胡海军：上访，一个无法求解的命题？

计划生育工作曾被称作为“天下第一难”。
然而近年来,随着人们生育观点的改变,计划生育之难已经有所改善,取而代之的信访稳定工作倒成了基层工作的第一难事。有道理的信访,无道理的缠访,动不动的越级上访,行动过激的闹访,让信访部门无法应对,让基层组织焦头烂额,让领导干部身心疲惫。上访影响了工作的正常运转，影响了党委和政府的形象，但如何解决上访，却又没有一个好的办法。上访，似乎成了一个无法求解的命题。
上访者：谁来做主？
中国传统有“饿死不做贼，气死不告状”之说。对于上访者来说，大多认为是不得已而为之。国家信访总局局长周成顺根据多年处理信访工作实践作出了三个80%的结论，即上访案件80%是有道理的，80%以上是可以通过地方党委政府努力解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的。该办的却不办,能解决的却不解决，上访于是成了群众不得不选择的道路。但是，上访了，问题就一定能够解决吗？
对于上访案件来说，越是到上层，批转的程序和环节就越多，处理越困难。许多单位都成了信访案件的中转站、二传手，对来访往往是敷衍塞责，层层批转，签转了事。有的甚至把上访案件最终签转到上访对向手中,让上访对象解决。一个上访信访案件的处理一拖再拖，一年、两年也没有一个结果——上访也并不是一条平坦的路。现在的上访案件表现为如下几个特点：
（1）越是重复上访，越是无法解决。有的信访案件，由于历时已久，各级在处理这类信访案件中也显得漫不经心。一是由于时间久远，有些历史问题调查处理的难度较大，一时也难以弄清事情的真实面目。有的即使是问题的事实很清楚，但是由于失去了解决问题的时机，所以处理起来
也格外谨慎。二是有的人认为，既然这多年都没有解决，所以调查处理起来也没有必要急着解决。三是多年没能解决的案件，解决起来也确有其难度。
（2）越是按正常渠道上访，越是无法解决。对于信访案件，如果通过正常的渠道，解决的可能性几乎很小，有的部门相互推萎，信访案件处理不了了之，有的处于应付，信访处理结果只是为了糊弄上级，并没有真正落实，有的因为自己掌握着政策，所以歪曲政策，顶着不办。
（3）越是找解决问题的单位解决的上访，越是无法解决。有些问题之所以形成问题，就在于责任单位没有负起责任。如果再批转到责任单位去解决，一切就等于零。
所以，有的人上访时习惯找领导。一般上级主要领导的批示件，相关承办单位都会非常重视，有的甚至特事特办，问题一般都能够得到较为妥善的解决，再加上媒体的渲染，更强化了老百姓相信找上级领导的观念。如果经过主要领导批示仍未能解决的，群众就会觉得或许领导的权力系数还不够，而向更高一级的领导信访，直至中央领导。或者有的上访常常采用非正常渠道上访的，比如有的到政府机关静坐甚至围攻政府机关的，有的采取过激行为的。
信访部门：谁来办理？
《信访条例》第六条规定了信访机构的六项职责，赋予了六项权力，即交办权、协调权、调查权、督查权、建议权和指导权。但是，信访机构实际上还是处于有职无权的状态。在诸多权力中，交办权运用得最多，其它的权力则显得虚和软。协调难以凑效，调查没有人员和经费，督办难以到位，建议和指导则没有什么太大的实际意义。也就是说，面对上访，信访部门除了转办还是转办。对于一些部门对信访案件采用“拖”或“顶”的办法，迟迟不解决问题，即使有《信访条例》，也还是难以有约束力，也难以真正发生法律效力。
信访部门面对是两个层面：一面是上访群众。上访群众几乎都带着怨气而来。见了工作人员，不管是谁都要发泄，把所有的不满（处理不公的不满、迟迟不解决的不满）全部发泄到信访工作人员的身上。有时把信访部门工作人员当成了“出气筒”。另一方面是职能部门。职能部门认为信访案件处理难、解决难。一说起信访案件的处理，各基层部门无不牢骚满腹，莫大委屈，似乎一切都与己无关，都是上访人的错，都是其它部门应该解决的,为不解决和迟迟不解决找借口。
在目前的信访工作中，一些职能部门思想认识不高，责任心不强，对群众反映的问题不认真办理，能拖则拖，能缓则缓，存在着“四重四轻”现象，直接影响了信访工作的质量和效果。
（1）重“堵”轻“疏”。一些地方的领导视上访群众为不稳定分子，对上访对象采取防范态度，工作上主要采取“堵”的方法。有的地方在一些交通要口设立“上访劝阻站”，阻止群众上访；有的建立“包保责任制”，拖住群众上访。一旦上访人员有个“风吹草动”，就组织人员想方设法加以阻拦。他们不做深入细致的思想政治工作，不认真解决上访者的实际问题，不积极化解矛盾。结果越是“堵”，群众的情绪越大。
（2）重“重”轻“初”。对于多次来访的群众，由于有的明确提出如果不解决问题就不回家，或提出如果不解决问题就向上级反映，他们情绪比较急躁，甚至可能做出过激的行为，容易引起接访者的重视。对于这些来访者，由于情绪激动,接访者往往积极与有关部门联系，积极做好矛盾化解工作。然而初访的群众，对组织寄有很大的希望，一般都较理智。对于这些人，有的接访者往往简单问问情况，草草记录，用一句“你回家等着”的话，把上访者打发走。上访群众一走，便万事大吉。上访者望穿双眼，也难有个回音。
