认真贯彻农村土地承包法律法规切实维护农民土地承包权益

《中华人民共和国农村土地承包法》是根据党的十五届三次会议决议和宪法的有关条款，由全国人大组织制定的。从调研、起草，到反复修改，历经四年，2002年8月29日经全国人大第九次会议第29次常委会通过，并于2003年3月1日正式实施。省人大去年审议通过了《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》,这项法律的颁布实施，是深入贯彻执行《中华人民共和国农村土地承包法》的重大举措，是我省农村土地承包工作的新突破，顺应了农民群众的愿望和实际工作的需要，对于进一步稳定我省农村土地承包关系，保护和实现好广大农民群众的合法权益，促进农村经济发展和维护农村社会的长期稳定具有重大意义。按照实施办法的规定，自去年10月1日正式实施起1年内，必须全面纠正不符合农村土地法律法规的做法。但是，从当前的情况看，有些问题不但没有得到很好的纠正，在个别地方还更加严重，因土地问题引发的信访日趋增多。这说明，贯彻落实农村土地承包法律法规的形势还很严峻，任务还相当重。为此，省委、省政府决定组织这次农村土地承包法律法规宣讲活动。下面，我讲三个方面的内容，供同志们参考。
　　一、农村土地政策是党的农村政策的核心
　　（一）要充分认识农村土地问题是一个政治问题
    首先要认识农村土地不仅是基本的生产资料，也是农民的基本生活保障。农民问题始终是我国革命和建设的根本问题，而农民问题在很大程度上取决于土地问题。土地制度安排的好不好，土地问题解决的好不好，事关农民利益、社会稳定和政权巩固。
    其次是要认识农村土地作为农民主要生活保障的功能在相当长时期内不会消失，因而农村土地问题的政治属性也不会改变。有人认为随着市场化进程的加快，农民能迅速大量转移，从而土地的社会保障功能即政治属性也随之弱化甚至消失，这是不现实的。我国最大的国情就是人口太多，劳动力大量剩余。任何国家通过工业化、城市化也不能吸纳象我国这样数量庞大的剩余劳力大军，何况我国工业化、城市化本身需要一个相当长的过程，期望短期迅速将众多的农民从土地上转移出来是不现实的。在今后相当长的时期内，这些农民还是主要依靠土地来解决生产和生活问题。
    第三，要认识农村土地越来越明显的市场要素功能。在商品生产过程中，土地作为基本的生产要素，发挥着重要的作用，是价值创造和形成的基本条件。随着社会主义市场经济的不断成熟和完善，农村土地的市场要素功能也越来越明显。在农民手中，农村土地是最基本的生产资料；在企业眼里，农村土地是创造价值的基本要素。在现实中，由于农民只有土地的使用权而没有所有权，在土地调整、土地流转和土地征占用过程中没有“发言权”，随意调整划拨土地、滥征乱占农民土地的现象时有发生，土地的市场要素功能并没有真正发挥出来，导致公司企业、外国商人、国家机关事业单位甚至个人大量圈地，盘剥农村农民。要建立真正的社会主义市场经济体制，就要深刻认识发挥农村土地的市场要素功能的重要性，在农村土地使用和管理过程中变行政手段为更多的市场手段，使有限的农村土地资源得到优化配置。
　　（二）从历史变革中深刻认识农村土地承包管理工作的极端重要性
　　1、土地问题是我国社会历史变革的核心
    土地问题一直是我国政治、经济及社会变革的一条主线。自古到今，历朝历代，围绕土地问题而发生的农民战争连绵不断。从古代到近代，历史上凡是影响比较大的农民起义，除清朝末年的义和团运动外，都是因土地而起。最早的是公元前209年陈胜、吴广领导的农民起义，当秦王朝横征暴敛，徭役税赋重加于民，民不聊生之时，农民揭竿而起，发动了以推翻秦王朝统治为目标的农民战争。东汉末年，豪强地主大量兼并土地，致使大批农民沦为奴婢或农奴，空前地激化了阶级矛盾，导致了张角领导的黄巾农民起义，历战八年，瓦解了东汉政权。唐朝（公元875年）山东荷泽人黄巢领导了著名的“黄巢农民战争”，高举“均平”的政治大旗，历时十年，从根本上动摇了李氏家族的腐败统治。明崇帧三年（1628年），政治腐败，农民破产，压迫剥削日益加重，李自成、张献忠领导的农民起义，历战十六年，推翻了明朝政权。1851年洪秀全领导的空前规模的太平天国农民革命，根据“凡天下田，天下人同耕”的原则，颁布了《天朝田亩制度》，把历史上农民战争曾经提出过的“等贵贱，均贫富”、“均田免赋”等口号，发展到前所未有的高度。孙中山领导的辛亥革命，虽然不是农民革命运动，但他所提出的“三民主义”中，民生的核心是平均地权。我党从建立到现在一直把土地问题当作革命和建设的首要问题。建党初期领导了十年土地革命战争。抗战时期开展了减租减息运动。解放后立即开展了土地改革运动。而后就是合作社、人民公社运动。改革开放一开始就首先在农村实行了重大的改革措施“大包干”，直至现在的长期承包30年不变。纵观几千年的中国历史，实际上就是一部围绕着土地问题而开展的农民革命史，各个朝代的更迭、政权的沉浮，都与土地问题密切相关。因此说，土地问题是中国农村的根本问题。
　　2、我国土地制度的沿革
    土地是人类社会最重要的生产要素，由于它具有不可移动性，在物质形态上是不可再生和不可流通的，因而，土地制度的沿革是以土地所有权的确立为核心的。在我国，从进入阶级社会以后，土地制度大约经历了五种形式。
    （1）奴隶主所有，奴隶耕作的私有制。这一所有制形式主要存在于先秦之前的奴隶社会。奴隶主通过强取豪夺，跑马圈地，以及相互残杀兼并，霸占社会土地为己有。奴隶没有独立的社会地位，他们归属于各强势部落和奴隶主所有，是奴隶主的私有财产。他们耕作土地的果实，也全部归奴隶主所有，奴隶主的全部财产是土地+奴隶，这是奴隶主阶层政治地位和经济势力的主要标志。
　　（2）地主所有，雇工经营的封建租佃制。在汉唐时期，封建王朝是主张均田制的。从老百姓到达官贵族，都按一个标准分配土地。这对于奴隶社会固然是个进步，但它与生俱来的剥削压迫农民的本质并无任何改变。普通老百姓按人口分配土地，而达官贵族却按他所占有的奴婢分配土地，奴婢按人口分得的土地归达官贵族所有，家中占有的奴婢越多，占有的土地就越多。宋朝以后，地主作为一个独立的阶级，垄断着社会的土地。汉唐时期土地不允许自由买卖，宋朝以后土地经济比较活跃，明清时期土地流转的形式就非常的繁多了。
　　（3）农民所有，农户经营的社会主义私有制。革命胜利后，从土改一直到1953年的初级社，根据1950年颁发的《中华人民共和国土地改革法》，我国农村土地实行农民所有的私有制，土地均分到人，农户自主经营。初级社后，虽然提倡农村土地、劳动等的互助合作，但是否入社互助，农民是自愿的，即使参加了互助合作，土地等生产资料的所有权也是明晰的，农民的主体经营地位并没改变。
