刘锦棠与新疆建省

110年前——1884年（清光绪十年），新疆建省，标志着清代新疆行政体制的重大变革。《剑桥中国晚清史》对此评述道：“圣彼得堡条约以后，清廷采纳左宗棠的建议，于1884年将新疆改为行省并任命在收复新疆中功绩卓著的年轻杰出将领刘锦棠为第一任巡抚。这一制度的革新成了中国边疆史上的里程碑”。（费正清编《剑桥中国晚清史》下卷，第115页，中国社会科学出版社，1985年中译本。）关于左宗棠在新疆建省中的活动已有不少著文论及，但是，关于刘锦棠在新疆建省中的活动，史学界还缺乏应有的关注。1876年刘锦棠率湘军出关进军新疆，1880接替左宗棠任钦差大臣，督办新疆军务；1884年新疆建省出任巡抚，时年仅40岁；1889年离任返籍。刘锦棠在新疆活动凡14年，其间，正是新疆建省的筹备、实施和巩固的重要时刻。刘锦棠根据建省前后新疆变化了的政治、经济形势，采取了一系列重大措施，以适应新疆历史发展的需要。本文就这一主题展开论述。

　　

（一）

18世纪中叶清朝统一新疆，沿袭历代中央王朝边政建制，在新疆设将军、参赞、办事、领队等驻扎军事大臣，在全疆实行以军事统治为主的军府制。除在汉、回族军民较为集中的乌鲁木齐地区设置郡县外，在维吾尔族生活的南疆地区，则实行的是伯克制统治。伯克原为维吾尔族世袭封建主，清朝统治新疆后，所有归顺清朝的伯克成为政府的官吏，他们的任免、补缺、选调、升迁、罢黜，均由清军驻扎军事大臣掌管。伯克之首阿奇木还要报请北京任命。这样，世袭土官的伯克变为朝廷任用的流官。这一制度本质上是“因俗而制”原则下的有限度的“改土归流”，在其实行初期，还是有一定积极意义的。但它的弊病是固有的，并随着时间推移愈来愈强化。事实上，以落后的领主制为基础的伯克制越来越阻碍社会的进步和生产力的发展，而沿袭近两千年的军府体制也走到了它的尽头。19世纪20年代张格尔作乱时，思想家龚自珍已看到这一点，他大声疾呼：“建省”，“夺伯克之权”（龚自珍《西域置行省议》．《御试安边绥远流》。）。但是真正把新疆建省事宜纳入议事日程并认认真真地筹划还是在19世纪70年代。1864年新疆农民大起义瓦解了清朝的军府统治，在以后十多年动乱中，维吾尔王公伯克大都已“家产荡尽”，衰败没落。左宗棠认为“是南北开设行省，天时人事均有可乘之机，失今不图未免可惜”（《左文襄公全集·奏稿》卷53。），力主废伯克，改郡县、置行省。1878年清廷上谕认定，左宗棠之议“为长治久安之计”，“不为无见”（《清德宗实录》卷81，页11。）。新疆改制建省的方针大略从此基本上为清廷所接受。

时任陕甘总督的左宗棠作为钦差大臣、督办新疆军务的重臣，所提出的奏议是举足轻重的。已往的研究对此已有过许多论述，兹不赘述。而刘锦棠当时还只是西征军中的一员领兵战将，虽然还不可能直接参与如此重大军政要事的决策，但他还是为促成改制建省的筹划做了许多具体工作。

