位的发达国家来说，由于市场已经趋向成熟，政府不干预或者少干预（注：以国家的长远利益为出发点，政府只需在通盘考虑本国的全球战略基础上有计划地在各个关键环节施加强力干预，就可以起到意想不到的宏观调控作用）对企业提高全球化扩张发展的速度会更有利。对于市场发育不完全的国家来说，即使是发达国家的政府对国际市场进行一点点经济的、非经济的干预都可能意味着国内许多企业的举步维艰和国家财富（包括人才、资金）的大规模流失。中国是一个发展中大国，是一个坚持走社会主义道路的大国，由于霸权主义和强权政治的凌厉攻势以及中国威胁论的泛滥，在大多数资本主义国家的眼里，中国始终是一个潜在的敌人（对手），中国政府想要通过改革开放和加入ＷＴＯ达到预期的社会目的没有可兹利用和能够自主调配的经济体制是不可能实现的。

　　１、任何公共服务领域的投资都必须考虑发挥效用的长期性和可持续性。一个国家比较完善的公共服务是应该建立在这个国家的政府能够根据实际需要，有效调控本国资金的流量与流向基础上的。否则，这个国家的政府向服务型政府转变要么是不可能的，要么可能在不经意中轻而易举地出让国家的自主权。试想，当各种所有制企业不得不各自为政，硬着头皮参与国际市场竞争时，这个国家的财富总是身不由己地通过各种可能渠道源源不断地流向国际市场，而资金的回流却更多的意味着对这个国家的企业和市场的深度控制，这个国家可能产生货真价实的公共服务体系吗？所以说，没有相对独立的科学合理的产业结构，没有可以有效吸纳就业人口的市场经济体系，任何国家都不可能出现可持续发展的公共服务体系。因此，政府不宜盲目地向公共服务型政府转变。

　　２、建立公共服务型政府是发展中国家适应全球化环境实施跨越发展战略的理想目标。本人认为，政府改革要加快向公共服务型政府转变，其前提条件是国家的市场经济体系已经发育得比较完全。对于发展中国家来说，这是一项长期而又艰巨的系统工程。不仅要坚决果断地摆脱传统计划经济观念的束缚与奴役，而且要积极主动地应对国际市场竞争的机遇与挑战。如果不能将计划经济与市场经济有机结合起来，发展中国家的国民经济体系就可能在全球化过程中被强大的国际资本所分解、所吞噬。可见，政府是有必要通盘考虑关系国民经济建设大局的产业结构系统性、实用性调整问题的。如果不能理直气壮地以保护国家的、人民的根本利益为基本出发点，既体贴入微地关心本国各行各业的协调发展，又实实在在地为各参与国际市场竞争的经济实体保驾护航，政府将不可能放心大胆地向公共服务型政府转变。一方面是经济的健康发展应该体现为资本的良性循环，一方面是公共服务的目的是保证社会经济的可持续发展。所以，从经济建设型政府向公共服务型政府转变是政府改革的一个方向，但积极稳妥地调整政府在经济建设中的姿态才是最为关键的环节。

　　３、世界经济的全球化发展越来越迫使政府在经济建设领域发挥更加独特的宏观调控与微观指导作用。人们都知道，越来越高速发展的市场经济正在消耗着越来越有限的地球资源，人与人、人与自然之间的矛盾越来越变得不可能通过市场来调和了。这是资本主义市场经济无止境地扩张发展的必然结果，也是社会主义市场经济终于可以浮出水面的历史机遇。换句话说，世界经济越是全球化，一体化的可能性就越大；世界经济越是趋向一体化，对可控性、能动性的要求就越高。毫无疑问，市场经济的历史局限性只能是越来越明显，越来越需要世界各国政府在经济建设中发挥主观能动作用。一方面是越来越两极分化的市场经济现象迫使政府有作为；一方面是急剧恶化的生态环境和越来越紧张的资源（包括能源、饮用水资源）使政府无法逃避以人本为导向调控市场经济的发展速度与前进方向的责任。所以，在以资本为转移的市场经济基础上建立以人本为导向的计划经济体制，即完整的社会主义市场经济体制，是政府加快向服务型政府转变的唯一有效手段。