　　（4）集体所有，农民耕作的公有制。1956年高级社以后，我国农村土地的所有制形式发生了根本性改变。农村土地一律归集体，强迫农民入社，剥夺了农民的自主经营权。尤其是人民公社后，把公有制发展到了极端，农民不仅失去了包括土地在内的所有生产资料，而且也失去了自主劳动的权利，干什么、干多少、怎么干，都由生产队说了算，自主的收益权也由大锅饭的分配形式所代替。这一沉痛的历史，伴我们度过了整整二十年。
　　（5）集体所有，家庭经营的承包制。党的十一届三中全会以后，国家开始在农村实行经营制度的改革，废除了一大二公的人民公社体制，到1984年，全国农村普遍实行了家庭联产承包责任制，在坚持土地集体所有的前提下，把经营权还给了农民。土地的经营以家庭为单位，把承包地面积按人口均分到户，按地亩承担税费。而且通过政策和法律的手段，赋予农民长期而稳定的土地承包权。一般土地承包三十年不变，草地三十年到五十年，林地三十年到七十年。
   在整个土地制度的沿革过程中，前三种所有制的形成，都是通过战争或土地革命而产生的。集体所有的两种形式，并不是通过暴力的手段，而是通过改革和创新生产关系的手段，调整土地关系，使之不断适应社会主义生产力发展的需要。其性质是截然不同的两类矛盾。
　　3、改革开放以来我国土地经营制度的变迁
　　改革开放以来，我国在确立了农村基本经营制度以后，围绕着农村土地经营制度的完善和创新，又进行了一系列的探索和实践。在公平与效率矛盾双方的“搏弈”中，走过了从包工到包产再到承包的演变过程。
　　对土地实行承包经营，并不是从改革开放一开始就认识到的。1979年4月，中央在《关于农村工作问题座谈会纪要》中指出，生产队可以实行分组作业、小段包工，按定额计酬的办法，但必须保持人民公社体制的稳定，不许包产到户，不许分田单干。1980年，中央的认识有了变化，在全国人民公社经营管理会议上，明确提出允许包工到组、包产到组、责任到人。1982年，在中央召开的全国农村工作会议上，进一步肯定了各种责任制，包括小段包工定额计酬、专业承包联产计酬、联产到劳、包产到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。1983年，中央下发了《当前农村经济政策的若干问题》，完整地提出了在农村实行家庭联产承包责任制，采取集体统一经营与农户分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。
　　从1984年废除了人民公社到现在二十多年的历程中，我国土地经营制度的实践与创新，主要出现了三种形式。一是依靠政策手段配置土地资源的“均田制”，突出了公平的原则。在这一制度下，人不分男女老幼，都可以平等地分得土地承包面积，且照顾到劣等地、中等地、上等地的合理搭配，是一种高度公平，不考虑效率的配置方式，是我国目前土地经营制度的基本方式。二是依靠行政手段配置土地资源的“两田制”，突出了公平为主，兼顾效率的原则。把集体的土地分成两部分，一部分是口粮田，按人口均分到户，只承担农业税，不承担其他负担（指三提五统）。一部分是经济田，按不同的方式承包给一部分农户，并按地亩承担有关税费和负担。由于操作上的不规范和农村腐败现象的存在，这种方式在现阶段存有许多弊端，如引发“权利承包”、承包关系不稳、加重农民负担、以地谋私等问题，容易损害农民利益，国家近年来一直不提倡这一方式，《土地承包法》也明令禁止这种形式的承包。三是依靠市场经济规则配置土地资源的“租佃制”，突出的是效率优先的原则。这一方式主要是一些农业企业和城市工商资本进入农村、农业所引起的。他们要开发和经营农业产业，就必须在农村建立基地，企业+基地+农户是基本的形式，以经济合同的形式把一家一户的土地连结起来，按企业的要求进行生产经营。这是国家提倡的。近几年也出现了企业以反租倒包的形式取得农村土地后，建立自营农场，农民根据企业需要可到农场打工。有许多地方反租了农民的土地后，建立企业化经营的科技示范园区，再把土地倒租给农民，有的还以入股的形式取得农村土地使用权。对这些土地经营方式，中央有严格的政策界限，明令禁止反租倒包，其它方式的土地流转，要严格遵守“依法、自愿、有偿”的原则，切实保护农民利益。
    我国农村改革发展的实践表明，以农村土地集体所有为基础的家庭联产承包制度，优越于历史上任何一种土地经营制度，代表了中国特色的先进生产关系，适应先进生产力的发展要求，具有很强的生命力。只要我国的基本国情不变，只要农业的基础地位不变，以土地为核心的农村双层经营体制就要长期坚持下去。
    二、农村土地长期承包30年不变具有深远的历史意义和现实意义
    党和国家领导人一直十分关注农村土地承包政策。江泽民同志在98年视察安徽省小岗村时说：“中央的土地承包政策是非常明确的，就是承包期再延长30年不变，而且30年以后也没有必要再变。”温家宝总理曾经说：“…采取家庭承包长期不变，中央是有深远考虑的。”他在十届全国人大三次会议答记者问时说，中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从土地的经营权开始的。农民的土地是集体所有。我们在改革开始的时候就实行了家庭承包经营的基本经济制度。就是说农民拥有对土地的生产和经营的自主权，以后这个权利不断得到延长，农民对土地的经营、生产自主权长期不变，也就是永远不变。
    目前，农村土地承包法律法规在一些地方之所以得不到彻底的贯彻落实，既有历史客观的原因，也有现实主观的原因，从根源上来看，主要是我们有些同志特别是基层工作的同志对法律的立法精神和基本内涵理解的不透，认识的不到位，甚至存在着这样或者那样的顾虑和疑惑，“30年不变”成了大家关注的焦点。已经成为土地承包法律法规贯彻落实的最大难点。因此，当务之急，就是要重点解决好对“承包期30年不变”等关键政策的认识问题。
    （一）“承包期30年不变”具有现实的巨大的优越性 
    1、有利于提高农民从事农业生产的积极性
    土地是农民最大的物质利益所在。要把农民的积极性保护好，核心就是保障农民的物质利益。赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，让农民充分享有土地的使用权、收益权和处分权，就是最大的物质利益，就是长期保障农民的这些基本权利，同时也是激发农民爱护土地、开垦耕地、发展农业生产积极性的根本措施，也是解决好粮食安全、土地安全的关键措施。
