防范国有资产流失的途径与对策

2006-4-30    发布方：广东纪检监察网
郭接兴
国有资产流失的主要途径
（一）企业财务管理、经营管理中的流失。
一是处置固定资产不入账。有的企业没有经过固定资产管理部门的批准同意，擅自处理国有固定资产而收入不入账。有的虽然经过批准，但固定资产收入也不入账。二是应收账款不入账。有的企业，将回笼的资金不入账做坏账处理。有的企业将已做坏账处理的应收账款收回时不入账。三是通过投资转移资金。有的国有企业将资金投入民营或非关联企业，最后借口对方企业经营失败，评估时确认为投资损失，造成“合法”流失。四是在担保中的国有资产流失。有的企业利用国有资产、国有企业信誉为民营企业担保。赚了钱归民营企业，亏损了由国有企业承担债务。而有些企业经营者没有责任的约束，轻率提供担保，造成担保损失。五是购销环节的国有资产流失。企业购销人员在采购过程中，以次充好、缺斤少两、索要回扣；在销售过程中，为赚取佣金，明明是质优畅销品却以低价脱手。六是在工程发包过程中国有资产流失。对施工单位的偷工减料“睁一只眼、闭一只眼”，造成大量“豆腐渣工程”，给国家、人民生命财产带来巨额损失。建设项目严重超预算，随意增加工程项目和工程量，超支工程款。七是私设“小金库”。现在相当多的企业存在“账外资产”，或“账外收入”。这些资产和收入，往往保留在工会等机构中，以奖金、福利等名义私分。八是偷漏国家税款。有的企业“账外收入”不进财务大账，偷漏流转税、所得税，或者收入直接抵减支出，偷漏国家税款。九是利用虚假发票报销，虚列成本。也有些国有企业人员将关联民营企业、关联公司的费用拿到国有企业报销。
（二）企业改制重组、产权转让过程中的流失。
有些国有企业在进行股份制改造时，违反国家规定将国有资产低价折股、低价出售、甚至无偿分给个人或员工持股公司，尤其是利用ＭＢＯ形式，管理者以低于正常价格购买国有资产。为达到在企业改制过程中，个人少花钱占大便宜的目的，有些国有企业通过帐务处理，使国有资产缩水。如加大成本与亏损；不全面清查清理固定资产和存货；无形资产不入帐；资产剥离不严格；加速折旧，增大成本；将国有资产经营收入和投资收益不入账或虚列为负债；不如实反映应收账款，多头挂帐；虚列资产损失，骗取核销国有权益；优惠政策执行不严肃等等。具体表现为：
１、财产清查不彻底。在企业改制准备阶段，必须进行彻底的财产清查。而部分企业没有对企业历史形成的资产和负债情况进行真实、完整的反映；或者只将账面原值作为清查值，使得一定的账外资产无法纳入改制范围。２、资产评估不规范。一是评估委托程序不规范，既是评估委托方，又是资产受让方，直接操纵评估结果；二是评估人员因自身利益驱动，私下交易，人为低估资产价值；三是评估操作程序不规范，直接由企业自行清点资产，对企业隐瞒的资产未经评估；四是评估方法失当，往往只用一种方法，缺乏不同方法之间的相互印证、比较；五是任意核销应收款项，不按程序履行报批手续；六是以部分资产代替整体资产评估，以有形资产代替企业总资产。３、资产剥离不严格。如对企业的划拨土地使用权，未按规定办理出让、租赁或以作价出资入股手续；可保留划拨用地的未报批或超期使用，使土地处于无偿使用状态。４、产权交易不透明。企业在改制过程中，买卖双方在谈判过程中始终一对一讨论，甚至暗箱操作，私下交易，将国家利益拱手让人。５、执行优惠政策不严肃。在出售企业过程中，将部分国有资产无偿量化给个人，或设置不合理的优惠股或配送股；有的随意减免原企业的债务及担保责任。对企业的产权转让、承包、租赁收入清缴不力，导致国有资产收益不能得以实现。６、逃废债务。部分企业借改制、重组的机会，逃废大量债务，特别是银行债务，使得国家金融债权无法实现，造成国家信贷资产流失。
（三）国有资产隐性流失。