　　４、越是发展中国家，在市场经济建设中就越需要政府发挥主导作用。国际市场的游戏规则主要是由发达国家制定的，发达国家既是“球员”又当“裁判”。这是国际市场竞争的不公，对发展中国家极为不利。第一，每一个国家都有属于自己的市场，由发达国家主导的全球贸易自由化实际上就是要求发展中国家无条件放弃自卫权力。所以，发展中国家唯有以国有企业为市场经济的主体才能凝聚一切可以凝聚的力量，以弱胜强。第二，发展中国家要想战胜试图利用各种可能手段击垮自己的发达国家，达到后来居上的目的，政府就必须学会经营国有企业、善于发展民营企业。第三，政府是市场经济的调控者和引导者，只有善于以国有企业为骨干力量大力发展民营企业才能有效地建立起战无不胜的强大的人民市场竞争体系来。第四，国有资产的内部重组是国有资产实现保值增值的基本手段，也是应对巨型国际财团通过资本注入逐步控制国内市场的有效办法，政府完全可以以要求国有企业主动参与国际市场竞争为目标，借用资本市场的游戏规则，对国有资产进行优化组合，精心打造国企航母。

　　二、公共服务型财政体制的建立必须以完成投资型财政体制的姿态调整为第一要务。

　　１、中国政府过度相信市场经济体制在经济建设中的地位和作用是导致现行财政体制产生结构性缺陷的根本原因。

　　第一，中国现行财政体制是与不断深入的经济体制改革密切相关的。以经济建设为中心的改革开放由于基础差底子薄必然使政府更加钟情于筑巢引凤式的投资型财政体制的构架。这是不失时机地借外资、外企之力夯实经济基础的必然选择，也是产业结构出现空心化、边缘化倾向的主要原因。从总体上讲，中国的财政投资正面临一个艰难的抉择：是以吸引外源性投资为主要目的，还是以刺激内源性投资为主要目标。这是一个财政投资姿态的调整问题。

　　第二，财政投资以吸引外源性投资为主要目的必然导致公益性投资项目设置的不合理。由于以财政投资为核心的各项改革政策出现了偏差，外资、外企长期享受超国民待遇，必然导致内资、内企的逐步分化、迅速瓦解，必然迫使内资、内企或向外资、外企寻求支援或向国外转移资产或钻国家政策的空子。这还是一个财政投资姿态的调整问题。

　　第三，财政投资应该是一种以我为主的引导型投资，但不是片面地引导外资、外企来投资。有一种看法，已经是很不合时宜的了，可政府还在把它当作决策的依据。大致意思是，由于外资、外企的投资建设，繁荣的是本国的市场，改善的是本国的环境，吸引外源性投资并不意味着肥水流入外人田，人们应该自觉地解放思想，转变观念。殊不知，天下没有免费的午餐，结果只能是把自己变成别人赚钱的工具。政府出现了这样一种财政投资取向，自然就不会把财政投资体制改革当作一项复兴中华的系统工程来看待来了。

　　２、中国实行改革开放的基本出发点是将国外相对成熟的资本主义市场经济引入中国并创造性地建立以人本为导向的社会主义市场经济体制。如果政府对实施二十多年的改革开放，完成经济转型、社会转型的目的与意义都不十分明确或者非常清楚却不愿明确地当作决策的依据，那么政府就不可能在国家加入ＷＴＯ之后，全面启动跨越发展战略，主动承担起为内资、内企“冲出亚洲、走向世界、复兴中华”保驾护航的历史重任来。作为一个发展中大国，任由外资、外企抢占国内市场制高点，不断吸纳国内高中端人才，又怎么可能真正化解社会矛盾、减少社会风险、保持国家的长治久安呢？所以，建立公共型财政体制的立足点是确保投资型财政体制能当好内源性投资优化组合、迅速成长的引擎。这是建立、健全以人本为导向的社会主义市场经济体制的基本要求。