    2、有利于农村社会的长期稳定
    土地是农业的基本生产资料，从我国农村的情况看，在相当长的时期内，农业仍是农民收入的主要来源和生活保障。虽然农民外出务工经商增多，但他们在外面的生活并不稳定，如果找不到固定的工作，还要回来种地；虽然现在农业比较效益低，但农民通过经营土地获得收益，生活就有了基本的保障。没有土地依靠，就不会有广大农民生活的稳定，也就不会有社会的长期稳定。事实也证明，调整一次土地就引起一次社会动荡，大调大动荡，小调小动荡，不调不动荡。一个村调整一次土地引起的信访往往几年才能平息。所以，农村土地承包关系稳定与否，是影响农村社会稳定的最大因素。
    3、有利于落实国家最严格的耕地保护制度
    实行农村土地承包30年不变，可以避免农民在土地经营中的短期行为，鼓励他们不断增加对土地的投资，从而不断提高我国有限耕地的持久肥力。因为在这种制度下，即使人们没有长期从事农业的打算，也会通过市场流转的形式从中获得收益或者补偿，这从体制上促进了农用地的不断改良和永久维护，从而为保护我国极为有限的土地资源奠定了良好的基础。同时由于直接涉及农民的切身利益，滥征乱占、浪费土地、盘剥农民的违法行为也会受到承包户个人强有力的制约和监督，要比单独依靠行政机关保护土地有力的多。
    4、有利于发挥市场调配土地资源的作用
    过去的土地制度没有明确土地的产权关系，与我国目前实行的市场经济制度不相适应。实行“农村土地承包长期不变”，不仅符合农民的意愿，而且也是我国市场经济发展的要求和建立社会主义农村市场经济体制的基础。只有农民的土地承包权受到法律的保护，市场在调配资源时才能真正起到作用，土地才会得到更有效的利用，才会在流转中得到更合理的配置。土地的价值才能合理实现。否则农民作为市场主体、作为土地的主人就不会答应。 
    5、有利于促进承包地合理流转和加快流转
    商品的交换需要两个前提，一是社会分工，二是商品属于不同的所有者。土地的流转也是如此。承包权必须属于不同的所有者。如果行政手段可随意调配就不可能规范和加快流转。土地承包30年不变，承包方可以在承包期内自愿流转自己的土地，除转让这种流转方式需向发包方备案外，其他的流转方式都是在农民自愿的基础上进行的。随着城市化进程的加快和土地流转市场的逐步完善、健全，大量的农村劳动力转移到其他产业，更有利于农业资源通过市场的作用重新配置，从而提高土地经营规模及其利用效率，一些放弃土地的农民也可以通过土地流转获得一定的经济补偿。
    （二）当前存在的问题、原因及解决问题的出路
    当前在土地承包方面存在的主要问题：一是承包期不足30年。有的15年，有的20年，明显违犯法定承包期。二是在承包期内频繁调整。有的一年一小调，有的二、三年一小调，有的五年一小调。明显违犯承包期内“增人不增地、减人不碱地”和“承包期内不得调整”的规定。三是机动地超过5%。有的达到10%，有的在10%以上，有的甚至达到30%。四是继续搞“两田制”。有的原来的“两田制”没有纠正，有的还在重新搞“两田制”，向农民高价发包，违犯土地承包法规和税改政策。五是包办、代替甚至强迫流转。六是干涉农民的生产经营权。七是滥征乱占违法用地。八是强征强占，补偿过低且不到位，损害群众利益，激化干群矛盾。九是暗箱操作以地谋私。
    产生这些问题的原因：一是思想观念问题。计划经济的思想在土地问题上没有彻底消除。如担心30年不变“生了孩子、娶了媳妇没地种怎么办？”、“结构调整规模经营怎么办？”、“发展二三产业，城市化用地怎么办？”、“发展公益事业用地怎么办？”、“没了抓手，群众不听领导怎么办？”等等。二是基层干部与群众争权夺利。有很多同志认为放弃了对土地的调整支配权，再没有别的权力和财路了。所以紧紧抓住不放。三是前后政策没有衔接好。土地承包政策有个不断完善的过程，近几年政策变化比较快，但实际工作还没适应没跟上，造成了一些矛盾。四是承包法及其实施办法还未得到广泛深入地学习贯彻，造成了一些问题。五是在税费改革新形势下出现的新问题。
    解决这些问题的正确思路是树立在政治上尊重农民的民主权利，在经济上维护农民的利益的观念，利用法律的手段和市场经济的手段来解决问题。转变政府职能，还权于民。而不是回到计划经济行政命令的老路上去。只有这样，才能既保护了土地和农民的利益，又保证了经济发展城市发展的用地，既解决了以家庭为单位承包经营权不变与规模经营规模效益的矛盾，又可避免违犯法律引发社会矛盾的问题，确保农村可持续发展与长期稳定。
    三、《农村土地承包法》和《实施办法》的基本内容和需要重点把握的问题
   （一）农村土地承包法及其实施办法的基本内容
   《农村土地承包法》的核心是保护农民的土地承包经营权，为此做了多项规定。一是明确农村集体经济组织成员享有土地承包权，在按照规定统一组织发包时平等地行使承包权；二是规定家庭承包合同签订后承包方取得土地承包经营权，并由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证予以确认；三是明确承包期在三十年以上；四是在承包期内，发包方、国家机关及其工作人员不得违法变更、解除合同；五是直接规定发包方、承包方的法定权利义务，特别是明确农民的土地承包经营权，包括依法占有和使用承包地的权利、生产经营自主权、产品处置权、收益权、承包地被依法征用占用后获得补偿的权利，以及土地承包经营权的流转权；六是针对随意收回、调整承包地做出原则性的禁止规定：承包期内，除该法规定的特殊情况以外，发包方不得收回调整承包地。特殊情况下确需收回、调整的，必须严格遵守法定的条件和程序；七是对承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转给予保护，强调承包方是流转的主体；八是突出保护妇女的土地承包经营权，确保出嫁、离婚、丧偶妇女都有一份承包地；九是列明了侵害土地承包经营权的违法行为的具体表现形式，使农民维权有法可依；十是对土地承包经营权实行物权保护，按照物权原则规定了侵害人应当承担的六种民事责任形式，并结合农村土地承包工作的实际情况，明确了协商、调解、仲裁、诉讼等解决纠纷的方式。
