党校的呆子写的城中村的调查研究

泉庄街道“城中村”改造的调查

 　　湛江市开发区泉庄街道位于霞山、赤坎之间的城市中心区。开发区工业化开发的加快、海湾大桥的建成通车、海滨大道的扩建、行政中心建设的启动使该街道所辖的龙朝村、悟阔村、霞海村三个村成为典型的“城中村”且区位优势特别突出。开发区城市化滞后于工业化的现状和城市中心区的定位，客观上要求对所辖“城中村”进行城市化改造。
　　2007年以来，开发区积极进行农村城市化改造探索，对辖区内泉庄、乐华街道的“城中村"进行改造。泉庄街道已完成“城中村”体制形式改造，实体性改造和改造后运转面临的政策瓶颈正逐步突破。
　　一、改制前的基本情况
　　湛江市开发区泉庄街道所辖城中村同其它“城中村”一样是城乡二元结构的产物，同样存在“城中村病”、土地减少、流动人口较多，集体经济收入来源的土地资源依赖性较强。
　　（一）人口、土地、村民收入、集体经济情况
　　1、现有农业人口与流动人口大体处于1：1状态
　　现有总农业人口4752人，总流动人口4700多人。其中，现有农业人口，霞海村452人，悟阔村1081人，龙朝村3219人；流动人口，霞海村1400多人，悟阔村300多人，龙朝村3000多人。享受分配的人口（纯村民），霞海村为227人。
　　2、用于发展村集体经济的预留地日趋减少
　　由于国家经济建设的需要，街道大量土地被征用，目前可供耕作的土地基本没有，村民大多成为失地农民。用于发展村集体经济的预留地总额2006亩，其中，霞海村110亩，悟阔村396亩，龙朝村1500亩；村场（宅基地），霞海村100多亩；
　　3、村民人均年纯收入较低，贫富差距较大
　　村民收入主要以经营挖土机、搞土方工程和外出打工，出租房屋为主。2007年村人均年纯收入霞海村4800元，悟阔村4700元，龙朝村4800元。村民贫富差距较大、比较严重。
　　4、集体经济薄弱，缺乏经济实体支撑
　　村集体经济的主要来源以出租土地或商铺为主，生产经营性收入能力较低。2007年，霞海村集体收入约200万元，人均约1428.57元。
　　（二）村民、村干部对“城中村”改造的需求与思想认识
　　“城中村”改造是一个利益博弈、重新调整的过程，村民和村干部对“城中村”改造存在不同的需求、思想认识和态度，利益驱动是核心问题。
　　1、村民希望“城中村”改造后能满足“三个一”、“四个变”的需求
　　（1）“三个一”：每户有一套新住房、每户有一间商铺、每户在集体经济中有股份。
　　（2）“四个变”：村民变居民、村委会变居委会、农村集体土地变国有土地、村集体经济变股份制经济，成立股份制公司。
　　2、村民对“城中村”改造存在“两个怕”、“一过高”的思想认识
　　（1）“两个怕”：怕改革不到位、走过场；怕借改革之机使集体资产流失或贪、占、拿、要等一些国企改革中出现的不良现象的发生。
　　（2）“一过高”：少数人对改制后的股份分红期望值过高。
　　3、部分村干部对于“城中村”改造存在“三担心”的思想认识
　　（1）担心改制后会受到股份公司制财务管理制度的约束，失去投资决策权，对改制后经济收入和地位的利好预期信心不足。
　　（2）担心集体资产量化固化到股东后，村委集体经济实力下降，难以保障村民福利待遇和公共事业的投入。
　　（3）担心股份量化不公正而扩大干群矛盾、产生腐败和不稳定因素。
　　（三）发展面临的问题
　　1、土地--发展的依赖性资源日趋减少
　　城市化进程的加快，开发区工业化开发对农民集体土地的征用，使农民赖以生存发展的土地资源日趋减少，泉庄街道所辖三村庄的农用地基本征用完毕，导致村民未来的发展出路没有预期。
　　2、村集体经济发展举步维艰
　　由于泉庄街道所辖三村庄集体收入主要以出租土地和商铺为主，二、三产业的发展缺乏资金支持规模小，缺乏生产经营性实业支撑导致村集体经济发展举步维艰。
　　3、社会管理、保障与稳定问题亟待解决
　　失地中青年文化水平低，缺乏就业技能，找不到工作、生活困难无出路，赌博、精神空虚、无所事现象较严重。
　　4、村民生活普遍较困难
　　由于村民以经营挖土机、搞土方工程、外出打工、出租房屋、征地款为主要收入来源，缺乏村集体的实业带动。贫富分化较严重。
　　二、“一刀断”的股份制改造模式
　　泉庄街道三个村根据各村的实际情况都实行了股份制改造。成立股份公司，实行股权固化分配，实行“生不增，死不减；进不增，出不减（即农村新增人口、劳动力不增股份，减少人口不减股份，今后不论集体经济组织的资产增加或减少都由股东按份共有）”的“一刀断”产权制度改革政策。