一、设立善后局，废除伯克制

1876年，刘锦棠督军人新，转战南北，耳闻目睹，对于伯克制的种种弊端、战后伯克的困顿不振和有些伯克投敌为虎作伥，都是了如指掌的。他在上呈清廷奏报中说：“新疆久乱积罢之后，今昔情形判若霄壤”，“边疆一切事宜无论拘泥于时势多不相宜，且承平年间旧制，乱后荡然无存，万难再图规复。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52—53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）他督军每收复一地，即遵从时任陕甘总督，以钦差大臣督办新疆军务的左宗棠的指示，设置善后局，派令军中幕僚担任局员，承担起临时地方政府的职能。善后局首要任务是安集流亡，招徕逸民，恢复发展农业生产。在善后局设立过程中，一部分爱国爱乡的伯克被安排做些事务性工作，一切听从局员安排。即使这样，刘锦棠也面临不少难题。如阿奇木伯克品级普遍是三、四品，而局员或州县官员最多才六、七品，“枝大于本”。上下不顺。为此刘锦棠提出“郡县设定后，拟将回官各缺暨阿奇木伯克等名目概行裁去，各厅州县另行酌设头目数额，略如各省办公绅士，不可以官目之。遇有缺额，即行就地选举，出具切实考语，详由该管道转请边疆大员发给委牌。惟须照回官向例，拨给地亩，作为办公薪资，免滋需索侵吞诸弊。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）这就从根本上废除了伯克制度，只是为了社会安定，将部分伯克作为乡绅，仍可保留原有顶戴，照旧拨给土地作为工作所需的薪资。

刘锦棠从既成事实出发，顺应历史朝流，奏请朝廷对旧的各种伯克予以革除，这是一个历史性的变革，为以后郡县制在南疆地区顺利实施铺平了道路。伯克官职不再存在了，然而有文化、有地位、有统治经验的伯克依然作为地方上层人士存在着。其剥削方式逐步由徭役形式向徭役制和分成制相结合形式转化，在某种程度上农民的负担得以减轻，农民得以摆脱领主制的束缚，开始向自耕农转化，这不能不说是一种社会的进步。

二、推行清朝律令

考虑到地域、宗教及民族风俗习惯的不同，乾隆统一新疆后因俗施治，在新疆没设郡县的广大地区没有完全推行清朝法律法令，民事案件一般按照各自的宗教法与习惯法办理。比如，杀伤人命案向来都是依民族习惯法由凶犯出银几两至数十两给死者亲属了结，并无杀人者偿命一说。刘锦棠入新后，见到土豪恶霸“视杀人为儿戏，而抢劫之风亦因之日甚”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）的状况极为不满，认为这样不仅会扰乱社会秩序，也为清军的善后工作带来困难。为了肃清那些追随阿古柏入侵者欺压人民的坏人，以安定社会秩序。迅速恢复生产，从清军进规南路时起，每到一地，刘锦棠便认真推行清朝律法，剔除陋规旧俗，并责成大小伯克向有劣迹的人告诫，仍置若罔闻，立即扭送惩办；而伯克中如有隐情不报者，一经查出，“并行究治”。

为使清朝律法家喻户晓，刘锦棠在左宗棠的指示下，特命“译刊圣谕十六条，附《律易解》一卷，刷印多本，分发各城义塾及大小伯克头目诵读讲解，并令传告乡民共知。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）这一做法使各地社会秩序获得好转。偶有亡命之徒杀人越货，或持械抢劫，一经审讯明白，“即依军法就地尽法惩办”；情节稍轻者则分别处以枷号或笞杖，然后取保释放。在“地方甫定收复，民志未定”的情况下，依照清朝律令惩办，而不是按照某些封建头目恣意妄断，整顿了社会秩序，对于稳定新疆政局意义重大。

但是刘锦棠在推行律法过程中也遇到了实际问题。按照清朝律法，但凡死刑案犯必须送刑部并呈报朝廷，俟秋审后才能执行。由于新疆地域辽阔，距离京师路途遥远，“往往行数日程，渺无人烟。解犯就道，时有戒心，非节次派勇防护不可。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）即使将案犯长途押解到京，等到秋后审定，纵然被判斩刑，也不能在当地迅即收到杀一儆百的威慑作用。刘锦棠认为：“以军旅之后，荒远之区，尤当蠲除烦苛，与民休息，不可以常例拘也。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）为此他奏准朝廷援引乾隆年间贵州、新疆旧例，“将新疆南北两路命盗案件暂行变通办理，俾得就地迅速审拟完结，由臣按季摘由汇奏，一面咨部立案。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）这样变通执行，立即收到良好的效果。清朝当局由此得到了举报消息，搜获了那些阿古柏期间曾胡作非为，并仍继续暗藏枪枝的歹徒，立即予以镇压。这对于安定社会秩序，对于招集流亡，恢复生产和以后郡县制的顺利推行，有着积极的作用。