    制定《实施办法》的着眼点是进一步贯彻《农村土地承包法》的各项规定，将“每个农村集体经济组织成员都有权享有一份家庭承包地”这一规定落到实处，切实依法保障农民长期的土地承包使用权，维护农村土地承包关系的长期稳定和承包当事人的合法权益，促进农村经济发展和农村社会稳定。同时按照不重复《农村土地承包法》已有的具体规定之原则，只将其中一些较原则的规定，结合我省实际加以细化，使之条文规范又便于具体操作。所以，我省把制定《实施办法》的重点放在对农村集体经济组织成员的界定，结婚妇女等特殊人群的土地承包经营权保护，集体土地的承包管理，不宜采取家庭承包方式的土地承包原则、形式及其程序，国家征收、征用农户承包地的程序及其安置与补偿，合同变更、解除和无效合同认定及责任追究、损害赔偿的法律适用，土地承包经营权证书的申办、发放和管理，农业行政主管等部门实施监督检查的措施及职权，违法责任和行政追究制度，以及法律救助的措施、程序及处理方法等方面。以上这些方面的内容都在《实施办法》中做了比较明确而具体的规定。
    在这里，特别需要深刻理解农村土地承包法及其实施办法规定的农村土地家庭承包方式同其他承包方式的区别，这也是正确理解这两部法律法规有关规定的关键。根据承包地的基本功能不同和其他方面的区别，《农村土地承包法》将农村土地承包分为两类，即家庭承包和其他方式的承包。其中，以集体经济组织内部的农户为承包方，按照统一安排进行的人人有份的土地承包，属于家庭承包；以其他各种方式进行的承包，属于其他方式的承包。将农村土地承包区分为家庭承包与其他方式的承包，是农村土地承包法的一个重要特征。
家庭承包与其他方式的承包，存在如下区别：
    一是承包方不同。家庭承包方只能是本集体经济组织内部的农户，并且以户为单位进行承包。
    二是承包的对象和功能不同。家庭承包的对象主要是耕地、林地和草地，在今后可以预见的一段时间内，承包地都将具有强烈的福利和社会保障功能，是承包户最可靠的生活保障。其他方式承包的对象，主要是不宜实行家庭承包的“四荒”（即荒山、荒沟、荒丘、荒滩）以及其他小规模的零星土地，承包的土地通常不具有福利和社会保障功能。
    三是承包土地的具体方法和原则不同。家庭承包在具体承包土地时，通常根据本集体经济组织的土地、人口数量确定该农户应当承包的土地面积，以户为单位进行承包。承包的基本原则是公平，本集体经济组织成员人人有份。其他方式的承包不是人人有份的平均承包，而是将不适宜家庭承包的土地，通过招标、拍卖、公开协商等更市场化的方法，选择最有经营能力的人承包，承包的原则是效率优先，兼顾公平。
    四是确定当事人权利义务的方式不同。家庭承包不仅要按照法律规定的方式确定双方当事人的权利义务，而且，发包方、承包方的权利义务的具体内容，也不能任由双方当事人协商确定，而必须遵守法律的具体规定，即承包法第十三条、十四条和第十六、十七条的规定，当事人不能通过协商变更这些内容。其他方式的承包，双方当事人可以按照法律规定的方式，通过平等协商达成一致，确定双方的权利义务、承包期限等具体内容，因此，不同承包方的权利和义务各不相同；承包期有长有短，既有长期承包，也有一些短期、临时性承包（例如，草地承包期最长为50年，机动地承包期最长不超过3年）。
    五是权利的保护方式不同。对家庭承包取得的土地承包经营权，按照物权方式予以保护，法律不仅明确规定了双方当事人的权利义务，并且规定，在承包期内，发包方原则上不得调整、收回承包地；承包方取得土地承包经营权可以依法、自愿、有偿流转；侵害土地承包经营权的，应当依法承担停止侵害、返还原物、恢复原状、消除危险、赔偿损失等民事责任。对其他方式承包，则按照债权方式予以保护，承包方通常只有债权请求权，请求损害赔偿。
    准确理解这五个方面的区分，对正确把握和执行土地承包的规定，以及适用法律上也是至关重要的，这在下面对有关问题的阐述中还要重点说明。在这里我只对“不适宜家庭承包”作一下说明。从承包法的立法本意上讲，“四荒”地及其他各类园地等，只要能将其按人均分到户承包的，就不能将它们划归不适宜家庭承包的土地，以确保农民的土地承包权益不受侵害。
    （二）需要重点把握的十个问题
　　基于对上述农村土地承包法及其实施办法基本内容的认识，下面我重点讲一下需要把握的十个问题。
    1、发包主体及其有权发包的土地
    《农村土地承包法》第十二条和《实施办法》第四条对此都做了同样的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”同时规定，“国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”
    在这里，我们首先要弄清国有土地与集体土地的界定范围。按照国土资源部95年5月1日起施行的《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》）第四条规定，凡是按照1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；或者1962年9月实施的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）规定，未划入农民集体范围的土地属于国家所有。2004年10月22日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十条规定，“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”也就是说，即使在城市规划区内“村改居”的集体土地，也必须办理征收、征用手续才能作为国有土地使用；未办理手续的，仍作为农民集体土地使用。因此，我省《实施办法》第三十六条规定，“居民委员会发包集体所有的土地的，参照本办法执行。”也就是将集体土地按人均分确权到户，发放土地承包经营权证书，以便作为集体实行土地股份制经营分红等的依据。
　　其次，我们要弄清集体经济组织的概念。农村集体经济组织的前身是人民公社化时期的“三级所有，队为基础”的组织框架，是依照《六十条》划定的。按照《六十条》的规定，农民集体土地归三级所有的最低一级——生产队所有；少数较小的行政村只有一个生产队的，即“筒子队”，就归该村的全体村民所有。在这里需要注意把握的是，根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。
　　一是，由于村、队等合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的，如第一轮土地承包时已打破原生产队在全村范围内发包的。
