解决三农问题的关键在于农村土地制度创新

——基于新制度经济学分析视角
期数： 2009年6期下     作者：贺连如    来源：中国集体经济
摘要：土地问题是“三农”问题的核心，解决三农问题的关键在于农村土地制度创新。文章分析了我国土地制度的历史沿革，结合《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》相关规定发现：我国目前农地产权制度承担了过多的社会保障功能，土地产权不能随意流转，产权权能残缺。适合我国国情的农地制度创新应该是实施土地股份制改革。
关键词：三农问题；土地制度创新；土地股份制
一、问题背景
“三农”问题始终是困扰我国城乡统筹发展、全面建设小康社会的一个重大问题。而土地问题是“三农”问题的核心。现阶段我国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结合，双层经营”。这种制度在早期确实促进了我国农村经济的发展，但随着我国工业化的发展、市场化改革的深入，它开始制约农村经济的进一步发展，出现了制度的非均衡。可见，现存农村土地制度存在潜在的获利机会，客观上需要推动土地制度变迁。因此，实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看，实行“土地股份制”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。
只要产权是排他的和可以转让的，不管土地合约如何安排都能达到资源的有效配置。在私有产权下，不管土地所有者是自耕土地，是雇佣农民来耕种，还是以固定的租金出租给租地者，或是与佃农分享实际产出，它们所暗含的资源配置是相同的。换言之，西方学者主张土地私有。但我国农村土地主要属于集体所有。土地所有权归集体所有，农户享有土地使用权。产权并不能随意流转，这在一定程度上影响了农民的规模化经营的进展。我国农村土地制度的基本特征是土地集体所有制的家庭承包经营，这一制度目前受到的挑战主要是，它有没有支持我国经济社会持续发展的能力？
新中国成立后，农村土地制度经历了3次大的变革，其内容都是围绕土地产权问题来进行的。
一是土地改革，以村为单位平均分配土地，使农民拥有了除租让权之外的大部分私有产权。土地改革是以国家行政手段而非市场手段推行的，造成了农民对土地产权残缺。
二是土地集体化，变土地的农民个人私有为集体所有，建立了高度的土地集体所有制。
三是土地承包制，退还给农民除土地所有权之外的大部分产权，实行了土地所有权和使用权的分离。刚刚颁布的《物权法》（2007）第124条明确规定：“农村集体经济组织施行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”第125条规定：“土地承包经营权人依法对承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”第126条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30-50年。林地的承包期为30-70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家规定继续承包。”可见，《物权法》关于农地的产权制度还是没有放开“处置权”之一——产权权能。这表明，我国农地产权制度被赋予了社会保障功能。
二、人民公社体制：建立及其瓦解
土地集体化后，将土地农民所有变为集体所有，实现了土地的公有公营。集体化经历了从互助组、初级社、高级社、直至“三级所有队为基础”的人民公社体制。在人民公社体制下，土地产权高度集中，土地集体所有、集中使用、集体生产、统一经营和分配是这种公有土地产权制度的特征。土地实行“三级所有”，分别归人民公社、生产大队、生产队三级集体经济组织所有，对土地的占有呈现等级结构的占有体系，致使土地占有关系混乱，每一级都是财产所有权主体，而每一级又都不是完全的所有权主体。可以说，人民公社体制下的土地产权制度及生产经营方式，不仅不能激励人们热爱集体财产和努力劳动，相反地却对追求个人利益最大化的集体成员具有激励作用。一是偷窃。在集体所有、集体经营、统一分配集体劳动成果的情况下，农产品在收割集中起来之前，具有广泛的分散性，防止被偷窃的成本很高，甚至大于收益。二是偷懒。在集体统一劳动下，对集体中的每一个成员来说，自己的劳动力是其唯一能控制的生产要素，努力是在其控制下的一个变量，根据自己可获得的利益来决定付出的努力程度（张琴等，2004）。在农业生产中，测量劳动者的努力程度和确定每一单位投入的特性需要广泛的和昂贵的费用，集体组织对每个成员劳动投入的考核极难确定，主要靠个人的自觉性。同时，劳动者对自己的行为收益预期极其不足，对每个当事人都存在很强的外部性，缺乏直接利益和责任约束的农民，无论如何也不会像自主经营那样关心合理使用土地及提高土地收益。正如巴泽尔（1997）所说：“如果工资合同是严格的时间交换金钱，那么，只要工作努力不直接产生效用，雇员就会仅仅提供时间，而连手指都懒得动一下。”可见，人民公社产权制度，度量和监督劳动的成本极高，使得农民的劳动努力极小化，不能不牺牲效率，以求低水平的公平，其结果只能导致资源的严重浪费和农民的普遍贫穷，这就注定了这种土地制度必然被废除。在长期难以解决温饱问题的情况下，农民向这种土地制度发起了挑战，自发地进行土地承包。
三、家庭承包土地制度：问题与反思
经过20多年的强制集体化之后，我国农村在20世纪70年代末80年代初实行家庭联产承包责任制。家庭承包制下的农地产权的特点是“集体所有、分户经营”，既保护了土地的集体所有制，又赋予农民在承包期内对土地的经营权。作为一项制度创新，它还原了农业家庭经营的最优特征，农民真正具有自主支配自身劳动的个人权力。“像这场伟大改革的其他方面的发展一样，一旦给予机会，市场就会表现出比任何权威都更强大的力量。允许人人决策，是让市场发挥魔力所要的唯一条件”（张五常，1997）。“一个劳动者在家庭承包责任制下激励最高，这不仅仅是因为他获得了努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用”（林毅夫，1994）。承包制的实行，取得了举世瞩目的成就。但家庭承包制仍然不是一次完整的产权变革，这种制度是土地的集体所有权和农户土地使用权相结合的制度，对解决农民的温饱问题来说，的确是一剂灵丹妙药。但从土地产权制度上说，它既不是两权合一的土地私有制，也不是规范的两权分离租佃制。在我国改革目标选择了社会主义市场经济之后，土地家庭承包的制度安排的边际效用急剧递减，已明显呈现出制度上的缺陷，越来越不适应市场经济的发展。
《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留山，属于集体所有。”还规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。可见，法律已明确规定农村土地所有权属于集体，但现实中，集体对土地的产权是不完全的，最有实质意义的处置权集体不能行使，导致土地所有权成了一种抽象的法律象征。而且，法律对土地所有权究竟属于哪一级集体经济组织没有明确界定，也没有进一步明确由谁来行使所有权。在《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有；在《民法通则》中则被界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。在实际操作中，由于集体土地产权主体的多元化，一方面，必然会导致产权主体为争夺所有权而发生冲突；另一方面，出现所有权架空现象，所有权实际处于虚置，必然降低土地产权制度的有效性，土地产权的激励功能得不到发挥，束缚了农民对土地投入的积极性，致使农业基本生产条件恶化。尽管土地流转这一土地制度改革的新形式逐渐在全国发展起来，但也出现了一些矛盾和问题。为了推进土地合理流转，促进农村经济健康有序发展，中共中央于2001年下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，2002年8月又出台了《中华人民共和国土地承包法》。农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农产，使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业经营规模过小、农地抛荒闲置，还优化了土地资源配置，促进了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动，促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整和农村剩余劳动力转移。