三、改行饷为坐粮

新疆经济落后，承平时，岁需经费200至300余万两，几乎全由各省和海关协济拨解，称之为“协饷”。西征清军出关驱逐侵略者，所需经费更巨。据杜经国先生研究（见《左宗棠与新疆》一书），清军在收复新疆期间，每年归左宗棠统收统拨的军饷为82万两，加上刘锦棠、张曜、金顺、景廉等部和新疆各城的专饷合计为700多万两，每年的军费在800万两以上。而清政府每年的全部财政收入仅是7000万两左右。

新疆业经收复，再维持几万军队的庞大开支已非常困难。1882年初，军机大臣致书刘锦棠：“频年以来，各省关协解西征军饷实已不遗余力，甚至迭次筹借洋款，销耗息银。国家经费有常，似此年复一年，断非经久之道。现在新疆平定，防务渐松，刘锦棠曾有随时裁撤各营之请。即著该大臣与谭钟麟、杨昌浚悉心会商，将关内外现存马步若干营，如何渐次裁减之处，迅速酌复奏咨办理”。（《清德宗实录》卷140，页14。）要求补发欠饷后迅速裁减营勇，以节军费。

其实，1881年初开始，刘锦棠一直在裁减兵员，一年内已陆续裁去6300余人，并且还在继续裁撤。新疆在平时驻军二、三万人，此次征伐入侵者，西征清军总兵力约有六万，且战后已在陆续裁减之中。问题是战乱前新疆的驻军所需经费由各省承担，战后各省不再愿意承担新疆的驻兵费用，一切均需新疆自行解决。而新疆地处西陲，强邻环逼，伊犁尚在俄兵占领之下，未曾收复，兵员不可裁减太多，而费用并无着落。刘锦棠认为解决这一难题唯有改变营制一法。他请求于“关外现裁营勇中选其精壮耐劳、不愿回籍者，仿往代屯田之法，编成额兵。乌鲁木齐提标兵额应饬由金运昌就所裁卓胜军认真挑选，俾复步兵旧额之半；并改行饷为坐粮，以省馈运。一转移间而营伍易实、边患可消、假勇得所，于新疆大局实有裨益，可否变通办理。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）

所谓改行饷为坐粮，其实是中国封建统治者的传统做法，只不过换了个新的提法而已。实际上就是裁减一部分营勇，不让他们都返回原籍，留下一部分来种地，以养活自己和其余的官兵。这从当时国内情况而言，未尝不是比较切实可行的办法，同时也可防止一旦“湘、楚、卓胜各军一裁，而南北两路无驻防、无番戍，乌鲁木齐提属之兵额固属虚悬，即伊犁金顺、喀什噶尔张曜之军亦无后劲，边防未可深恃”状况的出现。（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）这对于西北边防、对于下一步收回伊犁，都是有积极意义的。

四、兴修水利，恢复经济

西征军初入新疆，面对着一片残破惨景，刘锦棠认识到当前“最为切要之务莫急于：兴水利以除民患，通驿路以便行旅，固城防以资守御。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）大局初定之后，百废待举，刘锦棠首先着眼于兴修水利，恢复经济。这一关系到数万西征军的粮秣问题，可说是抓住了当时问题的要害。

新疆地处内陆，农田灌溉主要依靠河渠水流。在阿古柏入侵期间，各种水利设施悉遭破坏。白彦虎为阻挡清军追击，甚至决开都河水，喀喇沙尔地区成一片泽国。南疆主要河流叶尔羌河道失修，河水从各决口处汹涌而出，四处弥漫。自爱吉特虎台起至察巴克台止，数百里间房屋淹没，道路梗阻。沿河各绿州“居民靡有孑遗”。刘锦棠派人查勘后，得知修复工程量极大，只能采取军民分段修治的办法，令驻军兵勇与民夫一起堵筑决口，疏浚河床，并把老岸及长堤加高加厚。沿河大小渠道相互连接，又修支渠多条，以备汛期泄洪。随后又命各地方官兵“招徕流亡，散发牛、籽、农具，难民渐次复业”。（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）