　　二是，由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的。
　　三是，由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。但行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。
　　这是《若干规定》明确规定的。除此之外，还应当正确把握《若干规定》第二十一条的规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”对这一条规定应当这样执行，如果在以队为基础确权以后，全村曾经按人均抽回土地用于农民作宅基地等公益事业建设的，而承包地却按原生产队发包的，除法律另有规定者外，都不得打乱原生产队的土地所有权在全村范围内分配发包土地。如果该村曾经从人均地多的生产队抽出土地给人均地少的生产队种，曾经拿出过地的生产队现在又要求土地均衡地在全村范围内发包，应予支持，起码应在曾经得到过土地的生产队之间按人均发包土地。
　　按照国发[1995]7号文件的规定，严禁强行改变土地权属关系进行土地调整，不得将已经属于组级集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包。如人少地多的组级集体经济组织绝大多数农民愿意在全村范围内进行调整的，应由县、乡两级农业承包合同管理机关一起调查核实，并对土地补偿及债权、债务提出切实可行的处理意见，报县级人民政府批准后方可执行。
　　在这里还需要说明一点，这些规定只适用于按规定可以进行统一调整农民集体土地时。
　　2、农村集体经济组织成员的范围
　　《农村土地承包法》第五条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。”但“集体经济组织成员”包括哪些人员，法律中并没有明确规定。实践中，由于存在着升学、参军、提干、转户口、婚嫁、迁居、服刑等多种情况，“集体经济组织成员”一直处于变动状态，致使现实中到底哪些人员有权承包农村土地出现很大争议，由此引发的纠纷和上访案件数量呈上升趋势。因此《实施办法》专门作了两条规定。
　　一条是户口在本村的常住人员，才可能成为本集体经济组织成员，即《实施办法》第六条规定。“户口在本村”和“常住”是本条规定享有土地承包经营权的两个前提条件，具备这两个前提条件，又符合本条规定的四款中的一款时，才享有本集体的土地承包经营权。第一款是本村出生户口未迁出的；第二款是与本村村民结婚且户口迁入本村的（包括因结婚男到女家落户的人员）；第三款是本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；第四款是其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，接纳为本集体经济组织成员的。在符合上述前提条件，又符合这四款中之一规定的人员就是本集体经济组织成员，依法享有居住地土地承包经营权。前三款规定是很明确的，不用多解释。但是第四款规定是需要很好把握的，规定这一款的目的，是考虑到有少数原居民由于生活困难举家闯关东，现在又迁回来了，按理应当享有承包土地的资格，还有一些村为了招募人才，答应人家的家属孩子落户本村享有集体经济组织成员资格等，这一部分人有一个共同的特点，是与本村集体有着密切的经济关系，所以也应该享有土地承包经营权。不过这一部分人必须履行法定手续，取得原集体经济组织成员2/3多数的认可。而对一些“空挂户口”、花钱买户口等利益寻租者，既使他们承包着农村集体的土地，法律也不支持他们享有农村集体土地的承包经营权；如果2/3以上多数村民同意这部分人为其成员，履行法定程序并获得通过后法律上也认可。
　　另一条是户口不在本村的人员，比如解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的士官、或者高等院校、中等院校、技术职业学校在校学生，或者已注销户口刑满释放回本村的人员等，只要原户口在本村就享有农村土地承包经营权。这是《实施办法》第七条的规定，从字面上看也是很清楚的。不过，有些深层次的含义还需要说明一下。一是符合国家有关规定的士官是指国家不能给予安排工作的超期服役的部队战士，按照《中国人民解放军现役士兵服役条例》的规定，服役期满10年的士兵按照干部转业规定安排，也就是说二级以下的士官服役期只有八年，只能按照义务兵的办法期满复原后回农村，而三级以上士官国家安排，集体可以不分给承包地。二是高等院校的在校生，包括研究生以上学生一直未间断上学的，都应当分给承包地。
　　（三）特殊人群的土地承包经营权
　　《实施办法》第六条和第七条，对依法享有农村土地承包经营权人员的具体条件作了明确的规定，照此对农村一般人员来说很容易界定，但对农村一些特殊人员是否享有土地承包经营权来说，还必须依据《实施办法》有关“法条来源”的国家政策规定来界定。
　　首先是农村妇女的土地承包经营权问题。按照农村土地承包法及其实施办法规定，由于婚嫁等原因迁入新居住地的妇女，新居住地应优先为其解决承包地。对于新居住地已完成土地延包工作的，原居住地所在村应保留其承包地。不管采取什么办法，都要确保迁入新居住地的妇女有一份承包地或相应的土地股份及收益。”
中央为了促进我国小城镇健康发展，下发了《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号），提出落户小城镇农民可以保留农村的承包地。根据中央意见，在2001年3月3日，《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》（国发[2001]6号）提出了具体的实施意见，即“对批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油供应关系手续，根据本人意愿，可保留其土地承包经营权，也允许依法有偿转让。”为了准确执行上述政策规定，可依2000年6月13日为界，凡是在此之前将户口迁入小城镇的农民，村集体收回土地的，不再享有农村土地承包经营权，没有收回的，继续享有土地承包经营权；而在此之后将户口迁入小城镇的农民，应当按照本人的意愿允许保留农村承包地。