国有资产的隐性流失，是当前国资流失的一种新形式。一是“三产”企业无偿占用国有资产。一些国有企业为了安排子女、家属就业，投入资金、技术、物资开办大集体等各类“三产”产业。或让出适销产品的经营权给“三产”公司，或将国有企业的某个车间整建制地划出成为“三产”公司，或者为没有产权关系的“三产”公司提供贷款担保。在进行这些产权转移程序时，仅凭协商或领导意见确定，手续不全，资产转移无账可查，造成国有资产大量流失。二是国企“寄生公司”侵吞国有资产及其收益。主要表现是：一些国有企业，特别是垄断行业、高利润企业，把主营业务中高收益部分独立出来，由企业领导、员工私人投资成立的“民营”公司经营，获取的高额利润就成了职工特别是中高层管理人员的“福利”。这类“寄生公司”不仅会造成巨额隐性国有资产流失，而且因其脱离监管易成为腐败行为的多发地带，但由于相关法规不完备、监管层认识不到位等原因，这种“挖国企墙脚”的“新花样”还没有得到应有的重视。“寄生公司”侵害国有资产的间接性、隐蔽性，再加上获利的往往是一个群体而非个别人，使对这类行为的处理难度很大。对“寄生公司”的查处，在国有资产管理和司法实践中，基本上是“盲区”，在刑法中仍是空白，这在客观上造成“寄生公司”的蔓延。三是国有企业无形资产的流失。无形资产专利权、商标权、非专利技术、商誉等无实物形态，有的尚未资本化，管理难度大，也容易流失。一是企业自行研制新技术取得的无形资产未按规定入账。虽然这些新技术已为企业所拥有和使用，并带来经济效益，但由于未入账，致使总资产中少了这一块。二是在出售、转让技术，尤其是转让技术与提供技术服务同步进行时，往往忽视技术本身的价值，搞低价出售、转让技术和技术服务。三是在对外技术服务、学术交流、接待参观访问中无意泄密所掌握的技术秘密或内部事项，造成企业无形资产的损失，甚至使企业流失了发展的后劲。四是在企业整体转让时，将“商誉”忽略不计，只计算实物资产。这在一些经济状况良好，企业品牌效益好的国有企业转制中尤为突出。
（四）决策失误导致的流失。
决策失误有多种原因，如局部利益或区域利益驱动、个人利益驱动、决策不符合程序、不民主、个人说了算、盲目决策等。决策失误往往体现在盲目跟进、重复建设、项目流产、没有市场竞争力的项目建设方面等等，导致国有资产大量流失。
（五）资金帐外运作导致的国有资产流失。
有些企业通过转移或截留收入、利用虚假发票等虚列成本，设立“小金库”或“寄生公司”，使大量国有资产帐外运作，减少收益。如最近查处的山西电科院山西省电力公司下属分公司在１９９８年到２００３年间，就通过此法以发放各种奖金、为职工投资民营公司等将截留收入４２８５万元私分给个人，造成国有资产流失。
（六）经营管理者能力局限导致的国有资产流失。
有些国有企业经营者受其经营管理能力所限，对企业经营管理不善，财务管理混乱，缺乏必要的内控制度或制度执行不力，导致生产效率低下、形成大量坏帐、担保损失、生产成本失控、债务到期不能支付等，使得企业连年亏损，甚至破产，造成国有资产流失。
（七）企业高管人员渎职造成国有资产流失。
企业高级管理人员为了个人利益，利用职权，侵吞国有资产。如涉嫌广东省较大国有资产流失案的珠海某集团房产案，在其集团旗下的压缩机公司总经理采取各种方式套取企业资金，侵吞企业资产，涉案金额超过５０００万元。
（八）有关主管部门和地方政府的不当行政行为造成国有资产流失。
国有资产运营或监督、管理机构等在行使出资权、监督权、管理权时，越位干预企业自主经营权，或政府其他有关部门的不当行政行为，造成企业决策失误、经营不善等，导致国有资产流失。
国有资产流失的主要原因探析
透过以上国有资产流失的种种现象，可以分析得出国有资产流失的主要原因，包括国有资产管理制度不健全、国有资产经营者的有效配置与激励机制欠缺、国有资产流转的相关中介市场发育不完善、企业管理者素质低下、企业内部管理混乱、国有资产监督不到位、国有资产流失的责任追究制度不力等。主要表现在：
一是国有资产产权不明晰。这些年，国有资产产权不明晰，出资人不明确，全民所有制的实质是，谁也不真正拥有产权。出资者不够明晰化、人格化，出资人代表的责、权、利也没有一个具体的承担者，这种所有者的缺位为一些人挥霍、私分、转移国有资产敞开了大门。这是整个国有资产流失的一个根本原因。
