政府购买服务：公共服务提供的必然选择

　　公共服务是政府或政府以适当方式提供公共产品、满足社会公共需求的服务行为总称。政府在提供公共服务方面所要做的：一是决定某种公共服务是否需要提供；二是所需提供公共服务的质量和数量；三是公共服务的财政安排；四是公共服务的采购、生产或提供方式；五是对公共服务质量的检查验收与评估。政府负有提供公共服务责任，但公共服务并非全都由政府亲自提供，可采取政府负责、社会与企业提供、政府与社会和企业合作提供等多种方式。公共服务供给方式主要包括由政府部门提供方式、由市场和私人部门提供方式、由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作提供方式等。 

　　政府外包和购买公共服务已经成为一种国际趋势。欧盟于1992年颁布了《公共服务采购指令》，将机动车及设备的维修、电子政务及相关服务、会计和审计、楼房清洁及财产管理、收费或依据合同的印刷和出版、污水和垃圾处理、人员安置与供应、调查及安全服务、健康与社会服务、休闲、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买范围，凡是超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。一向视为国家机器标志的监狱，在美国也可向市场购买。监管服务在美国已经形成一种产业，全美有31个州及联邦政府与私人监狱签订代管犯人协议，全国私人监狱共有185个、容纳28.5万囚犯。据日本2006年7月生效的一部法律，几乎所有的政府公共服务项目都通过竞争性招标，外包给专业公司，成为日本历史上规模最大的公共部门改革行动。香港成功建立政府与非政府机构的“伙伴”关系、公共服务由政府与非政府机构共同负责的模式，经费以政府提供为主、民间筹措为辅；服务以民间提供为主，政府提供为辅。香港在将部分政府公共服务职能转移给社区和民间组织方面十分成功，全港上千家福利服务机构绝大部分是社区和民间组织承办，社区民间组织多达1.7万多个，从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等，是社区事务的积极参与者和社会服务的有效提供者，在香港社会中扮演重要角色。

　　近年来，北京、上海、深圳、宁波、无锡等地先后尝试政府购买公共服务，其中北京海淀区、上海黄浦和浦东新区、深圳罗湖区等在政府购买公共服务取得一定成效。但国务院发展研究中心、中国社科院《中国公共服务发展报告2006》认为我国公共服务呈现“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”的基本特征，公共服务增长速度落后于总体财政支出增长速度，发展速度落后于整体经济增长速度，供给数量和质量落后于公众现实需求。当前政府购买公共服务存在的主要问题：一是不同部门态度不同，大多取决于主要领导态度；二是法律制度缺失，尽管从中央到地方大都提及政府购买服务，但始终没有专门政策性、制度性文件，更没有专门法律法规；三是政府购买服务还没纳入公共财政，所需资金没有固定来源；四是政府购买公共服务动力不足，存在惯性思维和认识偏差；五是政府采购公共服务规模还不够大、覆盖面还不够广，没有明确的项目范围、职责分工、采购程序、运行模式、监管手段和评估机制。同时，当前社会组织受准入和监管制度改革滞后的制约，生长发育缓慢、功能作用不明显，尤其是社区社会组织、民间草根组织大多无法得到登记批准，无法得到正当经费支持，处于维持化、边缘化和“非合法化”状态，应有作用得不到发挥，极大影响和制约了公共服务需求的满足，也给社会和谐稳定带来了不利影响。

　　以公共服务购买代替公共服务垄断，发挥市场机制和合作机制，通过合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等多种方式提供公共服务，既保证公民获得最佳公共服务，又使政府资源得到最优配置，正确处理政府、市场及社会组织之间关系，深化公共服务改革，是当今发达国家和港澳台地区政府改革的重要手段和措施。借鉴这些发达国家和地区政府购买公共服务的经验和做法，大力发展我国政府购买公共服务，是公共服务发展的必然选择，也是建立服务型政府、绩效型政府、创新型政府的必然选择。

　　因此，完善政府购买公共服务政策，健全政府购买公共服务的法制、体制、机制，搭建和完善政府购买服务平台和渠道，规范政府购买公共服务行为，使公共服务走向社会化、市场化、多元化和规范化；由政府部门和社会组织共同确定购买服务项目及内容，主管部门提前向财政部门申报资金预算，建立相应的资金管理、社会招标、契约管理等制度，完善和优化社会组织发展环境与政策，拓展向社会组织购买公共服务的领域，使其真正担负起协助政府参与社会管理和公共服务的重任。探索政府购买公共服务模式，首先应解决好政府角色定位问题，其次重视民间服务机构的培育和运营，再次建立政府与民间服务机构的良好合作关系。尤其是针对缺乏完善的服务项目选择机制、市场导向机制、规范管理机制、公共预算机制等问题，必须首先界定政府购买公共服务的内涵、范围，完善购买流程、职责，明确供给方式、标准和监管、评价手段，建立健全由政府、社会企业、社会组织和企业共同承担的公共服务提供模式和供给机制，把加大政府投入与发挥第三部门力量相结合加强，培育和发展社会组织并充分发挥其在提供公共服务功能，实现基本公共服务社会化、市场化、多元化和制度化。