　　其次是花钱买城镇户口和按国家照顾政策将户口迁入城镇人员的土地承包经营权问题。上世纪九十年代，有些农民为了子女上学或就业，按照当时一些地方出台的政策规定，花钱将自己子女的户口迁入城镇；还有一部分民办教师转成公办教师后，按照当时国家的照顾政策将家属子女的户口转为非农业户口；还有一部分上山下乡知青通过落实政策将户口迁回城市。这些人大部分都有一个共同特点，那就是到目前一直居住在农村务农，承包着农村集体土地，负担着农村税费。在制定《实施办法》时对这部分人是否享有农村土地承包经营权也进行了充分的调查研究，多数人认为这部分人的最低生活保障应纳入城镇居民社会保障体系，除符合明确的法定条件者外，都不应当再由农村集体经济组织承担，所以《实施办法》接受了这个意见，没有规定这部分人享有农村土地承包经营权。当然，对一些与当地村民一样一直承担着村集体赋予的义务，享受着同样权利的人员，只要是经本集体经济组织2/3以上成员同意，严格履行了《实施办法》第六条第四款的规定程序，也可保留农村土地承包经营权，在法律上也认可。
　　（四）承包期内的土地调整
　　为了解决因家庭人口变动、国家征用土地等导致的人均家庭承包地不均的问题，我省绝大多数农村都实行承包期内对土地“定期小调整”的政策，结果使农村土地承包关系难以稳定，农民的土地承包权益得不到保障。为此，承包法及实施办法都规定承包期内不得调整承包地。对个别特殊情况确实需要调整承包地的，严格限定在个别农户之间进行，同时还规定了两个最严格的限制条件：一是严格限定需要调整土地的对象。即只对因国家征收、征用而失去土地，且放弃补偿费，要求继续承包土地的农户，或者因自然灾害严重损毁承包地的农户，应当给予安排调整承包地；二是调整承包地必须履行严格的法定程序。即必须经过三分之二以上村民或者村民代表的同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。
　　对新增人口需要补充的承包地，法律规定主要通过集体预留的机动地，集体依法开垦、复垦新增的土地和承包方依法、自愿交回的土地，以及发包方依法收回的土地中给予解决。那么，哪些人的家庭承包地可在承包期内收回？按照《实施办法》的规定，全家户口迁入设区的市成为城市居民，或者一家全体成员死亡，或者因结婚户口迁入新居住地分到承包地，或者承包户自愿交回等这四种情形下的家庭承包地，发包方可以依法。其中因结婚原因只收回结婚者个人的承包地。收回结婚者个人的承包地是根据中共中央办公厅[2001]9号文件《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》“要确保农村出嫁妇女有一份承包地”，以及法律规定男女平等地享有土地承包权而执行的。还需要注意的是，上述土地是用于解决新增人口的承包用地，因此这些承包地在未用于新增人口前，以其他方式向个人发包，只能进行短期承包，最长的承包期也不得超过三年；全家迁入设区的市成为城镇居民的农民，不包括迁入其城区以外成为乡镇驻地居民的农民。
　　（五）土地承包经营权流转
　　在稳定家庭承包制度的前提下，允许土地承包经营权合理流转，逐步发展适度规模经营，是党的农村土地承包政策的一项重要内容，也是土地承包法律体系的重要组成部分。《实施办法》不仅重申了承包方的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转；也可以采取托管、入股以及合作经营、合伙经营等其他方式流转。在这里需要强调两点：一是土地流转的主体是农户，在不改变土地农业用途的前提下，任何单位和个人都不能强迫或者剥夺农户对土地承包经营权流转的权利；二是除转让方式外，其他方式的土地流转农户无需经发包方同意。因为转让这种方式是农户将自己的权利与义务原封不动的交给了第三方，那么发包方就必须与第三方重新建立土地承包关系，明确它们之间的权利与义务关系，这时发包方与原承包户的土地承包关系也就终结消亡了，因此这种流转方式必须经发包方同意，才能保障集体资产的安全及其权益。
对于土地流转的登记，承包法将决定权交给了农户，当事人要求登记的，可以登记。也就是说当事人对通过流转获得的土地不进行登记，不影响双方当事人确立的土地流转合同的合法有效性。但是这种合法有效性是有局限的，即不登记在一定条件下将产生不利于土地承包经营权受让人的法律后果。
　　（六）采用其他方式承包农村土地
　　对不宜采取家庭承包方式的“四荒”和因工程建设、自然灾害毁损的农村土地，承包法规定应当通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。同时实施办法还规定其承包方案应当向全体村民公示，公示时间不得少于15日。公示的内容应当包括承包土地的名称、座落、面积、用途、承包方式、承包主体范围、承包期限、起止日期、双方权利义务、违约责任、支付方式以及其他需要说明的事项。采取公开协商方式承包的，还应当公布承包底价。这样规定的目的是为了增加透明度，保障全体成员的知情权，确保公开、公平、公正地发包集体土地，减少集体资产的流失。如果不按规定发包不宜采取家庭承包的集体土地，所签定的承包合同是无效的，有关责任人要承担损失赔偿等法律责任。
　　（七）在征收、征用过程中保护农民利益的问题
　　为了保护农民的合法权益，针对目前许多地方在征占农户承包地过程中侵害农民利益的行为，《实施办法》在第二十一条中规定：“国家征收或者征用已承包的土地的，发包方和承包方应当予以支持，并有权要求征地主管部门对征地补偿安置方案等事由组织听证。征地主管部门根据发包方和承包方的申请组织听证的，在报批拟征地项目的补偿标准和安置方案时，应当附具听证笔录”。去年10月22日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十四条规定，“在征地依法报批前，要将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”为了加强监督，维护土地承包合同的严肃性，农业部在《关于贯彻落实<国务院关于深化改革严格土地管理的决定>的通知》（农经发〔2004〕15号）中提出：“农民承包土地被征用、征收后，应督促被征地农民及时办理土地承包合同的变更、解除等手续，并办理土地承包经营权证的变更、注销。被征地农民重新承包土地后，发包方应及时与承包方签订土地承包合同”。这些已出台中央文件，进一步支持了我省《实施办法》关于保护被征占承包地农民之利益的规定，提出了保护农民利益的法律责任及手段。