二是对国有资产的宏观管理力度不够。国家针对国有资产管理的法律环境有待建设与优化，如何规范市场主体、维护市场秩序、建立社会保障、促进国有资产有序流转等还在探索中。而过去对国有资产的具体管理是“婆出多门”，出资者的权力被不同部门分割，与所有者的其他权能割裂，这些部门各自行使出资者的职能，使出资者的权能逐渐演变成各部门自己的权能。这种行政部门管理企业的方式，直接影响政府对国有资产的宏观管理力度和效果。国有资产管理有关法律、法规的不健全，相关行为人在国有资产管理、经营中的经济责任和法律责任不明确，给不法之徒利用现行法律法规的漏洞，大肆吞噬国有资产契机。
三是企业经营者的有效配置与激励机制欠缺。选择、激励与约束经营者是现代企业管理的核心问题。也正是国有企业管理最薄弱的地方。目前有的地方国有企业的领导人还是按传统体制选择和任命，有效的激励机制尚未真正建立，造成经营者原动力不足。这种上级组织部门考察任命的公司董事和企业经营者的方式，无法减少被选择者的“道德风险”和“逆向选择”。
四是企业法人治理结构不健全。公司改制后，我国大部分国有企业仍是政府主导型的治理模式，股权高度集中。大多数国有企业在政府主导下建立了董事会、经营管理层和监事会。但现状是董事会与经理层往往是大面积交叉任职，监事会工作滞后。董事会与经理层并不能真正分离，之间的制衡关系也就名存实亡，从而影响董事议事规则及决策权力的分配，导致决策程序缺乏制约，决策不够科学、民主，出现投资或担保等损失。
五是中介市场发育不完善。中介市场作为市场机制之一，对企业利益相关者的权力和利益有重大的作用和影响，必须体现公正、公开、公平原则。而我国中介机构发育不完善，中介公司信用、职业素质、个人诚信参差不齐，一些中介机构的极端趋利性助长、加速了国有资产的流失。
六是经营者素质低下，企业管理混乱。有些经营者因业务素质低下，专业能力有限，企业管理不善，财务管理等内控制度不完善或执行不力，给“有心人”提供了浑水摸鱼的契机和环境，导致国有资产的流失。
当然，也有些经营管理者积累多年管理经验，精通在国有企业中如何钻空子来巧取豪夺的现象存在。
七是对国有资产运营的监督与评价不到位。监督是直接的约束，离开约束与监督，激励必然偏失方向。以前是缺乏所有者的监督，随着国有企业监事会制度的实施，监督有了主体，但年度监督检查在时间上相对滞后，监督质量、时效与效果方面仍有待提高。而由财政部门组织的企业年度和任期考评仍是形式重于实质，企业往往以账面上的赢利来获取政府部门考核时的优良成绩。考核指标的合理性和科学性、考评结果的真实性一直备受争议，考评效果欠佳。所有者的监督与考评都不到位，企业会计信息失真，国有资产流失也就不足为奇了。
八是责任追究不力。责任追究不力包括责任追究制度与追究力度两个方面。因为产权不清晰，缺乏责任追究制度，没有一个明确的责任主体对国有资产流失负责。由于不承担责任，经营者和国有资产管理部门都存在着行为偏离股东利益和盲目决策的冲动，这也是导致国有资产流失严重的主要原因之一。
防范与对策
第一，构建科学的国有资产管理体系。
政府国有资产监督管理机构，是国有资产的出资人代表，是国有资产的监督与管理机构，必须尽快构建一个科学的国有资产管理体系，真正体现管人、管事、管资产的统一。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个评价体系要建立在国内、国际同行业间横向比较的基础上，体现企业的效益、发展与个性包括行业、规模、经营难度、相关的宏观经济环境等，除了通常的利润总额、净利润、国有资本保值增值率、净资产收益率、总资产报酬率、不良资产率等指标外，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。如签订经营责任制前，可由企业提出当年及未来三年的滚动发展计划，内容包括发展战略、投资计划、财务计划、业绩目标、未来风险控制以及企业应承担的社会责任与义务等。其次是建立完善的人才管理机制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，要按照党管干部与《公司法》要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。三是建立改革企业分配制度。要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。
