关于提高新疆兵团新建城市管理能力的思考

关于提高新疆兵团新建城市管理能力的思考上传日期：2009年6月2日 编辑：现代经济编辑部 点击:515次张 洁（新疆石河子大学政法学院，新疆石河子 832000 ） 摘要： 新疆兵团新建城市实行“师市合一”的管理体制，既有利于维持兵团体制的稳定，确保兵团屯垦戍边职能的发挥，也存在一些亟待解决的问题。兵团新建城市要通过城市管理体制的改革与创新以及城市经营能力的提高来提升自身的管理能力，加快城市发展。关键词：兵团新建城市；管理能力； 思考Abstract: The army corps newly built city practices “the teacher city unites” the management system, is also advantageous to the maintenance army corps system's stability, guaranteed that the army corps settlement defends the border the function display, also has the problem which some urgently await to be solved. The army corps newly built city must promotes own managed capacity through the city management system's reform and the innovation as well as the city business capacity enhancement, speeds up the urban development. Key Words: Army corps newly built city；Managed capacity；Ponder 中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1671-8089（2009）02-0001-03 城市管理作为人类对城市社会公共事务进行科学管理的活动，其根本目的在于充分利用城市资源，维持和促进城市发展，以持续提高城市居民的生活质量、谋取城市居民的公共利益。联合国人类居住中心在《关于健全的城市管理规范:建设“包容性城市”的宣言草案》中指出：城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法总和。城市管理是政府的一项重要职能，与城市规划，城市建设同等重要。城市管理的好坏直接影响着城市整体形象，影响着人们的生活、工作和居住环境，影响着外来投资人员的投资信心，影响着城市经济的建设和发展。兵团新建城市要十分重视自身管理能力的不断提高，从而促进城市经济社会的发展和进步。（一）新疆兵团新建城市基本概况。改革开放以来，随着经济的快速发展，新疆兵团城市化水平不断提高，逐步形成了自己的格局与特色。目前，兵团拥有4个建制城市：石河子市、五家渠市、阿拉尔市和图木舒克市。其中，石河了市始建于1956年，后三座为新建城市[①]。经国务院批准，三座新建城市于2004年1月19日正式挂牌，设立为县级自治区直辖市。五家渠市位于新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市卫星城镇群中，是新疆生产建设兵团农六师师部驻地。现辖3个团场、3个街道办事处、一个工业园区。市域面积711平方公里，常住人口9.2万人。阿拉尔市地处天山南麓，塔克拉玛干大沙漠北缘，阿克苏河与和田河、叶尔羌河三河交汇之处的塔里木河上游。市行政区划总面积4196平方公里，占农一师总面积的65.5％，沿塔里木河呈绿洲带状分布，东西长130公里，南北宽60公里。其中，城区规划控制面积879.64平方公里，城市总体规划建设总用地21平方公里。目前全市辖区内10个团场、2个管理处、1个乡镇、1所大学共52个行政、事业单位，其中市区县处级以上单位14个，现有总人口24万人，占农一师总人口的72％，其中市区总人口6万人，以汉族为主。图木舒克市以新疆生产建设兵团农三师小海子垦区为基础设立，位于新疆维吾尔自治区西南，天山南麓塔里木盆地西北边缘城镇密集区内。所在地区周边有吐尔尕特口岸、红其拉甫口岸、喀什国际航空口岸、卡拉苏口岸、伊尔克什坦口岸等五个一类对外开放口岸。市行政区划面积1901平方公里，城市规划区面积93平方公里。辖区居住着维吾尔族、汉族、回族等8个民族，总人口14万人，少数民族人口占62%。辖区有六团一处等19个企事业单位。（二）新疆兵团新建城市管理体制。兵团城市是具有独特管理体制的军垦城市。按照国务院要求，五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市作为县级城市由自治区直辖，由新疆生产建设兵团直接管理，依照石河子市模式实行“师市合一”的管理体制。