三农问题

【背景链接】
新世纪以来指导“三农”工作的第7个中央一号文件于2010年1月31日发布，这也是改革开放以来第十二次以三农为主题的一号文件。这个题为《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的文件推出了一系列含金量高的强农惠农新政策。
【标准表述】
所谓三农问题其实就是农村问题、农民问题、农业问题的总称。有人把三农问题概括为“农民真苦、农村真穷、农业真危险”，其实三农问题不是一个问题或是几个问题，而是一个多因素、相互关联的系统问题。其表现是：
农业问题，主要表现为农业产业化的问题。目前中国农业大部分还是属于自给自足的小农经济，没有形成规模经济，加入世贸组织后，如何应对国外集约型农业的挑战？这将是中国作为一个农业大国面临的严峻问题。另外，农业购销机制不畅是农业不能快速发展的一个重要原因。常常听到农民抱怨，种了东西卖不出去或卖得过于低廉，主要是因为农民受文化程度、信息等方面的制约，往往一时集中地栽种某种农作物，又没有好的销售渠道，在这种情况下，产品必然是卖不出好价钱的。
农村问题，目前突出表现的一个问题是户籍制度改革。以往户籍制度将城乡予以二元分割，形成了城乡之间经济发展、文化水平的较大差异。这种户籍制度在计划经济体制下是自上而下行政管理的必要，在建设社会主义市场经济的今天已经不太适合当前的经济社会现状。
农民问题，可以分为素质和减负两个问题。农民素质问题，主要是指文化素质。据统计，截至2005年中国义务教育即普九覆盖率已达到95％，在普九未能覆盖人口中，农村人口占大多数。同时，计划生育政策在农村也受到一定抵制，受文化素质的影响，农村形成了“越穷越生，越生越穷”的恶性循环。关于农民减负问题，党中央国务院再三强调要减轻农民负担，但个别地方“令不行禁不止”—农民负担照原样，引发农民抗交国税和集体上访等事件发生。农民负担重直接影响农民收入的增加，农民负担重的一个重要原因是政府改革力度不够，目前还有些地方政府部门仍是“管事的人不多，吃饭的人不少”。因此，减轻农民负担首先应该考虑加大力度进行机构精减，减员增效，把农民增收放在第一位。
[总体要求]各级党委和政府要坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作和政府全部工作的重中之重，切实加强和改善党对农村工作的领导，确保把党的各项农村政策落到实处。
[问题]
1、农村改革面临的深层矛盾和突出问题。在我国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，在我国农村改革发展存在不少深层次矛盾尚待解决的背景下，又面临着一系列必须引起高度重视的新情况、新问题。农业发展方式依然粗放，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大目前，我国农业发展面临着很多问题。
2、农业持续增收困难，缩小城乡居收入差距前景堪忧。
3、农村经济体制尚不完善，协调工农、城乡利益关系任重道远。
4、农村社会不平等程度加深，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。农村多元利益主体的格局已经形成，城乡利益关系、农村不同社会阶层间的利益关系复杂化，由此产生的社会矛盾也在加剧，解决社会矛盾单靠政府行政动员已经力不从心。
当前的“三农”问题，集中体现在3个方面：一是农民收入问题，二是农村市场消费问题，三是农村劳动力转移的问题。
据专家介绍，改革开放30年来，我国“三农”政策具有明显的阶段性。改革开放初期，更多地是推进经营体制创新，如实行承包到户，赋予农民生产经营自主权，实行农产品市场调节等，重点是解决农产品供给不足问题。1998年，党的十五届三中全会作出重大判断：我国农产品供求关系发生阶段性变化，进入总量基本平衡、丰年有余的新阶段。“三农”工作重点转向调整结构、增加收入。
增加收入，一手做减法，减轻农民的负担；一手做加法，发展二、三产业，帮助农民进城务工。对此，国家出台了一系列的措施。而收入问题、消费问题、就业问题，都是“三农”工作中的大问题，中央就是围绕解决这些问题来布置工作的。
“三农”问题核心在于农业生产方式的落后、农产品市场化的程度低和农民收入水平低。“三农”问题主要出在农业本身,要从根本上解决,就必须从影响农业发展的多方面要素入手,着力变革农业生产方式,使农业生产过程中人的力量真正得以释放和发挥,从而促使“三农”问题从根本上得以解决。
[原因]当前，农业农村进入历史上最好的发展时期之一，但是农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。统筹城乡发展，夯实农业基础，要立足当前，着眼长远，明确方向，突出重点，在关键环节上花气力、下功夫。决不能以牺牲农业农村为代价推进工业化城镇化，决不能借统筹城乡之名削弱农业农村、损害农民利益。
[措施]三农问题是一个长期的问题，可以从以下方面入手：
第一，稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。
第二，坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高，确保粮食安全。
