张千帆：规范上访不是一个法律问题

  　　5月1日是《信访条例》颁布施行五周年的纪念日，但迎接它的却是一则“河南农民进京上访‘被精神病’六年半”的报道（《南都周刊》2010年4月30日）。性情耿直的徐林东只是因为看不惯“一个腿脚不灵的女人在村里常常被打”，帮她到北京“越级上访”告乡政府的状，就被政府送进精神病院。没有精神病鉴定，也没有监护人的签字，医院却强行收治了病人，理由就是“政府送进来的”。精神病院的逻辑是“乡政府说你有精神病，你就有，说你没有就没有”；乡政府的逻辑则是“他在认识上偏执，偏执本身就是个精神问题”。这位“为人热心，就是太直”、“不知道拐弯儿”的农民就这样被诊断为“偏执性精神障碍”，据他自己统计在医院里被捆绑过48次、电击54次，并长期接受注射镇静剂等各种强制“治疗”。我原以为如此严重侵犯基本人权的事情只在前苏联等极权国家发生过，但是据近两年报道，这类现象在中国各地似已成为司空见惯的家常便饭，地方精神病院成为老上访户的“收容所”，甚至连拍摄上访也能被送进精神病院（“湖北两男子拍摄上访被送精神病院”，《羊城晚报》2010年4月11日）。像徐林东这样诚实、耿直、热心的公民本来是一个健康民族的精神支柱，却落得如此悲惨的下场。要说这样的事情还算得上“法律问题”，简直就是弱智，因为无论是2005年施行的新条例还是1995年施行的老条例，任何一部立法都不可能纵容如此无法无天的迫害行为。上访及其引发的诸多权力滥用显然不是一个法律问题，也不是像某些专家想象的那样（譬如见“专家建议制定信访法终结非正常上访”，《瞭望东方周刊》2010年4月19日），只要出台一部《信访法》就“终结”的。
　　上访之所以成为一个独特的“中国现象”，固然和自上而下集权体制下长期形成的臣民心态有关，但究其制度根源无非是地方民主缺失造成的。由于缺乏周期性选举、独立司法、舆论监督等民对官的实质性制约，不仅人民无以安身自立，不得不通过托人情、拉关系甚至赤裸裸行贿来买通控制其命运的官员，而官员则更是被权力“宠坏”了，对上拍马奉迎、行贿买官，对下则搜刮民脂民膏甚至草菅人命，有的甚至发展到人格扭曲、精神变态的地步。如此便一面产生了大量肆无忌惮、无法无天的贪官污吏，另一面则造成了全国各地每年数以万计的征地、拆迁等引发的群体性冲突。这些问题在本源上由唯上不唯下的地方各级产生，自然不可能在当地得到解决，于是人民除了“上访”之外别无出路；到上一级政府上访符合法律规定，但仍然跳不出官官相护的权力运行规律，问题得不到解决、正义得不到伸张，于是才产生了大量法律禁止的“越级上访”。各地访民云集北京，巴不得总书记、总理亲自出面解决自己的问题。我不是说这支浩浩荡荡的的上访大军中没有“精神偏执型”的，为了一点鸡毛蒜皮的小事而耗费自己的生命和国家资源，但是各地访民“被精神病”等近年公开报道的大量遭遇表明，中国上访问体的症结恐不在此，更不在于如何界定“正常”上访或“终结”上访的法律边界。
　　在一个地方官员权力得不到有效约束的集权体制下，上访是公民不得不以代价极为高昂的方式维护自身权利的一种言论自由和人身自由，本来便不存在是否“越级”、“合法”或“正常”一说。难道一部条例就有权规定什么是“越级”吗？难道一部法律就有权限制宪法赋予公民的人身和言论自由吗？即便个别访民无理取闹、胡搅蛮缠，也至多只是有损某些政府部门的“形象”，对于中国社会究竟产生了什么大不了的危害呢？和各地政府侵犯访民权利造成的大量悲剧性后果相比，即便无理上访对政府产生的困扰也是微不足道的。现在不集中力量从根子上解决产生上访以及严重侵犯访民人权的制度问题，却还要在法律文本上绕弯子、做文章，而法律再怎么修也只是在琢磨如何更有效地对付访民、如何“规范”（也就是限制）上访、如何界定“终结”、“越级”、“非正常上访”这些站在管理者立场上自说自话的法律概念；至于如何切实有效地解决访民的问题，却只能说些便民利民的空话，请问这不是忽悠又是什么呢？这是为什么我一直不看好《信访条例》的修改。新条例施行五年，上访数量和激烈程度不降反升便足以表明，上访不是一个修改法律就能解决的问题；把希望寄托在制定更新更好的法，一开始就把“宝”押错了地方。即便以后再升级为《信访法》，法律条文规定得更完善、更先进，一定还是重蹈《信访条例》的覆辙。
　　由于信访制度解决问题的速度永远赶不上制度产生问题的速度，靠完善信访来根治上访显然是行不通的。要根除中国的上访现象，必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上，不是让百姓“上访”官员，而是让官员为了争取选票而“下访”百姓。当然，在目前自上而下的官治积重难返、自下而上的民治一时难以建立的情况下，信访不失为政府了解民情并解决部分社会矛盾一个渠道，完善信访制度确实也有一定的必要性。但要实现这个目标，与其盼望中央制定更完善的信访立法，不如期待地方制度创新。目前沈阳和江苏淮安等地的信访制度创新都是在现有法规框架下进行的，譬如沈阳对“终结信访事项”采取公开评议的“答辩”方式，邀请访民和人大代表、政协委员及专家学者一起参加；淮安则采取阳光信访和权力下放模式，力求地方问题当地解决，而这些改革举措都不和现行信访立法相抵触。事实上，由于各地情况和需要都不同，信访制度的具体设计没有必要全国统一，各地尽可以为自己量身定做最有效解决当地问题的信访程序。如果苛求中央规定统一的信访程序，那么难免会束缚某些地方锐意进取的手脚，而那些习惯了阳奉阴违的地方则将依旧无动于衷、无所作为，甚至变本加厉地迫害和自己“过不去”的访民。
　　退一步说，即便中央要制定一部信访法，其所要考虑的重点也绝不是统一的信访程序、“合法”上访的边界或“终结”信访的步骤，而恰恰是如何统一保障访民受宪法保护的基本人身和言论自由，防止“被精神病”这类恶性事件重演。
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