其特征是一个机构、两快牌子，即兵团编制的师与地方编制的市实行一个党委领导，领导班子分设，部门一套机构、两块牌子，市委书记同时是师政委，市长同时就是师长，平时为民，战时为兵。过去由驻地的地、州政府办理的工商、税务、交通、环保等公共事务，归口到新成立的县级市。县级市成立人民代表大会，政府工作接受人民代表监督。兵团新建城市实行“师市合一”的管理体制，既适应了社会主义市场经济发展的需要，又有利于维持兵团体制的稳定，确保兵团屯垦戍边职能的发挥，从而促进兵团长期持续发展。这种体制既可以利用兵团特殊体制优势集中力量办大事，更多地争取国家给兵团的特殊性政策支持，又可以利用政府职能打造良好的发展平台，加大招商引资力度，大力发展二、三产业，积极扶持非公有制经济发展，培植税源，并可争取自治区在政策、资金等各方面的支持，加快师市发展。新建城市自建市以来，积极实践“师市合一”体制，探索政府运行规律。师市党委统一部署，师市机关和政府各部门加快与自治区人民政府职能部门对接。同时，新建市政府不断优化自身职能，坚持在实践中积极探索，以较高的工作效率，确保政府调节经济、监管市场、管理社会和服务公众四大功能的发挥，市政建设和政府管理逐步走上正规化。就目前而言，新建城市管理体制还存在一些亟待解决的问题，主要是：第一，行政构架、行政职能尚未完全理顺，“师市合一”的体制尚需进一步探索完善；第二，公务员、专业人员的整体素质还不能满足城市发展需要；第三，依法管理城市、科学经营城市、快速发展城市的理念、制度和方式，都需要在实践中不断探索和创新。（三）加快新建城市管理体制改革与创新。第一，转变观念，推进制度创新。兵团新建城市要进一步解放思想，积极理顺与自治区和兵团的行政直辖、行政领导关系，对接完善行政职能，主动融入新疆城市发展战略，取得自治区和兵团在政策、规划、项目、财力等方面的支持。积极探索提高行政效能的手段，依靠制度创新和现代科技，解决好师、市两地办公的时空难题，使师、市两个机关，真正做到体制合一、管理合一、力量合一，灵活、高效运转，形成强大的发展合力。要进一步打破师市内部的行政区划界限，整合经济、社会、文化等资源，集全师之力促进城市建设和发展。第二，加强政府自身建设，完善政府职能。兵团新建城市应学习地方经验，建立党委领导、人大监督、政府执行、政协参与的工作体制和运行机制；以弘扬“兵团精神”为核心，加强公务员思想道德建设，努力造就一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员和城市管理人员队伍；树立“以人为本”的城市管理理念，打造服务型政府，坚持依法行政。强化行政执法监督，在物价、工商、税务等涉及客商直接利益的部门中，建立客商、企业直接评议、评价制度。提高政务公开质量，坚持集体决策、事前咨询、专家论证、社会公示、专题听证等制度，注重政策的连续性，增强政府的公信力。第三，坚持市场化运作机制。城市管理不能由政府包揽，要形成“政府引导、市场运作”相结合的市政公用事业多元化的发展格局。兵团新建城市要用开放的思维建设和管理城市，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的市场经济原则，引导更多的社会资金、民间资本，参与城市公共基础设施投资和公共服务设施的经营。要发挥市场杠杆作用，引导和服务非公有制经济向纵深发展，通过政策引导、产业指导等多种途径，使非公有制经济扩大投资规模，提高经营质量和效益回报水平，形成良性循环。第四，强化市民参与城市管理意识。公众参与城市管理，是政府赋予公众以民主权利的一种行为，没有广大城市利益相关者的积极参与，城市管理的成本将十分高昂，城市管理的效率将非常低下。城市管理的立足点是公共服务、市民是城市管理的直接参与者，也是城市管理的受益者，城市管理仅靠城管执法部门是难以管到位的，只有充分发挥广大市民的力量才能真正管理好城市。因此，城管工作不但要得到市民的理解，更要精心设计载体、形成广大市民参与城市管理的机制，兵团增强市民城市管理意识，引导市民协调一致，搞好城市管理，推进城市管理社会化。第五，构建长效城市管理机制。城市管理涉及众多部门和机构，需要有良好的运行机制来保证。兵团新建城市要从公共基础设施、防震减灾、园林绿化、环境卫生、交通管理、市民行为等方面入手，制定符合城市市情的城市管理标准化体系，完善城市规划，对城市逐步推行规范化和法制化管理，使城市管理法制建设从“重立法”向“立法执法并重”转变；要构建长效城市管理机制，主要是搞好“四个结合，四个重在”:一是突击整治与日常管理相结合，重在日常管理;二是事后治理与源头预防相结合，重在源头预防;三是过程管理与日标管理相结合，重在日标管理;四是外部管理与自治管理相结合，重在自治管理[②]（四）提高新建城市经营能力。城市经营就是对构成城市空间资源和功能载体的自然成长资本、人力作用资本及其相关延伸资本等进行集聚、重组、优化配置和营运，最大限度地盘活存量、吸引增量，走出一条以城建城、以城兴城的城市市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值，全面有效地提高城市综合竞争实力。