第三，把发展粮食生产放在现代农业建设的首位，确保国家粮食安全。粮食安全任何时候都不能放松，必须长抓不懈。加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。稳定播种面积，优化品种结构，提高单产水平，不断增强综合生产能力。
第四，大力提高农民收入。灵活运用多种手段，保持农产品价格合理水平，保障农业经营收入稳定增长；采取有力措施，最大限度安置好农民工，努力增加农民的务工收入，积极扩大农村劳动力就业。
第五，按照建设生态文明的要求，发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护。加强农村基础设施和环境建设，切实改善农民生产生活条件。
第六，完善农村社会管理，促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。
注重促进“三农”工作中实际问题的解决
农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。“三农”问题是始终关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，是新时期全党工作的重中之重。农村先进性教育活动注重解决“三农”工作中的实际问题，同促进社会主义新农村建设的要求相一致。只有注重解决“三农”工作中的实际问题，才才能使亿万农民群众切实感受到教育活动带来的新变化新成果。
促进“三农”工作中实际问题的解决，要努力提高农村广大党员和基层干部的素质。各级党组织要积极引导广大农村党员认真学习党的十六届五中全会精神、今年中央1号文件精神和胡锦涛总书记一系列重要讲话精神，深刻认识重视解决“三农”问题是我们党一贯坚持的战略思想，深刻认识建设社会主义新农村的重大意义和科学内涵，深刻认识农村党员在解决“三农”问题和建设新农村中肩负的重大责任，增强信心，鼓舞士气，把思想和行动统一到中央的重大决策部署上来。要积极引导广大农村党员和基层干部努力提高科学发展、致富群众的本领，执行政策、依法办事的本领，化解矛盾、促进和谐的本领，艰苦创业、务实创新的本领。
促进“三农”工作中实际问题的解决，要着力加强基层党组织建设。“给钱给物不如建个好支部”。各级党组织要下大力配强农村基层党组织的领导班子、选好村党支部书记，真正把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、群众信得过的人选进基层党组织班子。要引导农村党员干部对照党章和新时期保持共产党员先进性的基本要求，紧密联系解决“三农”工作实际问题的需要，认真查找在思想观念、工作作风、发挥作用、服务群众等方面存在的突出问题，明确整改重点，制定整改措施，落实整改责任，切实提高农村基层党组织的战斗力，为解决“三农”问题提供坚强保证。要通过解决“三农”工作中的实际问题，使基层党组织提高凝聚群众、服务群众的本领，提高处理和管理社会事务的水平，提高化解社会矛盾、协调社会利益关系的能力。
促进“三农”工作中实际问题的解决，要坚持求真务实。各级党组织要立足当前，着眼长远，统筹规划，科学安排，把用美好蓝图激励群众同排忧解难惠及群众结合起来。既要制定好新农村建设的总体规划，特别要明确“十一五”时期推进新农村建设的奋斗目标、工作思路和具体措施，又要解决好目前群众最关心、最直接、最现实的问题。对先进性教育活动开展以来农民群众提出的意见和问题，要认真梳理，分析原因，拿出对策，按照先易后难的原则切实加以解决。要继续坚持边学边改，边议边改，一切从实际出发，因时因地因事制宜，能解决什么问题就解决什么问题，什么问题突出就着重解决什么问题。具体到一个村，至少要解决一至两个突出问题。要建章立制，逐步形成促进“三农”问题解决的长效机制。
促进“三农”工作中实际问题的解决，要上下联动、形成合力。解决“三农”问题需要全党全社会共同努力。上级党组织和各级涉农部门要进一步增强服务意识，自觉从农村基层反映的“三农”工作问题中查找自身的差距，把积极解决“三农”工作实际问题与与出台加快农村经济发展、促进农民增收的具体政策措施结合起来，以改进作风、服务农民、加大解决“三农”问题力度的实际行动。
“三农”问题的现状与症结
近年来，国家对“三农”的政策支持力度明显加大，农业和农村经济发展开始呈现良好的势头，粮食生产出现重要转机，农民收入实现较快增长。但应清醒地看到，“三农”问题的解决远未达到理想的程度。虽然长期困扰国民经济发展的农产品供给不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高的矛盾仍很突出；虽然农民收入的增长速度明显加快，但有大量的农村人口收入和生活水平仍相当低。当前我国“三农”问题突出表现在城乡发展失衡现象仍十分突出。城乡居民收入差距目前已扩大到3.3倍，是改革开放以来城乡居民收入差距拉得最大的时期。
从当前和今后一个时期看，制约“三农”问题的各种矛盾和问题主要有：