（3）重“上”轻“下”。对于上级机关和上级领导转来的信访件，因为大都有上级领导的批示，接访者往往又是调查，又是安抚，又是写调查处理报告，没有丝毫的马虎和懈怠，生怕行动慢了给自己惹麻烦。然而对于来自下级或当事人的信访件，往往放在那里等“研究”、等“讨论”。上访者等来等去，结果杳无音信。一些工作人员对信访工作的态度是重“上”轻“下”，有些基层单位对于上级机关和上级领导转来的信访件（信访件上大都有上级领导批示的意见），总会雷厉风行地行动起来，又是调查处理，又是安抚，又是写报告，生怕怠慢了上级。然而对于来自下级或群众的信访件，往往放在那里等“研究”、等“讨论”。
（4）重“易”轻“难”。对于上访者反映的问题，如果是近期发生的，案件事实清楚，又容易解决，则容易引起接访者的重视。然而对于历史遗留的问题，由于时间跨度大，涉及问题复杂，调查难度大，难以做出处理，接访者往往能推则推。
作为信访部门，对上访案件只有转办的权力，而没有直接处置权，最终信访案件解决到什么程度，只能取决于具体职能部门，信访办有职无权，只分诊、不看病。问题不解决，要受上访群众的气，督办不落实，要受部门的气。一些人的问题已经反映过几十次、上百次都无人回复。由此可见，一些地方的信访工作真的是发生了严重梗阻！
基层：谁解我忧？
信访稳定工作做不好，影响单位和地方形象，影响正常工作秩序，甚至影响一个地方干部的政绩——因为信访稳定工作有一票否决权。为了做好上访人员的工作，基层往往费尽心机。
以乡镇为例，现在大多数乡镇还比较穷，还是“吃饭财政”，“空空荡荡”是基层财政的真实写照。每月除人头经费外，县级财政为乡镇预算的行政经费每月不到1万元。这1万元包括水电费、电话费、招待费、办公用品费等等一切开支。费用远远不能满足和维持正常的开支。乡镇机关勒紧裤带在过日子，一切从紧计算，一切压减开支，工作中已经把行政成本已经降到了最低。但是，信访工作却成了基层不得不开支的一大笔费用。现在不论到北京、省、市、县上访的，都要基层去接访，不论问题最终解决与否，不论有没有钱，接访者和上访者的吃、住、行等，都是一笔很大的支出。某镇仅今年3月，到京上访的就有3起，到省上访的1起，仅花去接访的费用就有上万元。
除去资金的压力，精力的压力也存在，只要有人上访，一接到上级机关的电话，都是十万火级。无论你工作多忙，无论你手头多急，无论你在哪里，接访都成了压倒一切的工作，千里奔波，只为接访。但
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信访工作的一条重要原则是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，强调了信访事项属地管理的优先原则，作为乡镇基层政府，只要发生在管辖的范围内，不论什么事引起的上访，都要由当地负责。这应存在如下问题：
责任主体不明，不该基层解决的要求解决，属地管理原则盖住了“谁主管、谁负责”的原则。比如，某村有人过去因犯错误被遣返回村，现在要求恢复公职，落实公务员待遇，每次上访时，县里要求镇里调查处理，镇里要求村里着力解决，并且每次都要求村里负责接回解决，村里能够解决什么问题呢？又如，某村有一村民，因孩子在学校遭到体罚而多次上访，每次上访后，都要要镇政府负责解决。现在，乡镇学校都直接归县教育局管理，乡镇政府又如何能够解决落实呢？
责任是非不分，不能解决的要求解决，无理上访的道理超过了真理。乡镇政府最头痛的还是有许多无理取闹的上访。对于这类上访，信访部门采取的是“谁的孩子谁抱”，“谁的孩子谁哄”的办法。无论在哪一级上访，无论是否有理，都要乡镇负责接回，并要解决或安慰好。有的地方明明知道上访者是无理的，但为了息事宁人，只有“花钱买平安”，还是一味地牵就，助长了“信访有利”观念的形成，他们把这种政府的“退让”视之为领导怕信访，一段时间过后，受追求利益（合理和不合理）最大化的驱动，他们或得寸进尺,或寻找别的理由继续上访甚至直接越级访至高层领导，信访量有增无减。
破解之道——建立相应制度
信访工作面临的矛盾复杂多样，要区分不同情况，打破思维定势，从建立完善政策法规、改进工作方法等多方入手，就能有效破解难题，真正走出信访难“怪圈”
（1）信访公开制度。对长期上访，矛盾问题已经公开化，信访人和被反映人均同意公开的，可以适当进行公开。信访公开内容包括：公开受理渠道，公开政策法规，公开受理情况，公开办理过程，公开处理结果。通过公开,让社会评判,让上访人心服。
（2）部门会诊制度。对涉及部门多、情况复杂、办理难度大、久办未结的重点疑难信访案件，建立集中“会诊”制度，当面听取信访当事人陈述以及办案单位工作情况，研究制定措施，限期解决。
（3）无理缠纺处置制度。 对于无理缠访，影响正常的工作秩序的，要有相关的处置办法和制度。
（4）责任追究制度。主要是对信访案件的责任追究要细化，主体要明确，处理要到位。对因工作原因引发的重大信访问题，要视情节轻重对领导班子给予通报批评，责任单位主要领导要向上级党委、政府做出检查，实行诫免，对负有主要和重要责任的领导给予党纪、政纪处分，以起到教育警示作用。为约束信访人和办理机关及工作人员的行为，可制定信访案件“一案四究”制度，对接案不办、处理不当要查究；党员干部和国家公务人员参与上访要查究；煽动闹事的不法分子要查究；引发群体性事件、造成恶劣影响的要查究。