　　（一）以村为主、街道推动
　　泉庄街道为保证“城中村”改造的稳定推进、有序进行，激发村干部带领村民主动改造的积极性，采取了“以村为主、街道推动”，先自上而下、进而自下而上的做法：
　　1、街道成立了“城中村”改造领导小组，街道领导分片包干，进驻村落摸底调查。
　　2、聘请广东省经济体制改革研究会的专家亲临实地考察、资料取证、方案讨论和修改，为村集体经济改制，制定了《股份公司章程》、《股份分配方案》。
　　3、带领村干部考察相同经济条件、地理区位的外地“城中村”改造的成功经验，组织村干部讨论考察感想，剖析自身改造的优势，从思想深处引导、组织村民参与改造。
　　（二）股份制改造的原则
　　1、实事求是、政府主导、政策支持、农民为主、依法推行。
　　2、民主公开、以人为本。实行农村城市化股份制改革必须保证村民的知情权、参与权和决策权，重大决策必须经过村民通过，财务状况必须公开，充分体现合法、合理、民主、公开的原则。为此，成立了村民代表参与管理和监督集体经济事务的机制，充分保障股民的权益。
　　3、坚持村规民约服从国家法律，既合法又合情合理原则。
　　4、坚持确保“集体经济能发展，管理有保障，群众得实惠”原则。
　　（三）股份公司设立、性质、股分构成、经营范围
　　　2008年以来，泉庄街道三个都进行了股份制改造，选举产生了董事会，设立了股份制公司。
　　霞海村转制设立了湛江开发区霞海泳浚实业股份公司。公司由原霞海村集体和村民个人共同出资组成。霞海村的集体资产为村全部固定资产加流动资金加债权减债务的余额。其中，公共设施、社会福利设施不列入集体资产。实行股份合作制。公司经营范围为物业、出租、工贸等（涉及专项审批的经营期限以专项审批为准）。
　　龙朝村转制设立了湛江开发区龙朝瑞达实业股份有限公司。公司由本村村民共同出资发起设立，公司的性质为全体村民集体所有制。公司的经营范围为物业开发经营、出租，投资兴办实业。公司以发起方式设立，由发起人认购公司应发行的全部股份。公司股份由龙朝村集体资产评估后量化为全体村民持股组成，集体资产包括原龙朝村村委名下的所有物业和土地使用权，宗旨是尽快盘活本村资源，发展集体经济，增加村民收益，创建和谐社会。
　　悟阔村转制设立了湛江开发区悟阔广大实业股份有限公司。公司由悟阔村全体村民选举股东代表作为发起人认购公司应发行的全部股份发起设立。公司股份由悟阔村集体资产经评估后量化为村民持股组成，悟阔村的集体资产为村全部固定资产加流动资金加债权减债务的余额。其中，公共设施、社会福利设施不列入。股东出资即是原村民在村的集体资产份额。公司经营范围为物业出租、投资管理、投资兴办实业。
　　（四）股份固化量化的“人本”做法
　　1、离婚后再娶：离婚前已分配股份者再婚不分配，防止以婚娶为由发生不公平分配。
　　2、外嫁女：按照湛江市本地村规民约处理，出嫁女不分配股份，户口未迁往丈夫所在地的分配股份。
　　3、违反计划生育超生：坚持公平与人本原则，对超生者以村民身份同等分配的同时奖励遵守计划生育者同等股份。
　　4、对未成年人:特别是女孩同等分配股份，由父母或其他监护人代管
　　5、五保户：由亲属认领分配股份，死后由亲属继承，彻底解决由村集体代管的未来弊端，实现五保户由村民向股民的转化。
　　6、离村人员：鼓励村民外出创业，针对考取大学、公务员、转干、在外创业建功者与原村民同等分配股份、同等分红。
　　7、下岗人员：针对土地征用时农转非现已下岗的下岗人员实行救助制，不再分配。
　　三、“村改居”后“实体”问题转制的设想
　　“撤村改居”是城中村改造的必经过程，是由农村村落管理模式向城市社区管理模式转型的一场改革，是破解城乡二元体制，向城市一元管理体制转制的客观要求。
　　2008年上半年，泉庄街道遵照市政府的指示，在开发区党委、管委会的领导下，对三个村集体经济组织实施股份制改革的同时，通过选举，产生了“城中村”改造后第一届社区居委会和社区党支部领导班子，体制形式上完成了“撤村改居”工作。但是，“撤村改居”后涉及的原农村集体资产管理、居委会与股份制公司的关系如何协调、社会事务管理、党组织和社区建设等实体问题仍有待进一步解决。
　　（一）村集体经济组织资产管理
　　1、村集体经济组织经营性资产
　　（1）村集体经济组织所有的债权、债务、货币及其它有价证券的处置。经组织审计、张榜公布确认后，依法移交改制后的股份制公司。