南疆另一条主要河流喀什噶尔河，不仅滋养着喀什噶尔，即玛喇尔巴什（今巴楚）的土地也赖此河灌溉。这条河因“兵燹久未修治”，于龙口桥上二十余里处冲决一大口子，河水由此决口，直泻玉代里克各台，沿途土地良田均成一片汪洋。刘锦棠命兵勇与民夫，根据河两岸的地理情况，开挖支渠分水，堵决口截流，又引龙口河水灌溉玉代里克一带土地，发给农民牛、农具和籽种耕种，被淹的土地重新种上了庄稼。

在两河修复工程完结后，刘锦棠命人在喀什噶尔城南各条道路上修建大小桥梁三十余座，修复道路数百里，又于各台站之间搭造桥梁二十余座，将道路一律平整。同时，又将战时被毁坏的城垣、官署、农舍一律整修。

上述工程不仅在人力上，即是在财力上耗费亦是巨大的。“加以大乱后百物昂贵，民人稀少，若一概取资公家，所费不知凡几。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）在这样的情况下，刘锦棠采用“半籍营勇，半资民力”的方法，使开支得以减少，工程得以完成。凡动用民力者或以工代赈或给以雇值与工食，就是说都给支付报酬或供给伙食。这对于向来自备粮食和工具给官府和伯克无偿服劳役的南疆维吾尔农民群众来说，不蒂是一种优遇，受到广大农民群众欢迎。

新疆收复之后，在诸多善后工作中，重振经济是当务之急。而要重振经济，水利和交通是首要工作。水利是农业的命脉，交通又是经济发展的基础。刘锦棠以有限的财力，不失时机地抓住了这两项工作，历时三年取得了一定的成效，实在是难能可贵的。

纵观刘锦棠上述种种善后措施，都反映出这样一个特点：即不拘成法，相机因应，量为变通。从当时的社会环境来看，尤其是考虑到他是武将兼管文职的实际情况来看，应该承认他是一个不可多得的人才。他敢做敢为，勇于负责，默默地但坚定地为在新疆设省改郡县铺筑着道路，其功不可没。

　　

（二）

1881年清政府被迫与沙俄签订《中俄伊犁条约》，将伊犁西路七万多平方公里领土划入俄境，俄军将伊犁交还中国。1882年，伊犁将军金顺等进驻伊犁。新疆复于一统，建省事宜进入认真实施阶段。

1882年5月3日，新任陕甘总督潭钟麟在《筹度新疆南路情形折》中，提出“酌度七城广狭繁简，设立丞倅牧令一员，更于喀什噶尔、阿克苏两处，各设巡道一员，如镇迪道之例。”（《清德宗实录》卷144，页19。）按清朝惯例，凡设行省即简放巡抚一员，新疆既经谕令设省在先，自应考虑简放巡抚的问题。谭钟麟奏中不提新疆“巡抚”二字，显然是不愿将新疆从他陕甘总督权力范围内分离出去，而将新疆设省问题化为设立巡道的问题。

在此之前的两年，即1880年，陕甘总督左宗棠在离开新疆时曾向清廷递呈一份奏折。奏中再次吁请于新疆改设行省，其中提到以哈密划隶新疆（此前属甘肃省安肃道），哈密及镇迪道所属文武地方官员，均应归刘锦棠统辖，所有有关各级官员的升调补署考核及一切兴革事宜，均可就近办理，分别咨奏，陕甘总督无庸兼管。这个意见反映了左宗棠是主张甘肃新疆彻底分治的。

面对着前后两任陕甘总督完全相左的新疆设省方案，清廷左右为难，即谕令刘锦棠“妥议具奏”。刘锦棠在一天之内，连上两道奏折，提出了自己对南路设郡县和新疆建省的主张。1882年8月16日，刘锦棠在给清政府的《规划新疆郡县折》中首先指出：变乱后新疆旧制已不可能规复，“为一劳永逸之计，固舍增设郡县别无良策”。而且“现在地利日辟，户口日增，各族渐知向化，诸事均有成效，郡县之设时不可失。”（《新疆图志》卷98。）这是刘锦棠自接任钦差大臣以来第一次明确同意新疆应改设郡县。