　　３、建立公共型财政体制不仅涉及到金融、财税体制改革，而且与各个经济实体参与国际、国内市场竞争的姿态有着千丝万缕的联系。如果各经济实体总是简单地按以资为本的游戏规则进行战略规划、实行体制改革，那么金融、财税体制的改革就不可能步入正轨，社会主义的市场经济体制就会有名无实。没有相应的社会经济和文化生活环境，公共型财政体制的建立只能称之为纸上谈兵、空中楼阁。因为人们越来越市场化、资本化的思想价值观念正在使包括落实重建农村合作医疗体系在内的各种公共服务体系的建立变得越来越困难。忽视这一点必将使国家陷入改革发展的陷阱，以至于使国家的财政体制终于经受不住国际风云的考验，在最后在国际、国内各种投机实力的冲击下土崩瓦解。

　　三、行政体制的透明化必须以全面系统的思想理论储备和发展战略调整为基础。

　　１、公民知情权涉及到一切有关国计民生的问题。公民不仅有权力了解公共服务领域的各种突发性、非突发性事件的真相，而且有必要知道世界大国演化格局对中华民族实现伟大复兴的各种现实的、可能的影响。否则，就会犯好心办坏事的错误。这种公民知情权不是立马就能变成现实的。对政府来说，这将涉及到整个行政体制的升级换代问题，不仅要求做好充分的思想理论准备，提前对各级官员进行强化培训与模拟训练，而且涉及到如何应对包括国际、国内媒体在内的各种可能的穷追不舍，不得不做好果断地处理各种从未遇到过的棘手问题的准备。所以，要保证公民的知情权，关键还是要在全面解剖现行行政体制的基础上，大刀阔斧地开展行政体制改革。也就是说，政府主要是政府官员应该充分相信公民的判断力、必须自觉依靠群众的力量。这是对培训和训练的基本要求。只有象开放市场一样勇敢地敞开自己的心扉，政府、政府官员才能真正理解赋予公民知情权的深刻内涵。否则，任何形式的改革都只能是“头疼医头，脚痛医脚”。

　　２、公民对知情权的渴望理应与公民的经济责任与社会义务联系起来。家家有本难念的经，政府不是万能的上帝，如果公民对当家的政府不关心、不理解、不支持，那么给再多的知情权也是白搭。为了国家的、民族的利益，公民是不应该片面强调个人权益的，为了个人的或少数人的利益贪污腐化、吃里爬外则是可耻的。从大多数人的利益，即国家的长远利益出发，公民有时候是需要勇敢地部分或者完全牺牲小我的。关于这一点，主张政府履行公共服务职能必须公开、透明的专家学者们往往会有意无意地忽视。可这恰恰是政府提供公共服务的社会文化基础，也是行政体制能否透明化的物质条件。也就是说，公民只有懂得建立统一战线的重要性，自觉自愿地支持国家战略产业（可以使产业结构实心化的核武器）的发展，政府才能放心大胆地启动透明化的行政体制改革，稳步地实现向公共服务型政府的转变。

　　３、严格地说，公共服务不是政府的主要职能。政府不可能直接提供绝大多数的公共服务产品，绝大多数公共服务产品的提供者是各行业企业、各社会组织和广大人民群众。事实上，政府更多的是充当领导者、组织者、投资者和决策者的角色。政府对国民经济和社会信息化的健康状况与未来发展负责，同时必须应对各种随时可能发生的突发事件（包括国防、安全、环保、医疗卫生、社会保障、文化教育各个方面）。显然，政府对国家的公共服务主要行使管理职能。对政府来说，只有确保财税持续不断地充实国库，有的放矢地投资国家战略产业，并将国家战略产业培植成为内资内企、外资外企共同关注的产业中心，才能有效地调整产业结构，拓展就业渠道，使国民经济转入可持续发展的轨道。只有基于这样一种改革思想与开放思路，国家行政体制的透明化才可能使民主集中制原则发挥效用，使跨越发展的梦想变成现实。