　　（2）村集体经济组织的土地交接处置。一是取得《国有土地使用证》的土地，划归改制后的股份公司，由区国土分局根据政策及法规给予改制后的股份公司核发《国有土地使用权证》；二是未办理任何证件、依法属于村集体的其它土地所有权属改制后的股份公司所有，并逐步完善相关确权手续。
　　（3）村集体经济组织的房地产（包括办公场所、厂房及其它建筑物）的交接处置。属于国有土地性质的房地产，划归改制后的股份公示。属于集体土地性质的房地产，由区国土、规划、建设、房产部门按照广东省委、省政府《关于推进城镇化的若干政策意见》（粤发[2004]7号）精神，换发证件后，及时转交给改制后的股份公司；对于未办理任何产权证件的村集体物业，由区国土、规划、建设、房产部门协助改制后的股份公司补办有关手续及产权证。
　　依法属于村集体经济组织所有的其它资产，经清理、登记、公示确认后，全部转归改制后的股份公司所有。
　　2、村集体经济组织非经营性资产
　　水利、供水、供电、道路、通讯等公共设施，文化遗址，暂由改制后的股份公司管理使用和保护，确需改造的，纳入市政规划统一改造范围。
　　3、村集体经济组织资源性资产
　　村集体所有的资源性资产，已办理了产权证的，将其改登到改制后的股份公司，未办理产权证的，由改制后的股份公司依照相关法律法规进行管理，其产权属于改制后的股份公司所有，并逐步完善相关的确权手续。
　　（二）“村改居”后的社会管理问题
　　1、“村改居”后的教育管理问题
　　“村改居”后，原由村民委员会管理的学校由开发区教育部门接管，学校的产权由集体所有转制为国家所有；管理关系转制为区属学校，其办学经费按国家有关文件精神办理。
　　2、“村改居”后村民转居民的就业问题
　　（1）“村改居”后，原村民中法定劳动年龄内的无业人员，纳入社区劳动保障工作机构管理，进行求职登记，接受就业援助。
　　（2）在“农转非”后的居民中全面推行劳动预备制度。劳动保障部门就业训练机构为有劳动能力和就业愿望的“农转非”居民提供一次免费职业技能培训和职业指导培训，职业培训项目由“农转非”居民自行选择，培训经费从开发区财政专项资金中列支。
　　（3）充分利用开发区、街道办事处和社区居民委员会三级劳动长期共存就业服务网络，优先为就业相对困难的“农转非”居民提供就业服务。今后五年内，各级劳动就业服务机构每年至少为有劳动能力和就业愿望的“农转非”居民提供一次推荐就业服务。
　　3、“村改居”后原农村合作医疗的问题
　　集体经济组织改制为公司后，医疗保险逐步从公司中剥离出来，实行社会化，参照城市企业的做法购买社会医疗保险，切实解决好撤村改居后村民的医疗问题。“村改居”后，可按开发区城镇居民的标准为其办理医疗保险（或按湛江市的规定进行）。
　　4、“村改居”后居民的社会保障问题
　　集体经济组织改制为公司后，保险逐步从公司中剥离出来，实行社会化，通过购买社会保险而逐步取代现行的农村退休金制度，逐步实现农村的退休金制度向城市社会保险并轨。 
　　（1）“农转非”居民依法参加社会保险的，享受相应的社会保险待遇。
　　（2）从原村征用土地补偿金、村级集体经济组织公积金及其他收益中提取社会保险资金，为“农转非”的居民提供多渠道社会保障服务。
　　（3）“村改居”后，原村民家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的，统一纳入城市最低生活保障范围；原“五保”人员既可享受城市“三无”人员待遇，也可选择入住福利院。由开发区财政全额供养。
　　（4）“村改居”后，其优抚对象的抚恤金优待标准按开发区现行标准执行，其现役义务兵退伍后按城镇退役士兵安置政策予以安置。
　　5、“村改居”后的计划生育政策问题
　　“村改居”后，村民转为城镇居民，执行《广东省人口与计划生育条例》第二十一条及粤计生委函[2002]91号等有关城市计划生育政策规定。2年内执行农村计划生育政策，2年后执行城镇计划生育政策。
　　6、“村改居”后的环卫、治安等管理问题
　　“村改居”后的环卫、治安等管理由村落型向城市型转轨，纳入开发区整体城市化管理范围，财政承担管理支出。
　　（三）“村改居”后的社区建设问题
　　“村改居”后，村民的农业户口全部变更为城镇居民户口，换发新户口簿和身份证。“城中村”的农业人口全部转为城镇居民后，村民委员会建制自然撤消，转为城市社区建制、实行城市社区管理。
　　1、关于社区组织机构设置