第二，建立健全国有资产监督约束机制。
在国有资产的经营中，缺乏监督与约束的权力必然导致国有资产的流失。因此，在构建国有资产管理体系的同时，必须建立健全国有资产监督约束机制。首先，建立派出监事会制度。监事会是公司制企业法定组织机构之一，它代表出资者权益对企业进行监督检查。因此，健全国有企业的监督机制，必须重视监事会工作，加强监事会的工作力度，充分利用监事会的工作成果，达到对企业财务、资产、生产经营管理及企业负责人经营行为进行监督的目的。其次，加强政府审计监督。政府审计监督主要对大型国有企业进行不定期和定期审计来实现。通过定期、不定期的政府审计，不仅使企业置身于社会公众的监督之中，而且也能保证监督结果真正做到客观、公正，增强对企业经营者的约束与监督。第三，进行社会审计监督。加强社会中介机构的监督力度。对审计中发现的企业舞弊或不正当交易等行为及时曝光。真正发挥社会中介审计的独立性、公正性和客观性，使其成为企业监督的有效管道之一。第四是，加大企业内部监督力度。对公司内部控制做出切实的评价，对管理中存在的缺陷或失败进行快速报告，促使高级管理层做出快速反应，并且及时地采取防范、纠正措施，使内部审计工作有机地融入公司治理和风险管理过程中。
第三，健全国有企业内部管理制度。
主要从以下方面入手：一是加强企业制度建设，以制度规范行为。加强企业制度建设，必须规范企业决策程序，健全内部控制制度，包括财务核算制度、成本费用管理制度、预算管理制度、资产管理制度、购销管理制度、投资管理制度等。以制度来规范并约束员工的行为，制度化管理是企业管理的必由之路，制度也是企业文化的重要体现。二是规范企业内部产权管理。建立企业内部产权制度，明晰产权关系。改变过去行政管理方式，以产权为纽带对所投资公司进行治理型管理。促进所属企业建立现代企业制度。规范所投资公司董事会的决策程序以及派出高管人员的职务行为，通过代表出资者意志的产权代表在所投资公司的股东会、董事会上对投资公司的投资、分配、管理制度和人事任免方案等方面的表决，有效维护出资人权益。另外，对企业所属国有资产要严格按权限进行处置。三是建立并执行企业内部审计制度。建立相对独立的内部审计机构，配备相应的专职审计工作人员。建立健全内审工作规章制度，有效开展内部审计工作，及时发现问题，明确经济责任，纠正违规行为，检查内部控制程序的有效性，防范和化解经营风险，维护企业正常生产经营秩序，促进企业提高经营管理水平，实现国有资产的保值增值。四是严格企业担保制度。要强化自我保护与防范意识，从企业整体角度出发，制订对内、对外担保管理制度，对担保程序、单笔担保额度、担保总额、甚至担保责任人需承担的责任等做出详细的规定。通过严格担保制度，跟踪担保制度的执行情况，有效化解担保风险，保证国有企业的财产安全和出资人的合法权益。
第四，健全国有资产流失的责任追究制度。
对已发生的国有资产流失或损失问题应当弄清事实，认真分析，分清责任，区别不同情况予以处理。一是纪律处分。对确实导致国有资产流失的事件要专案调查，明晰责任。对造成国有资产流失的责任人。如果只是无心之失或仅违反有关纪律要求的，可根据情况进行帮助教育，责令纠正违纪行为，承担相应的经济责任，并视情节给予经济处罚和行政处分。二是司法追偿。司法追偿是指通过检察机关和审判机关依照法律程序行使检察权、审判权来确认、保护国有资产的所有权和完整性。
通过健全对国有资产流失的责任追究制度，加大对造成国有资产流失行为的惩处力度，以有效遏制国有资产流失的势头，保障国有资产的安全。
（作者为省国资委监事会主席