　　四、法律制度的社会主义特色决定政府依法行政的目的与意义。

　　１、文化问题是解决法治问题的突破口。虽然依法行政可以克服行政控制的种种不足，使国民经济的持续发展成为可能，但不重视法制之外的东西，法治就只能是一种冠冕堂皇的“口号”，无法变成活生生的现实。本人认为，一个具有数千年悠久历史的大国之所以会走向衰落，一个非常重要的原因就是上层建筑在依法治国方面无法突破传统关系网编织的圈套，而这个国家之所以能够实现民族的伟大复兴，是因为庞大的关系网为经济的腾飞创造了无可比拟的优越条件，就犹如昆虫的作茧自缚，一旦破茧而出就会获得新生。所以，这不是一个表面的法治问题，而是一个深层次的文化问题。中国不可能象美国那样从无到有利用世界各国的优秀文化基因自动完成基因重组以创建一个新兴国家，不重视文化因素对法律制度的影响或者对各项法律制度的制订（修订）不考虑与文化环境相适应的问题，那么法律制度与社会文化之间就必然会产生排异反应，即依法治国的社会基础不复存在。所以说，中国必须制订一整套与中华传统文化的复兴相适应的法律制度，而且这套法律制度必须具有相当的连续性、包容性和创造性。这是２１世纪对建立有中国特色的社会主义法律制度的起码要求。因为中华民族即将面对的必然是一个全新的世界：机遇与挑战并存！

　　２、应对突发事件的治本措施是制订应急法律互动机制。大家都知道，国家要动用各种人力、财力和物力应对各种突发事件没有法律依据是行不通的。而法律制度缺乏关联性往往意味着不能防患于未然。就好像抗洪抢险一样，由于对自然灾害与人为因素的相互关联性欠法制保障，经常是年年救灾年年灾；由于制订应急法律制度不是应对突发事件的治本办法，而某些事件的突发与处理，往往意味着各法律制度的相互衔接存在严重缺陷并充分暴露了出来。这就使政府建立应急法律互动机制成为一种可能。对于发展中国家来说，要应对的突发事件更加复杂，如何正确处理政府与社会、与百姓、与市场之间的关系，主要要考虑两个方面的因素：一个是国际政治经济文化教育以及军事各个领域对本国相应领域的综合性影响；一个是本国国民经济的一体化可持续发展应该靠什么来支撑。所以，不同的突发事件和各种可能的突发事件都可以也应该借来完善社会主义的法律制度。

　　３、权力与资本有限分离而与人本无限结合是社会主义法制的主要特征。由于以经济建设为中心的改革开放事实上忽视了伦理道德与社会舆论的监督，再加上资产阶级自由化思想的侵蚀和法律制度的不健全，权力与资本相结合，必定会使贪污腐化现象愈演愈烈。这是权力远人本而近资本的结果。这是法律重资本而轻人本的杰作。所以，本人认为，一旦明确地回答了中国政府到底是少数人的政府还是多数人的政府，是为资本服务的政府还是人本服务的政府，人们就不难理解中国究竟应该建立什么样的法律制度以及政府依法行政的目的与意义了。