　　同时，《实施办法》在第二十二条对乡村建设用地作了更加严格的规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设或者兴办乡镇企业、村民建设住宅使用本集体经济组织所有的已承包的土地的，应当经本集体经济组织三分之二以上村民代表的同意。所占耕地不符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划的，有关部门不得办理农用地转用审批手续。”在这里“必须经本集体经济组织三分之二村民或代表同意”，才能使用农户承包地搞村镇建设成为必备的法定条件，这就从根本上杜绝了少数乡村干部假借公益事业建设的名义使用农村土地搞房地产开发等谋私利，损害农民利益的行为。
　　《实施办法》第二十二条规定：“已办理农用地转用审批手续的，用地单位应当给原承包方经济补偿，发包方也可以根据本办法第十五条的规定给原承包方适当调整承包地。”也就是说，使用承包地应当由用地单位给农户补偿，如果农户不要补偿要耕地，那么补偿金归集体，由集体从《实施办法》第十五条规定的机动地、新开垦地或者依法收回的承包地中给予调整解决。在这里需要说明的是，如果承包土地的农民与集体在分配征地款时发生纠纷，应当按《土地管理法》关于“土地补偿”、“安置补偿”、“青苗和地上附着物补偿”的规定解决。
　　（八）土地承包合同纠纷的处理
　　近几年来，我省农村土地承包及其合同纠纷成倍增加，去年已占农村总上访量的70%以上，为此我省在《实施办法》中规定了农村土地承包合同纠纷解决的途径：即协商、调解、仲裁、诉讼四种途径解决。从当前出现的大量合同纠纷来看，其中有相当部分需要通过仲裁解决，为此《实施办法》就仲裁事项作了一些较为具体的规定。即：“因农村土地承包经营产生纠纷或者土地承包当事人的权益受到了侵害的，当事人可以向有管辖权的县级以上人民政府农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。当事人一方向仲裁机构申请仲裁，另一方向人民法院起诉的，仲裁机构不予受理。当事人一方对已发生效力的仲裁裁决，逾期不履行的，另一方可以申请人民法院强制执行。生产季节性强的种植业、养殖业等合同纠纷，仲裁机构可以裁定先行恢复生产。”对于仲裁组织、程序和仲裁决定书的执行问题，省人大准备在近期出台的《山东省农村集体经济承包合同纠纷仲裁办法》中明确规定。
　　下一步各地开展土地承包及合同纠纷的仲裁工作中，必然会遇到法律法规的适用问题，我就此先简要讲一讲。
　　《实施办法》第八条规定，“农村土地承包合同的变更、解除和无效合同的认定，按照《山东省农村集体经济承包合同管理条例》的规定执行。”为什么这样规定呢？这还要从合同的性质谈起。在前面我已谈了家庭承包与其他方式承包的区别，一般说来，在家庭承包中，承包方都是作为发包方的内部成员来承包集体的土地，所以合同当事人是不平等主体，形成的是不平等主体之间的合同关系，这种合同所确立的权利义务关系又是法定的。而《合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。”同时《仲裁法》第七十七条规定，“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁，另行规定。”从这些规定中可以看出，作为带有身份性质且不平等主体之间签订的家庭土地承包合同，是不受《合同法》与《仲裁法》调整的合同关系。
　　根据《山东省农村集体经济承包合同管理条例》（以下简称《条例》）等有关法律法规的规定，有下列情况之一者，应确定合同无效：一是违反国家法律、法规和政策的；二是损害国家、集体、第三人利益和社会公共利益的；三是发包方违反规定程序发包的；四是恶意串通或者采取欺诈、胁迫和其他不正当手段订立的；五是发包方无权发包的；六是未经登记的土地流转合同，当与该宗土地已登记的流转合同发生对抗时无效。无效合同的确认权在各级农村集体经济合同仲裁委员会和人民法院。无效合同的处理应正确区分并把握好以下五种情形：一是合同被确认无效后，尚未开始履行的，不得履行。发包方依据无效合同预收承包金等，应当退还承包方；二是合同被确认无效后，正在履行的，按照有利于生产、减少损失的原则，由无效合同确认机关裁定停止履行的时间；三是确认合同部分无效的，如不影响其余部分的效力，其余部分仍然有效；四是无效合同给对方造成的经济损失，由有过错的一方赔偿；双方都有过错的，各自承担相应的责任；五是恶意串通，损害国家、集体、第三人利益和社会公共利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。
　　根据《条例》的规定，有下列情况之一者，可以变更或者解除合同：一是双方当事人协商一致，并且不损害国家、集体、第三人利益和社会公共利益的；二是订立承包合同依据的国家法律、法规和政策发生实质性变化（变更或废止），致使承包合同无法履行的；三是承包的土地被依法征收、征用和占用的；四是由于自然灾害等不可抗力原因，致使承包合同部分或者全部无法履行的；五是一方当事人违约，致使承包合同部分或者全部无法履行的；六是承包方丧失劳动或经营能力，无法完成承包合同规定义务又无人继承经营或者依法不能继承经营的。变更和解除合同应把握好以下三点：一是单方面变更或者解除合同是违法行为。因变更或解除合同给一方造成经济损失的，由有过错的一方给予补偿；对方若要求继续履行合同的，合同仲裁机构应当责令其继续履行。二是因变更、解除合同使一方遭受损失，除依法可以免除责任的外，应当由责任方负责赔偿。三是合同当事人的合并或分立、法人代表或承办人的变动，不能作为合同变更和解除的条件。
　　另外我需要进一步说明一点，虽然以家庭承包方式签订的土地承包合同关系原则上不受《合同法》的调整，但是对当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，按照《土地承包法》的规定，可以依照《合同法》的规定承担违约责任。
　　（九）执法权利和违法责任追究