　　按照《广东省城市基层管理体制改革工作实施方案》关于建立“议行分设”的社区管理和运行机制规定，泉庄街道三个社区组织机构设置社区居民委员会和社区服务（工作）站。 
　　社区居民委员会为议事层，负责辖区重大事项的决策、工作目标任务的部署，其成员通过依法选举产生，不脱离生产，不直接管理和从事社区的日常工作事务，实行补贴制。
　　社区服务（工作）站为执行层，负责社区劳动保障、计划生育、文化、体育、宣传教育、环境卫生、司法调解、社区治安、安全生产等各项管理与服务工作。社区服务（工作）站专职社区工作者通过公开招聘、政府委派的形式产生，向社区居民委员会负责，实行合同聘任制。
　　社区服务（工作）站根据辖区内居民的居住情况，聘请片区协管员对辖区进行管理。片区协管员具体负责所分管片区的劳动保障、计划生育、文化、体育、宣传教育、环境卫生、司法调解、社区治安、安全生产等各项管理与服务工作，对社区服务（工作）站负责。
　　2、关于社区工作人员的配备
　　（1）社区党支部（总支）和社区居民委员会成员职数配备。按照《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于做好2008年全省村、社区“两委”换届选举工作的通知》（粤办发[2007]20号）要求，社区党支部 （总支）和社区居民委员会成员配备如下：
　　社区党支部 （总支）班子成员职数：党员人数50人以下的，设委员3名；党员人数50人以上100人以下的，设委员3至5名；党员人数超过100人的，设委员5至7名。
　　社区居民委员会成员职数：1000户（已入住住户，下同）以下的，设成员5名；1000户以上2000户以下的，设成员7名；2000户以上的，设成员9名。
　　（2）社区服务（工作）站人员职数配备。根据《中共广东省委、广东省人民政府关于全面推进平安和谐社区建设的意见》（粤发[2005]19号）“按照每300户左右配备1名社区工作者，每个社区的工作人员最少不低于5人”的规定，结合社区实际，每个社区配备专职社区工作者7至9名，其中2000户以下社区配备专职社区工作者7名（含社区劳动保障平台，下同），2000户以上的配备9名。
　　社区片区综合协管员，按每100户至150户1名的标准配备。
　　提倡社区党组织班子成员和居民委员会成员交叉任职，提倡社区党组织班子成员和居民委员会成员兼任社区服务（工作）站专职社区工作者。
　　（3）关于社区工作人员待遇。社区设书记1名，居委会设主任1名、副主任1名，委员若干名。其中，书记、主任每月补助350元，副主任补助300元、委员补助250元。
　　社区服务（工作）站专职社区工作者的月工资1000元。其中，兼任社区党支部或社区居委会正职的每月工资1200元；副职的每月工资1100元。其他工作人员每月1000元。
　　社区片区协管员采取补贴的形式，每人每月700元（含保险）。
　　原社区居委会事业编制工作人员的工资福利待遇不变。
　　实行社区工作人员工资待遇正常增长机制，适时对社区服务（工作）站专职社区工作者、片开发区协管员工资待遇进行调整。经街道或街道以上专项考核评比合格者，每项每月奖励50元。计生“四术”任务，每完成一项的同时，规定给予奖励。
　　（4）专职社区工作者、片开发区协管员的招聘工作。招聘社区服务（工作）站专职社区工作者、片开发区协管员，由街道办确定，报开发区组织人事局、社会事业管理局和开发区财政局备案。
　　（四）“村改居”后的党组织建设问题
　　1、撤村改居的，原村党支部撤消的同时分别建立社区党支部和公司党支部，直属街道党工委领导。公司党支部负责管理本公司的党员（股民党员）。社区党支部负责管理本辖区的非股民党员。
　　2、分散归并到居住地社区居民委员会的，原村党组织撤消，党员移交居住地的社区党组织管理。
　　（五）“村改居”后的规划和市政设施以及环卫管理问题
　　“村改居”后的规划、市政设施建设和管理按现行有关规定执行，其辖区范围内的环境卫生管理、清扫保洁工作、公共事务管理等由开发区政府按现行方式纳入财政管理，与城市接轨。社区工作站设卫生专干，按社区居委会辖区居民的多少，配齐卫生监督员和环卫工作人员，费用由开发区管委会负责。
　　（六）公共墓地土地盘活问题
　　“城中村”公共墓地、庙宇的存在影响土地利用、与城市现代文明背道而驰。采取外迁模式。一是外迁征地新建（龙朝村在廉江、霞海村在麻章征地新建）；二是土地置换（悟阔村在狮子岭公墓征地兑换）。