　　五、处理好中央与地方、部门与部门之间的关系是国家行政体制改革的重要任务。

　　１、全国一盘棋是实施跨越发展战略的组织保障。虽然已经经过了二十多年改革开放的洗礼，但中国政府在处理中央与地方、部门与部门之间的关系时，依然没有得出一套行之有效的现代化管理办法来。这是让人非常遗憾的一件事情。从制订经济发展战略方面看，各省、自治区、直辖市各自为政的现象相当严重，各个经济圈和东部、中部、西部与东北之间明显地缺乏经常性的交流与合作，重复建设、相互较劲现象时有发生。从行业企业的发展状况来看，相对独立的国内高端产业链除了航天领域基本没有形成，结果出现了纷纷外傍大款（外资外企）的改革发展倾向。这是政令不通、互不买账的封建加买办标志。中国以这样的姿态加入ＷＴＯ，在权利得不到有效保障的情况下，承诺并不折不扣地履行开放市场的义务将意味着什么，这是可想而知的。

　　２、弘扬两弹一星精神、载人航天精神是中国坚持走社会主义道路的必由之路。几十年改革开放的实践一再表明，要利用别人，但必须依靠自己。从８０年代国产运十客机的被迫下马到今天ＴＤ－ＳＣＤＭＡ产业化进程的步履维艰，尽管国家ＧＤＰ的增长速度让世人瞩目，但这仅仅是以人本换资本的结果，人们看到的是国内产业结构和思想价值观念的越来越空心化、边缘化和附庸化。中国政府要确保这种状况得到安全高效的彻底改变，不发扬两弹一星精神、载人航天精神是很困难的。这是一次危险性极大的关于政治、经济、文化体制改革的姿态调整，必须动员全党、全国的力量，必须发动一次全面系统的人民战争。没有人民群众在各个领域的全力支持，要继续走社会主义道路是不可能的，要积极稳妥地完成国民经济体系的姿态调整也只能是白日做梦。

　　３、从中央到地方、从部门到部门，有关专家学者官员必须以民族复兴为己任毫无保留、毫无顾忌地展开广泛而深入的沟通、交流与合作。有关关系的处理完全可以参考新民主主义革命时期以毛泽东为首的中国共产党成功的实践经验。那是一笔绝无仅有、举世无双的宝贵财富。长期以来，中国政府弃置不用转而片面地学习借鉴那些完全不适用于中国的东西不能不说是一种遗憾！尽管今天的中国还不可能诞生毛泽东、周恩来式的伟大人物，但三个臭皮匠顶一个诸葛亮，只要我们学习借鉴两单一星工程和载人航天工程的实践经验，用集体的智慧和力量来完成只有伟大人物才能肩负得起的历史使命，既发掘传统文化中的瑰宝，又吸收现代文明中的精华，应该是不成问题的。从这个意义上讲，中华民族的伟大复兴可能要取决于一个完整的充满生命活力的关于国家行政体制改革的智囊机构能不能顺利地建立起来并发挥主导作用。各专家学者官员都是从群众中来的，只要大家都有经常面对面交流、碰撞的机会，就一定能激发出思想的火花，就一定可以通过一种手段、一个平台将其转变成一种战略规划、改革方针、开放政策与互动机制。所以，本人认为，这个智囊机构的成立是必须的，而且是应该通过立法予以保障的。

　　综上所述，中国政府当前的主要任务仍然是经济建设，但主要是为了完成国民经济体系的一体化架构与姿态调整，以为向公共服务型政府转变创造必要的条件。这是中国加入ＷＴＯ之后，坦然应对那些试图分享中国二十多年改革开放成果的噬人巨鳄的疯狂攻击，不得不做出的重大战略决策。尽管这种调整必定会遭到别有用心者、担惊受怕者以及霸权主义者的肆意诽谤、甚至军事威慑、经济制裁，但这是中华民族参与国际市场竞争，并从中崛起必须做出的艰难抉择。中国共产党曾经建立了无坚不摧的人民战争体系，必将成功地建立具有同样威力的人民市场竞争体系。这是一个令霸权主义者及其走狗闻风丧胆的体系，也是社会主义较资本主义具有无可比拟的优越性的核心内容。我们中国人一定要敢于斗争、敢于胜利、敢于将社会主义制度推向全世界！