一、农业资源禀赋不足，水资源和耕地资源“双短缺”，由此带来的农民就业不充分是“瓶颈”。农村的农业资源禀赋不足，水资源和耕地资源“双短缺”并存。农村经济整体上属于农村劳动力剩余经济，剩余劳动力多，农民就业不充分。为此，一方面要大力发展农村劳务经济，把劳务经济作为农村“第一经济”来抓，推进农村劳动力向城镇和非农产业转移，实现农村富余劳动力应转尽转。另一方面要敞开城门，降低门槛，为农民进城落户提供方便，鼓励进城农民从务工性转移向居住性转移转变，通过减少农民数量来提高农村人口人均农业资源占有量，从根本上缓解水资源和耕地资源的“双短缺”。
二、农村劳动力整体文化素质不高，农民转移就业和掌握现代农业技术的能力“双不足”是实质。2006年，农村劳动力平均受教育年限为6.5年，综合素质尚不到初中文化水平，农村劳动力整体文化素质不高。为此，一方面要有针对性地分类、分级、分口、分产业地组织多种形式的就业技能培训，提高农村外出务工人员的文化水平和职业技能，提高农民的就业竞争能力，拓宽就业渠道。另一方面要加强农村先进适用技术培训，增强留守农民对农业新品种、新技术、新装备、新模式和新机制的接受和运用能力，加快推进传统农业向现代农业转变。
三、农业基础设施条件差，农民组织化程度低，农业抵御自然和市场“双风险”能力不强是症结。众所周知，农业生产既要面对自然风险，又要面对市场风险。由于长期的自然和历史原因，重庆农业基础设施条件差，农民组织化程度低，龙头企业带动能力不强，农业抵御自然和市场“双风险”能力不强。为此，一方面要加强以农田水利为重点的农业基础设施建设，提高农业装备水平，增强农业抵御自然风险的能力，逐步改变农业“靠天吃饭”的基本局面。另一方面要加快农村市场和信息体系建设，提高农产品的商品化程度、农业的产业化程度和农民的组织化程度，增强农业抵御市场风险的能力。
着力从根本上解决“三农”问题
解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，全面繁荣农村经济，促进农村社会全面进步，必须牢固树立和认真落实科学发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持“多予、少取、放活”，依法保护农民权益。
着眼于通过深化改革，建立保护农民土地权益的长效机制。强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。土地征用应当有利于富裕农民而不是造成大批农民失地失业，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大社会不公。从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要保证国家建设用地，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。这样做，从短期看，原始积累会少一些；但从长远看，工业化进程并不会放慢，相反，因为农村社会稳定，农民收入增加，农村市场扩大，有利于保障工业化更迅速、更稳妥地进行。为了保障农民权益，应完善有关法律，对公共利益作出明确的法律界定，不能滥用征地权。应给予被征地农民以公平的补偿，并完善征地程序，保证在征地过程中使农民有充分的知情权和参与权。允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。为失地农民建立社会保障是保障其权益的根本途径，应改变一次性货币安置为主的做法，由政府把土地出让收益按一定比例注入失地农民社会保障基金。这应成为农民社会保障基金的主要来源。
调整国民收入分配政策和国家财政支出结构，建立工业反哺农业的支持机制。工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自非农产业，这是世界各国经济发展的普遍规律。这一时期工农关系的基本特征是，农业不再为工业发展提供积累，农业成为接受“补助”的部门。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，为国家加强对农业的支持和保护提供了可能。尽管我国现在农村人口还占多数，经济发展水平有限，还不可能像发达国家那样通过补贴来解决农民收入问题，但现在我们的经济实力有了较大增强，集中一定的财力，为“三农”提供一定程度的支持，为农民办一些事情，也还是能做得到的。实现以工促农，应当从存量和增量两个方面合理调整国民收入在工农之间和城乡之间的分配格局，提高政府运用财政手段支持农业的能力。财政支农支出的增长幅度应继续高于财政经常性收入的增长幅度。应特别重视加快农村和农业基础设施建设，在农村水利、道路、通讯、中低产田改造、农村电网和生态环境建设等小型公益设施和基础设施上加大投入力度。按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向，转变补贴方式，逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民的直接补贴制度。充分利用世贸组织的“绿箱”政策，增加农业科研及其成果推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。逐步探索建立政策性农业保险机构。按照有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的要求，以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标，推进农村金融体制改革，提高对农民的贷款面。
