农村承包田数十年未调整 部分农民租地耕种

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【星岛网讯】最新一期的《南风窗》刊文关注农村承包问题。文章称，由于数十年未调整，农村出现了许多农民没有地种，为了维持生计，而不得不出门打工或租地耕种。文章担心，如果三十年承包合同无限顺延，围绕土地的矛盾，将开始成为很难调和的社会矛盾。
近年来，随着农村土地随包合同到期，大多数地方采取了顺延的办法。而多年没有调整、矛盾早些时候没有暴露，或者没有矛盾的原因，主要在于在税费改革之前，土地种植负担重，农民大量弃田抛荒，而为了完成向上级、中央缴纳税费，很多基层组织村、组干部、技术骨干大面积种植被外出农民撂荒的土地。
完善土地二轮延包时，由于税费改革、国家对粮食补贴、农产品价格回升、等待今后被征地补偿、担心土地承包经营权一次性确权后再没机会等等因素，抛荒农民大批回乡要地。按照国务院的政策，大多数的地区都做了各种协调工作，把土地归还回乡要地的农民，有的有机动地的村重新给他们分配承包地，并且按照政策要求，分完了村集体的机动地或者叫做备留地。
而完善土地二轮延包期间，相当多的省份都遇到了类似的问题。四川、江西、江苏等省份都有回乡农民或者人多地少家庭的农民，向村级组织要土地。
据华中师范大学农村问题研究中心和国务院发展研究中心分别对湖北、河南、安徽、山东、内蒙、四川、江西等七个省（区）86个村和其他地区78个村子的调查结果，基本上可以估计，在全国，自从开展农村土地家庭联产承包责任制以来，做过小调整和没做过小调整的农村地区大概各占一半。也意味着，在2003年《农村土地承包法》颁布和国务院2004年文件截断“小调整”时，大概有一半的中国农村存在着不同程度的人地不均矛盾。
而根据目前的“无限期顺延”、推动《物权法》等方面的政策动向，如果没有其他政策配套调整，这样相当范围的人地矛盾，将被延续、巩固。
稳定农村土地承包制、截停小调整、推动土地物权的政策转变，实际上同样考虑到了近年来出现的一些不同种类的土地矛盾，包括农地被征用时的农民集体产权被剥夺，以及土地被征用或者一些地区根据村民民主程序调整土地时，一些农村妇女受到的不公正对待，还有农村产权不稳定、影响对农业的投资等等问题。
但是，经过更全面的调查、对各个相关制度系统梳理后，就会发现，上述种种矛盾的核心，并不在于农村土地产权是集体所有或者个人所有的基本制度，也更不尽在于过去长期实行的、有平均倾向的“大稳定、小调整”的具体实施政策。
由于经济发展对建设用地的需要、区域城市化的发展，中国农村土地在一个相当长的阶段，处在随意被政府征用、农民没有议价权的体制困境下。但是，经过有关调查研究，这一农地权益的困境，本质上在于中央政府把由各级政府代为行使的“国家征用权”设置为至高无上的权力，无视农村集体的土地所有权利。当各级政府代为行使的土地“国家征用权”受到约束，无论农地产权是集体所有，还是农民个人所有，和农地相关的农民权益都得到了保障。
台湾地区“中国地政研究所”研究员、台湾中国文化大学建筑系教授林元认为，比较大陆地区的土地改革，台湾有很多地方的经验可以被借鉴，比如先耕者有其田，当出现新的不均时，再通过对不同土地实行差别赋税，解决公平。
梳理中国的历次土地改革，从事土地制度研究的人士认为，理论上，如果说中国的联产承包制一定要走向无限顺延，那么1978至1980年第一次分配土地到户时就应实行这样的政策，国家不再承担在产权上保障农民之间公平对等的责任。但考虑到当时的情况，确实很难有这样的决策水平。而1997、1998 年二次签订承包合同时，又错过了一次机会。但这两次都不是问题，因为并没有私有化的倾向。
但是在2004年到2006年的完善二轮土地延包中，很多人看出了土地政策的新变化，但政策却不允许调整土地、以实现产权过渡时的公平，而是重复了过去国企改革的旧问题。如果当时做了普遍调整，现在走向无限顺延的问题会少很多。
现在面临的局面是，在很多地区，重新调整一次，已经调不动了。所以，想通过变更2004至2006年的承包经营合同、追求公平的方式，很难行得通。但是，问题依然要解决，并且，也必然有解决的方法。
根据有关调查，目前看来，有可能具备可行性、又能化解深层次的政治经济矛盾、能与30年承包合同无限顺延制度相衔接的，有两种方法。第一种是坚持所有权与经营权分离，在不伤害30年经营合同的前提下，参考城市化过程中、农民集体入股、以股权方式享有建设用地所有权收益的创新，如在广东、重庆等地的创新，对农村耕地，也实行集体所有权的股份制改造。并且，这个“集体”是村民小组，而不是自然村或者行政村。
第二种就是直接把30年经营权无限顺延，进而转变为所有权。这样的过程，就要对不同的土地占有、不同的土地资源收取不同的税负，进行事后调节和转移支付。这也是台湾地区在后期的土地改革经验。
而究竟哪个方法更适合操作，或者还有更好的其他方法，都要求中央决策部门用科学的全国范围内采样调查方法，从量上找到一个目前人地不均的矛盾局面的判断，和归纳农民对土地调整的态度，从而在质上，对不同的方法予以取舍。而如果还有起点公平的机会，国家就不应该放弃它。因为事后的调整均衡，未必更简单。台湾地区的教训，就是参考。
综合考量，《物权法》对农地所有权的进一步解释，需要慎之又慎，缓慢推出。因为，只有在科学的、全局性的量化指标支持下，才能选择在什么条件下让承包权无限顺延、走入新的制度，或者在集体所有制上，进行股权入地权的创新