但是，从实践来看，这一土地制度改革的新形式在土地流转、征用等方面都还存在一系列的问题，反映出目前农村土地制度还存在如下不足（刘学侠，2007）：
第一，农村土地产权不清晰。《宪法》第10条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。《土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组3个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的。农村土地产权制度的缺陷带来的严重后果是：大量耕地流失，国家粮食安全受到威胁，失地农民不断增加，特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，影响社会安定。同时，由于土地流转中的行政强制和暗箱操作，滋生贪污腐败，影响党风廉政建设。
第二，农村土地制度不完善，土地市场化不充分。完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策，然而，却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策，造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定，致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农产之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象，一旦发生纠纷则处理难度很大。在征用农村土地过程中，各级政府和各利益集团往往通过低价买进、高价卖出来获得土地的增值租金，而农民却得不到合理补偿，这样的情况时有发生。
第三，土地的社会保障功能过强。我国是农业大国，由于农村社会保障制度呈缺位状态，对于大多数农民来讲，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障福利功能。刚刚颁布的《物权法》立法说明中充分体现了这一点。农村土地无论面积大小和土质状况，按农业户口一律按人头分得一份土地。从实践上看，这也确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定，为我国国民经济和城市经济的健康发展做出了重要贡献，但同时也导致了农民过分的恋土情结，只要没有一个稳定、长期的工作，一般不愿轻易放弃承包地。由此可见，农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中，影响了农业规模经营的进程，对农业技术的大规模推广极为不利，也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。
四、农地产权制度创新：土地股份制
农地产权制度创新，就是为让农民拥有土地的完全产权。农村土地所有权长期不在其真正意义上的主人手中，可以说是导致农村落后、农民贫穷的根本原因。如果土地所有权不在农民手中，任何政策和举措都不可能使土地资源得到充分利用和有效保护，要实现农民富裕和农业现代化也只能是一句空话。从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括4个方面的内容：要明确主体，真正让农民成为土地的主人；要明晰产权，要界定集体与农民的土地产权关系，真正让农民把土地当作自己的财产；要完善市场，尽快建立城乡统一的土地市场体系；要健全法制，加快土地制度法制化进程，建立起中国特色农地产权法律制度。土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。
农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位，主要有3种形式（刘学侠，2007）：
第一，将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红。它的主要特点是，在村集体经营性资产折股量化的基础上，将农产承包的土地也折股量化，设置土地承包经营权股。有的按当地确定的不同类型土地的标准参考价格作为依据，有的是经评估确定土地价值，然后折价作股。土地承包经营权股按农业人口无偿配给，土地股份不能抵押、买卖，经董事会同意可以在本社区范围转让。股东按其所占有的土地承包经营权股和资产股的总股数参与收益分配。实行一人一票制。
第二，将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是，将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签订合同或进行租赁。
第三，农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。
逐步实行土地股份合作制，改变农业的生产经营方式，实现规模化生产、企业化经营，从而实现与市场经济对接，这是在市场经济条件下，农业生产的必然选择。土地股份合作制，既实现了土地的个人实际所有与社会占有相结合，又以产权清晰、利益直接、风险共担、操作简便等特点适应市场经济的发展和广大农民的要求；既有利于扩大生产规模、降低成本、优化产业结构、提高农业生产的集约化程度，又有利于广大农民真正从土地上解脱出来，安心从事非农产业。在我国农村建立现代土地制度，必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程，我们还要坚持循序渐进的原则，尊重民心民意，尊重群众的创造，不断深化配套完善农村土地改革。当前要特别注重如下问题：
第一，明晰土地产权关系，明确土地产权主体。以《宪法》、《土地管理法》和《物权法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组3级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民代理的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托代理关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。
第二，应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。
第三，促使土地产权的价格化，建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化，通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。
将农业股份制公司的组织形式引入我国土地产权制度的改革中，为我国的土地制度改革提供了新的设想，不仅可以建立新型的农村生产模式，发展农村第三产业，提供大量的工作岗位，解决农村剩余劳动力的出路问题，而且可以实现农业规模化建设，引入农业高新技术，提高农村土地的利用效率。如此将极大地推动我国的社会主义新农村建设进程，完善我国的社会主义市场经济体制。
参考文献：
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