至于新疆设县的原则，刘锦棠认为新疆就整体来说地广人稀，经济实力较弱，故新疆添设郡县设官未可过多，“此必然之势也。”（《新疆图志》卷98。）然而南八城物产丰富，人多地广，若设官太少，“又虑鞭长莫及，难资治理”。因此，他主张南八城（而不是谭钟麟所说的七城）应一律改设郡县。他提出具体办法是：南疆东四城设巡道一员，驻扎阿克苏，为兵备道，管理所属水利屯垦钱粮刑名等。下辖喀喇沙尔直隶厅抚民同知（治喀喇沙尔城）；库车直隶厅抚民同知（治库车城）；温宿知隶州（治阿克苏城）；乌什直隶厅抚彝同知（治乌什城）。南疆西四城设巡道一员驻喀什噶尔回城，为兵备道，管理通商事宜、水利屯垦钱粮刑名等。下辖疏勒直隶州知州（治汉城）；英吉莎尔直隶厅抚彝同知（治英吉莎尔）；莎车直隶州知州（治汉城）；玛喇尔巴什设直隶厅水利抚民通判一员（治玛喇尔巴什）；和阗直隶州知州（治和阗城）。

刘锦棠的这个方案，用他自己的话说：“较之光绪六年四月十八日（1880年5月26日）左宗棠奏拟设立各员稍为简省，较之谭钟麟原奏七城各设一官之议略有加增。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）这里只讨论了南疆的改设道府厅州县的问题。因为镇迪道是恢复旧有建置，况且已经恢复，所以毋庸讨论。

那么在省级的建置问题上，究竟如何设抚，在同一天给清政府的《新疆各道厅州县请归甘肃为一省折》中，他提出了这样一个方案。

首先，刘锦棠肯定了在要不要建省这个问题上他与左宗棠、谭钟麟的意见完全相合，但是，他不同意新疆与甘肃脱钩的意见，其理由是：在全国各省中，郡县最少者莫如贵州、广西等省，新疆拟设的县不足二、三十处，不及这些省的一半多，“其难自成一省也”，此其一也。其二，新疆与甘肃唇齿相依，是“秦陇之屏障，燕晋之藩篱”，“以二十余州县孤悬绝域，其势难以自存”，又怎么能护卫秦陇，屏障燕晋呢？其三，新疆在经济上向来依靠甘肃，左宗棠督办新疆军务期间，凡筹兵筹饷以及置办采运等，皆以甘肃为基地。即使刘锦棠接替左宗棠督办新疆军务后，凡是亦“皆赖谭钟麟、杨昌浚谊笃公忠、为顾全局，故能勉强支持。向使甘肃大吏稍存畛域之见，则边事已不堪问。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）

上述三点，是他“有与左宗棠等不同者也”。

至于谭钟麟将北路镇迪道及拟设南路各郡县均归钦差大臣统辖一议，刘锦棠认为也不妥当。他认为钦差大臣远非国家常设之官，哈密镇迪道原是他奉旨暂为统辖。现在即议设郡县，就应“熟筹可久之道，不得作权宜之计”。况郡县设定后在用人和钱粮、刑名升迁调补等方面存在很多困难，“窒碍难行之处未可枚举”。（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）这又是他不同意于谭钟麟之处。

谭钟麟、左宗棠的方案既然都不可行，刘锦棠便提出：即：“请仿江苏建置大略，添设甘肃巡抚一员驻乌鲁木齐，管辖哈密以西南北两路各道厅州县，并请赏加兵部尚书衔，俾得统辖全疆官兵督办边防。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）也就是说，新疆设立巡抚，但仍隶于兰州的陕甘总督。刘锦棠的这个建省方案是比较实际的，既排除了谭钟麟那种实际取消新疆设省、完全归陕甘总督管理的主张，同时也避免了左宗棠所提出的那种新疆建省后完全脱离陕甘两省而孤悬边陲的可能。因为刘锦棠同左宗棠、谭钟麟不一样，他身膺边寄，走遍了天山南北，对新疆的社会现实状况最为了解，所提的方案也必然是切实可行。

清廷最终批准了刘锦棠的建省方案，并令刘锦棠委署南疆各道府州县官职。经过几年的安排规模初具。1884年11月17日，清政府谕令：“现在更定官制，将南北两路办事大臣等缺裁撤，自应另设地方大员以资统辖。著照所议，添设甘肃新疆巡抚、布政使各一员。”（《清德宗实录》卷197，页271。）第二天，正式任命刘锦棠为首任新疆巡抚，仍以钦差大臣督办新疆事宜。