加快城镇化进程，形成城市对农村发展的带动机制。未来20年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，我国经济的结构性矛盾将更加突出和尖锐，也将使解决“三农”问题的难度陡然增大。从根本上解决“三农”问题，必须统筹城乡就业，加快城镇化进程，逐步减少农民，发挥城市对农村的带动作用。应逐步消除农民进城就业的各种歧视性政策和障碍，加快建立城乡劳动者平等的就业制度。当前局部地区出现用工紧张，主要原因是：工资低，劳动条件差，农民不愿干；技术要求高，农民干不了。解决农民就业问题，关键是提高农民就业技能，提高农民整体素质。应将农村劳动力就业培训作为一件大事来抓，大幅度增加用于劳动力培训的投入，探索新的培训方式。推进户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件，为农民工转化为稳定的城市产业工人和市民提供良好的制度环境。城市政府在制定政策时，应把在城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待，特别是应把外来人口对住房、学校等设施的需求纳入城市建设规划。城市各种公共服务应该有效服务于全社会。同时，在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革，取消对外地农民工的歧视。
建立和完善公共财政制度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。现在，农村义务教育投入远不能满足需求。实行“以县为主”的农村义务教育管理体制后，学校公用经费依然严重不足，预算内补助虚列现象较为普遍，危房改造资金仍然存在较大的缺口；教育债务负担沉重，偿还困难。要真正落实中央提出的把农村教育作为整个教育工作的“重中之重”的要求，真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财政体制的要求，进一步强化中央和省级政府对发展农村义务教育的责任。以我国现今所处的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该加快实行免费九年制义务教育制度。进一步改善农村医疗卫生服务，完善农村新型合作医疗制度，满足大多数人的基本卫生需要。加强医疗救助制度建设，为最贫困的农村居民提供一定的福利性医疗保障，这是实现“人人享有卫生保健”的需要，也是摆脱因病致贫、因病返贫的需要。农村的社会保障制度建设应从条件已基本成熟的经济发达地区开始，逐步推广到全国；先在农村建立最低生活保障和合作医疗制度，再逐步建立养老保险；应从最需要保障的困难群体入手，逐步扩大保障范围。
在理顺城乡关系的基础上，发挥广大农民的积极性、创造性。全面繁荣农村经济不能仅仅依赖于城市的带动和工业的支持。农民占我国人口的大多数，即使城镇化能够顺利推进，能够缓解农村发展面临的困难，2020年农村至少还会有5亿以上的人口，2030年至少还会有4亿以上的人口，农业、农村和农民问题仍然是我国经济和社会发展的重大问题。在理顺城乡关系的基础上，农村最终应通过深化改革，发挥广大农民的积极性、创造性，形成农业和农村经济自身良性发展的机制，逐步缩小与城市的差距。一是在坚持农村家庭承包经营制度的基础上，进一步推进农村的组织创新和制度创新。我国的基本国情决定了在相当长的时期内，土地仍是农民最基本的生活保障。应充分认识农村土地使用权流转和集中的长期性、渐进性，不能拔苗助长。土地经营权的流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，采取慎重态度。大多数农户在生产经营活动中处于高度分散的状态，特别是在加入世贸组织后，这种状况不适应国内外市场竞争的需要。应大力发展各种农民合作经济组织，为农民提供服务，将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险。应尽快制定农民合作经济组织法，在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农民合作经济组织的扶持政策。二是加快传统农业向现代农业的转变，加快农村二、三产业和小城镇的发展。切实保护和稳定提高粮食综合生产能力。充分利用国内外两个市场、两种资源，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，是农业发展的主线。应根据我国农业资源利用和农产品供求的现状，在继续发展种植业的同时，加快林业和畜牧水产业的发展，提高其在大农业中的比重。大力发展农产品加工业，提高农产品加工程度，增加农产品的附加值，积极发展农产品的现代流通方式。建立可持续发展的农业体系，遏制生态环境的恶化。鼓励劳动密集型企业和个体私营商业、服务业的发展。继续支持乡镇企业加快转变机制和增长方式，加快产业升级。加快小城镇发展，壮大县域经济，拓展农村劳动力就业和农村人口转移的渠道。