神马文学网“一号文件”与三农问题
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“一号文件”与三农问题
(2010-01-27)
fieldset {width: 309px;border: 1px solid #990000;}legend {font-family: Arial,"宋体";font-size: 12px;font-weight: bold;color: #990000;}● 邓聿文（北京）
“一号文件”并不是指政府每年发的第一份文件，而是指该文件在当年的工作中具有纲领性和指导性的地位。文件被排在一号，意味着当年各地政府需要重点解决这些问题。
今年即将出台的“一号文件”主题是“三农”。这是新世纪连续第七年将“三农问题”作为中央“一号文件”的主题，也是改革以来第十二次。
以“三农问题”对中国社会的重要性而言，其被如此“关照”实不为过。另外，客观地说，过去11个“一号文件”在不同历史阶段，对推进中国农业的发展，促进农民增收，赋予农民民主权利，以及缩小城乡差距等起到了一定的作用。尽管这样，中国的“三农问题”，困境似乎依旧，某种程度上甚至还有所恶化。
至今为触及核心问题
“三农问题”不仅仅是农业、农村和农民的问题，也不单单是中国才有的，而是后发国家在走向现代化的过程中普遍出现的问题。现代化会给一个国家带来工农、城乡、市民与农民的差别，同时，又带来自由、平等、人权意识，由此，“三农”才会进入公共视野而成为一个政治社会问题。
中国的独特之处在于，首先是人口太多，而工业化尤其是城市化长期发展滞后，不仅难以带动乡村，吸纳和消化农村人口，反而以牺牲农村和农民为代价，将大量农村人口长期维持在有限的土地上，造成农民就业不足，收入增长缓慢。
其次，土地作为农村最主要的生产资料，农民只有与土地结合，才能获得生存与发展的机会，但在土地收益的分配上，农民获取的份额很少，大部分土地收益都被资本和政府拿走了。农民之所以不能从自己的土地上获取相应的收益，根源就在于现行的土地制度没有赋予农民对土地收益的处置权；而农民之所以没有处置权，又在于政府要降低工业化和城市化的发展代价，因为如果农民有对土地收益的处置权，农民将大大提高议价能力，势必提高工业化和城市化的发展成本。
以此观照中国政府改革以来所采取的解决“三农问题”的政策措施，就会发现，虽然总的趋势是要打破城乡二元体制，实现农民和市民的平权，但这一进程十分缓慢，并时有反复。
以11个“一号文件”为例，前五个文件”的突出特点是放权，把权力还给农民。放权让利也是上世纪80年代改革的一个总的特点。正因为此，那时的城乡收入差距缩小最快。
可是，80年代末，中国改革转向城市，此后的17年，国家把注意力集中到城市，农村相对被忽视，“三农问题”成为全社会关注的公共话题。从2003年起连续出台的六个“一号文件”，都把重点放在如何促进农民增收和提高农业综合生产能力上。
为此，国家调整了对“三农”问题的政策取向，确立了“多予、少取、放活”的政策，并以统筹城乡发展为目标，加大了对“三农”的扶持力度，例如，取消了几千年的农业税，对农产品进行补贴，免除义务教育学杂费，试行新的农保等。
确立农民与国家共享土地
然而，这些政策措施基本是在外围打转，主要原因在于，“三农问题”涉及到城乡两大集团的利益调节，主政者偏向城市而忽视农村，像金融危机时期国家出台的4万亿投资计划，直接投向农村的不过3700亿。
现在的一个共识是，政府和社会都意识到，要最终解决“三农问题”，必须将集中于土地上的多余的农业剩余劳动力转移到城市从事二、三产业，在中国，这种农业剩余劳力估计还有一、两亿。这就是所谓城镇化战略，也是今年“一号文件”的重点。
就提高农民收入而言，实施城镇化战略是有必要的，因为如果农民太多，直接从农业上获取的比较收益就少，所以必须减少农民。但问题在于，假如城镇化只是简单地放开中小城市的户籍，而不在推动义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务的均等化方面下工夫，尤其不将农民工及其家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防疫、治安管理以及技能培训工作等列入城市政府的管理范围，并予以财政保障，仍是治标不治本。
从目前看，农民在中小城市入户并不难，很多城市甚至一些大城市都放宽了入户的限制，但农民入户的意愿并不强烈，关键就在于城市没有足够的财力来为这些新市民提供上述公共服务。相反，许多城市还通过向农民工提供暂住证、务工证、计划生育证等方式，收取各种不合理费用，使他们从城市打工得来的微薄收入又部分还给了城市。所以，社会如果没有比较彻底的平权，城镇户口放开后，农民不过是从农村潜在的失业人员变成了城市流民，对社会会造成更大危害。
另一面，城镇化只是解决“三农问题”的一个重要方面，但不是全部，根本而言，要比较彻底地解决“三农问题”，需要在以下几点进行制度构建：
一是对施加于农民身上的就业、教育、迁徙和纳税等任何制度性歧视要废除，让农民自由进入城市；
二是从法律上确立农民与国家共同享有土地产权，以改变目前的“模糊产权”对农民的土地利益造成的损害，使农民拥有保卫土地财产权并在土地上进行投资的信心；
三是将金融、保险、水利、供销、批发、农机等涉农领域放开，让农民合作组织免税进入，获得足够的利润以组织自发自愿的规模经营；
四是在农村推进现代福利体制建设，把义务教育、失业救济、最低保障、医疗服务、养老保险、法律援助、公共文化推广到全部农村地区；
五是推进村务公开、村民自治和农村基层民主政治建设。
总之，是时候把“三农问题”放在中国的现代化进程中，进行总体性解决了。
作者在中国从事媒体工作
《联合早报》