[③]城市经营作为一种全新的城市建设和发展理念，逐渐被城市管理的理论和实践工作者所接受，在城市经营理论的指导下，我国大连、上海等城市创造了众多成功的城市经营模式，最大限度地发掘城市资源的潜力，实现城市资源配置的最优化，极大地提升了城市价值和城市竞争力。在西部欠发达地区建设新城市，树立“经营城市”理念十分重要。近年来，阿拉尔市已经在这方面做出 了宝贵的探索。通过成立城市建设投资经营公司、按照“小政府、大社会、大服务”方针搭建政府机构、将城市道路冠名权和广告经营权公开向社会拍卖等措施，把基础设施项目、公益事业项目、城市管理维护等推向了市场，调动了全社会的力量积极投入城市建设。1、提高兵团新建城市经营能力的基本要求。第一，发挥城市优势，凸现城市个性。要做好城市经营这篇文章，就必须用经营的眼光审视城市资源，挖掘城市优势，张扬城市个性，根据历史变化和地理区位特征，塑造个性化的城市形象。城市的个性越突出，影响的区域就越广，升值的潜力也就越大。兵团新建城市，应狠抓自身的历史文化、资源禀赋、发展历程和方向等特性，深入到城市的功能定位和社会经济文化的发展，以“宜山则山，宜水则水”的开发理念，来选择发展自身的支柱产业体系，塑造自身鲜明的城市个性。 第二，制订科学的城市发展战略和城市规划。兵团新建城市人口不多，资源相对丰富，城市规划区尚有大量土地需要开发，具有后发优势。因此，可以借鉴国内外城市发展的成功经验，走“差异化”生存发展的道路，制定出差异化城市发展战略，在发展理念，产业布局和规划功能方面创出特色，找到经营城市的突破口，走出自己的路子。城市规划是根据城市发展战略确定的城市经济形态、文化形态，通过城市具体的时空布局来落实城市的发展理念和战略。城市规划侧重务实，而城市战略侧重务虚。城市经营的务虚做得好，城市规划的空间和层次也就越高。没有好的城市发展战略，城市规划做得再好，也只能是“南辕北辙”。第三，包装和推广城市形象。城市的包装和推广是经营城市的重要内容，没有具体的包装和推广，城市的经营就缺乏可识别性和独特性，缺乏经营城市的足够吸引力和魅力。城市形象的包装与推广必须有相应的内涵支撑，必须培育壮大城市的优势产业。所以，新建城市政府在城市经营中，必须把更多的精力放在城市的造血机能，即产业的培育和建设上，不应把精力都用在城市表面的建设上。要充分利用名特优产品品牌，加大对城市品牌的推介力度，通过旅游为城市扬名。2、提高新建城市经营能力对策。构建城市经营管理机制，必须把市场竞争机制引入到城市资源的开发和利用中来，充分利用市场机制来配置城市资源，使城市资源开发效率达到最大值。同时，城市经营管理要求城市诸多经营和管理主体的参与，形成一个以政府为主导，市场、企业、社会组织和城市居民为管理主体共同运作的城市管理局面，打破传统的政府管理体制，建立高效率公共服务型的政府，为城市经营管理的顺利实施提供机制保障。提高兵团新建城市经营能力应做到以下几点：第一，盘活城市资源。经营城市就是要把对城市各类有形无形的资源盘活，把城市资源变成可用于经营的资产，夯实城市发展的基础。兵团新建城市要通过市场化运做，充分发挥土地、生态旅游、文化旅游等资源的最优化配置，使可用于经营的一切城市资产，在经营中实现城市资产的良性循环和有效增值。第二，经营项目，开发引财。城市基础设施建设的根本出路在于建设项目商业化经营和市场化运作。兵团新建城市要转变观念，将城市基础设施由公共产品转变为公共商品，积极创造条件赋予其资本属性，加快其市场化进程，尽快将供水、供电、供气、市场、园林、排水、环卫、污水处理、市政管网、公共交通、城市路桥、公共广场等项目建设推向市场，打破公共事业政府垄断局面，按照“谁投资、谁经营，谁收益”的原则，积极鼓励社会资金、民间资金及外资参与建设经营，形成多元化主体结构。通过市政公用设施项目有偿使用和经营收入抵押方式，争取发行债券和银行信贷资金建设城市。同时，探索BOT, TOT以及建设项目总承包等建设方式。 第三，转变政府职能，转换经营机制。成功的经验表明，城市经营的主体不再是单一政府，政府必须借助企业的力量和市场化的经营方式达到城市增值的客观目标。兵团新建城市要加快政府由领导者向服务者，由直接投资者向建设引导者，由项目经营者向城市设施和项目实施监督者转变，着力塑造服务型的政府，为经营城市提供组织和体制保证；要按照“政企分开，政事分设，建管分离”的改革要求，全而转换市政公共事业经营机制，打破条块分割、垄断经营、效率低下、以费养人的传统管理模式，将市政维护、清扫保洁、绿地养护实行管养分开、招标竟拍和定额发包的市场化运作机制;城市供水、供电、供气等公共事业大胆推向竞争领域，使其真正成为面向市场，自主经营，自负盈亏的法人实体。参考文献：[1]严正.中国城市发展问题报告[M]. 北京：发展出版社， 2004[2]顾朝林.论城市管制研究[A].南京：东南大学出版社，2003[3] 陈柳钦.加强城市管理提升城市竟争力[J].渤海大学学报（哲学社会科学版）2008；（1）[4] 周灯君.加大城市管理力度提高县域城市管理水平[J].蚌埠党校学报，2008；（2）作者简介：张洁，女，石河子大学副教授，主要研究方向：高校思想政治教育、区域经济学。