第二年，刘锦棠自哈密赴迪化（今乌鲁木齐）上任。此后，他又顺利地解决了巡抚与伊犁将军的相互关系问题，在伊犁塔城另设伊塔道，道以下又分设府厅州县各官；伊犁将军不再统领全疆军政，仅管伊塔边防。至此，新疆天山南北两路共建镇迪、伊塔、阿克苏、喀什噶尔四道，道以下的府厅州县，各个时期均有添设。新疆建省这一变革边疆少数民族聚居地区行政建置的重大事件，始告大体就绪。

　　

（三）

清代贯例，各地督抚有兵部尚书或侍郎兼衔的，必要时可以指挥军队。刘锦棠是武官出身，且有军功，在新疆建省的过程中，由他一手实际操办，最后荣任第一任巡抚兼兵部尚书衔，是水到渠成，也是意料中的事。然而这一切带给他的似乎并不是欢乐和踌躇满志，却是日益求去，大有退隐之意。究其原因，不外乎主观客观两个方面。

从客观原因来看，刘锦棠深知新疆“苦瘠甲于天下，军饷一切要需纯恃协饷接济”。（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）各省协饷经常不能如数解拨或不拨，使左宗棠伤透了脑筋，也使刘锦棠常常为军饷告罄而苦脑。他在给清政府的一份奏折中曾经说过：“久乱积罢之后，以防务言之，则饷项日拙，筹划綦难；以善后言之，则事系创举，繁重异常。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）巧妇难为无米之炊。万一协饷再次断绝，新疆必然重演同治初年农民大起义的故事。这是刘锦棠不能不忧心忡忡，也不能不深深思虑的重要问题。

从主观原因来看，刘锦棠还是有相当的自知之明。他承认自己本是一介武夫，“军旅粗材”，“少遭家难……长事戎行。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）他在给清政府的一道奏折中说：“臣起家寒睃，材质庸愚。年未及冠，即随叔父已故广东陆路提督刘松山转战各省廿载。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）当清政府任命他为钦差大臣，督办新疆军务时，他“固辞不受”，说自己“驰驱习惯劳苦，于战守之道尚能粗窥崖略，……至于督师重任、地方吏事自顾不学无术，识闇才粗，实难胜任。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）在另一道奏折中又说：新疆地处边冲，幅员辽阔。外有夷部邻接，内则民族繁多，即使承平时期，也“须才望最优者乃足以资钤御，矧值时事多艰之际”，“非长驾远驭之材实难以孚众望”。他认为在伊犁收复后，筹办善后等一切事宜更宜措施精详，稍有失宜，贻误非浅。他自觉“才识愚昧，不娴学术，徒有枕戈之怀，曾无致远之用。遽膺斯任，负乘滋惭，不独难厌众心，亦恐见轻外夷。”（《刘襄勤公奏稿》卷3，页44；卷3，页48；卷2，页31；卷2、页33；卷2，页35；卷3，页25；卷2，页51；卷2，页23；卷2．页24；卷3，页45；卷3，页52一53；卷8，页21；卷3，页2；卷1，页51；卷1，页13；卷2．页22，）在以后的时间里，他又多次向清政府请辞钦差大臣一职，并以身患风湿病为由。

上述两个原因，可以说互为因果，又互为关联，制约着刘锦棠的思想，支配着他的行为。他所提出的新疆建省方案，谁又能说不是缘于这两个方面的考虑呢？当然这里有一个前提：他知道自己当时是无法离开新疆的，而巡抚一职也是非他不可的。

1889年春，刘锦棠以其祖母病重回籍省亲之际，终于离开了新疆。1894年，他病逝于湖南湘乡老家，终年50岁。清政府在为其写的挽词中说：“督办新疆军务，运筹决策悉合机宜，于抚辑民回、创办屯垦事，尤臻妥协。补授甘肃新疆巡抚，赏加尚书衔，办理新疆善后及地方事宜均能悉心规画，劳瘁不辞。”（《清德宗实录》卷346，页5—6。）对刘锦棠在新疆的功绩给予了充分的肯定。