　　根据《实施办法》第三十一条的规定，“县级以上人民政府农业、林业行政主管部门对土地承包和承包合同管理依法实施监督检查时，有权要求被检查单位或者个人提供有关土地承包的情况或者资料。被检查单位或者个人对有关土地承包情况，应当如实说明，不得干预和阻挠农业、林业行政主管部门及其工作人员依法行使职权。”同时《实施办法》第三十条也提出了要求：对“任何单位、组织和个人投诉、举报农村土地承包案件的，乡（镇）人民政府或者县级以上农业、林业等行政主管部门应当在三日内决定是否受理；不予受理的，应当说明理由，并出具书面说明。”这一规定的目的是为了解决对上访、投诉案件在部门之间的推诿扯皮，以明确涉案各方的责任。对有关国家机关及其工作人员不作为或者不忠实履行职责的，《实施办法》第三十五条还规定：“国家机关及其工作人员有下列行为之一的，由上级行政主管部门责令其限期改正，拒不改正的，由上级机关或者所在单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以行政处分；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些行为是：（一）不按规定登记、颁发农村土地承包经营权证的；（二）对有关农村土地承包的投诉、举报不及时受理的；（三）干预农民的生产经营自主权的；（四）其他玩忽职守、徇私舞弊，侵害农民土地承包权益的行为。对村组集体经济组织的干部，包括代行发包集体土地的村支书、村主任等农村干部，违反《实施办法》的行为也应当追究违法责任。为此，《实施办法》在第三十三条规定，“发包方有下列行为之一的，由县以上农业、林业等行政主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些行为共11种，在《实施办法》第三十三条中都一一列明。下一步，农业部还准备制定《农村土地承包违法行为行政处罚规定》，可望近期出台。
　　（十）农村土地承包政策落实不到位的处理
　　根据《实施办法》的规定，对《实施办法》在去年10月1日实施前存在的违法违规承包的农村集体土地和侵害农民土地承包经营权益的行为，要从《实施办法》实施后一年内予以纠正，把不落实的土地承包政策不折不扣地落实到位。具体落实的办法要按照2003年9月24日《中共山东省委、山东省人民政府关于稳定完善农村土地承包经营制度的意见》（鲁发[2003]17号）执行。也就是说，土地承包期不到30年的，一律延长至30年，承包土地没有落实到户的，要落实到户；没有与农户签订承包合同的，要补签合同并将合同文书发放到户；没有发放经营权证书的，要在2003年年底前发放到户（按照《实施办法》的规定要在2005年10月1日前办结）；对超过集体经济组织耕地总面积5%限额多留的机动地，要按照公平合理的原则分包到户。同时要求对“两田制”进行清理整顿，对原“口粮田”承包比较均衡合理的，可在稳定口粮田的基础上，单独对责任田进行调整；对实行“两田制”造成的农户之间承包地都不均衡的，要进行全面调整，在整顿两田制过程中，对农民在原承包地上的投入要给予合理补偿。对于将“责任田”包括发包的机动地、四荒地等土地承包费一次性收齐的村组，要将自土地调整到位之日后的承包费余额退还原承包人，确实没有能力退还的，要经过全体村民会议或村民代表会议讨论，拿出其他补偿或者解决办法。对于采取其他形式承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，只要不适合均分到户承包和承包程序合法、承包费用合理，应执行原合同。
　　根据上述法规政策的规定，在实践中如何操作，我认为需要把握好以下四点：一是二轮延包及其土地承包形式违背现行的法规政策的，都应当进行纠正，在纠正过程中，允许村集体进行调整土地；二是调整土地应当按照法定程序，调整方案要经本集体经济组织2/3以上成员同意，并报经县级行政主管部门同意；三是适合家庭承包的农村集体土地应按人均分到户，同时，承包人口应按纠正违规时的现有在册人员和实有土地；四是承包期可以一律延长到2029年为止。
　　下面，我简要介绍一下最高人民法院审判委员会原则通过的《农村土地承包法》司法解释（以下简称“本解释”）要点，以便大家更好地理解《农村土地承包法》的相关规定。根据最高人民法院民一庭辛正郁法官的介绍，本解释将按照审判委员原则通过的意见作进一步修改后下发执行。本解释共分五章29条，对近几年司法实践中碰到的一些疑难问题都作了明确的规定。
　　一是案件受理范围。本解释将农村土地承包经营权及其侵权纠纷，征地补偿分配和土地流转纠纷，以及承包经营继承权纠纷都列入了受理范围。但对集体经济组织成员要求集体组织给予自己承包经营权纠纷，应通过政府行政主管部门利用行政手段解决，不列入法院受理范围。
　　二是诉讼主体。家庭土地承包纠纷中的农户是承包经营权的诉讼主体。农户中每一个家庭成员都是家庭土地承包的权利义务人，都有权担当诉讼代表人。
　　三是土地承包经营权。对过去因负担过重放弃土地承包的农户，现在又通过诉讼要求承包集体土地的，法院应当支持。但是，将自己的承包地转包给他人耕种的，要回承包地的同时应当给予他人经济补偿；如果这种转包行为是由集体操办形成的，要分清转包责任，由责任方承担补偿责任。对家庭承包地撂荒两年而收回的，农户有权要回承包地，但基于农户撂荒的过错责任，无权再请求赔偿。反之，集体经济组织违法强行收回农户承包地应承担赔偿责任。
　　四是土地流转。农户因过去负担过重将土地流转给他人的，现在又想要回的，应按照情势变更原则，无条件解除不到期的流转合同，并按公平原则解决因解除合同而受损一方的补偿问题。农户除转让方式以外，通过其他方式流转自己的承包地不需告知发包方；对通过转让方式流转的承包地，农户在告诉发包方而发包方不表态或者无法定理由阻扰的，不影响农户进行土地承包经营权流转。对于土地流转中一地数包的问题，合同生效的顺序是，首先是依法登记者有效，其次是流转合同签订时间在前者优先。如果上述两条都无法认定的，则按照实际占有使用者优先的原则裁定，但有证据证明强行占有者除外。
　　五是征占地补偿的分配。只要享有土地承包经营权的人，都享有集体土地征占补偿的权利。对集体经济组织成员资格问题，由各省结合当地实际制定法规界定。
本解释最后规定，凡与本解释有冲突的，以本解释为准。
　　最后再讲几点工作。今年，各级各部门都十分重视农村土地承包工作。农业部将于今年10月份开展农村土地承包法律政策贯彻落实情况专项检查。在此之前，省里也将进行全面检查。目前大部分县（市、区）都进行了自查，大家回去之后，要在自查的基础上，依法全面纠正违犯农村土地承包法律政策的做法，迎接省里和农业部的专项检查。
　　进一步搞好农村土地承包法律法规的宣传培训。培训到乡镇主要负责人、村支部书记、村主任。让基层干部真正明白法律精神，真正做到依法办事。
　　进一步做好稳定农村土地承包关系的基础性工作，完善农村土地承包合同，加快实施农村土地承包微机化管理，为换发农村土地承包经营权证书做好准备。