文贯中：解决三农问题不能回避农地私有化（1）

I．引言(chinesenewsnet.com)
1．1短效的救急政策不能替代长效的制度改革(chinesenewsnet.com)
改革、开放27年后的今日，和公社时代相比，中国的农业生产有了突飞猛进。但是和东南沿海以及大中城市的日新月异相比，内地农村的凋敝和破败，城乡收入差的快速恶化，构成刺目的对比。显然，农民的收入增长以及农村的内在活力，越来越令人忧心。现在举国上下正积极探讨使农村和农民分享城市和沿海繁荣的长效途径。中央自2004年来出台一系列利农的政策。作为救急的措施，赢得农民的普遍欢迎。不过，三农问题可用冰冻三尺，非一日之寒来形容，要想彻底解决，无法靠短效的津贴，补助等救急措施，而要靠根本性的制度改革。只有使大部分农民获得全国平均收入，大部分农村获得自立和自治的能力，才能将政府从消防员四出救急的角色中解放出来，也才能大大减轻政府的财政负担，集中精力和财力于公共产品的提供和服务。仅仅帮助落实农村的义务教育，筹建覆盖农村居民的养老保险和医疗保险等项目，便需政府巨大的财力。(chinesenewsnet.com)
三农问题的日益严峻化，是和农地制度改革的严重滞后分不开的。现行的土地制度所暴露的弊病越来越多，越来越和市场经济不相适应。第一，现行土地制度是城乡收入差距愈益恶化的制度性障碍，损害的恰恰是政府想保护的纯农户，特别是纯粮农。真正的市场经济必须有全国统一的土地市场，种植不同作物的农民面对要素价格和产品价格，通过进入或退出生产，决定土地经营规模，以获取平均收入。但在现行土地制度下，种植不同作物的农民的土地经营规模，主要由家庭人口在当地村社中的份额决定。土地市场在各村之间和城乡之间严重割裂和扭曲，并造成劳动市场和资本市场的扭曲，使二元经济结构难以打破。沿海繁荣无法通过统一的土地市场向内地传递。第二，现行土地制度和以法治国的目标严重冲突。市场经济下的城市化应该是一个通过用市价充分补偿农民，使农民平滑融入现代都市经济的过程。在目前的土地制度下，城市化变成了对农民的剥夺，激起农民抗争的过程。急剧上升的土地纠纷成为农村群体性抗争的最主要原因，严重威胁社会的和谐。第三，农民没有土地所有权，无法用土地作抵押，又缺少其他抵押，农村金融难以发育，进一步恶化农户的收入前景。第四，中国现存的农业生产结构形成于高度闭关自守，粮食自给压倒一切的时期，严重偏离中国的比较利益，难以适应当今世界生产全球化和贸易自由化的要求，农民收入也难以提高。但是，农业结构若作根本调整，缺乏金融服务，仅靠农民自身积累，调整过程将会漫长而痛苦。第五，没有稳固的地权保证，农地租赁市场难以发育，农村经济的自主性，自律性，和可持续性难以保障，农村基础设施和生态因缺乏本地农民的自发参与，必然发生凋零，退化，日益依赖中央财政来推动和维持。(chinesenewsnet.com)
令人遗憾的是，迄今出台的所有利农政策回避了三农问题的核心所在求求对中国现行的农地制度的检讨和进一步改革。在严重的制度和市场扭曲没有得到纠正的情况下，冀望补助、津贴来使农户收入相对城市居民不再恶化，则需要补助和津贴的农户只会越来越多，中国何来充沛的财力长期支撑这些以救急为宗旨的政策？欧盟，日本和南韩的农业补助经验表明，通过引进新的扭曲来纠正旧的扭曲的结果，不管愿望如何良好，只是使扭曲加剧化和长期化，使农业离开政府保护便无法自立，偏离市场化和全球化的方向，将来难以适应WTO各国正在力争的取消农业补助，农产品生产和贸易自由化的目标。过去27年来的历史已证明，只用政策的改变，没有农地制度和户口制度在内的一系列制度改革，是无法真正解决三农问题的。(chinesenewsnet.com)
本文着重讨论中国的农地制度。包括户口制度在内的其他制度的改革需专文讨论。农地制度是每个社会的根本性制度之一。好的农地制度应有助于农民获得分享社会繁荣的权利和渠道，使他们获得财力和恒心去关注本村的基础设施的建设和长期保养，并使农业不断提高内在活力，永葆因应全球化所必需的自我调整能力和创新能力。好的农地制度也应有助于市场机制的完善，有助于总体经济运转能趋于效率和公平两者的自然平衡，社会生活趋于井然有序，城乡关系趋于和谐、自律。(chinesenewsnet.com)
经济学理论指出，作为市场经济的前提，生产要素的所有权及其派生的各种产权必须明晰界定。唯此，要素才能在市场顺利交换，完成自由流动和组合，实现本身价值和国民生产总值两者的极大化。土地作为生产的三大要素之一，当然和其他要素一样，必须服从要素配置的基本规律。否认土地的要素属性，以杜撰出来的所谓中国特殊国情，否认土地的流转和配置应该服从市场经济的一般规律，不但完全无视中国本国的长期历史经验，而且无视２７年来土地集体所有的实践结果。实际上，目前的农地制度使广大农民难以分享城市化和工业化带来的巨大好处，难以分享沿海和城市的繁荣。(chinesenewsnet.com)
1．2不能无视本国历史教训和各国智慧(chinesenewsnet.com)
即使暂时撇开现代经济学有关产权和配置的基本结论，回顾一下经历了上万年演变的产权制度的基本趋势，也能清楚看出其中所沉淀的先哲智慧和历史教训。当代各国的实践更为我们提供为何保障产权对经济发展至关重要的丰富实证。自人类诞生以来的漫漫岁月中，同样大小的地球之所以能够支撑日益庞大的人口，离不开土地私有制对生产力的保护和促进。随着人口的繁衍，土地从远古时期的无主状态，人们或刀耕火种，或逐草而牧，对地权毫无概念，到部落之间划地为界，界内土地部落共有，到最后建立国家，国家又迫于人口压力将原来公有的土地逐渐私有，并用法律和法庭保障各家各户用地契、界石确立的私有地块。在这个漫长的演变过程中，人类付出匮乏，贫穷，饥饿，乃至流血，冲突，杀戮的高昂代价，才逐渐体会到越是人口众多，越是需要使土地所有权及其派生的产权明晰化的必要性。(chinesenewsnet.com)
凡是对此做到长期信奉不疑的民族，不但逐渐得以完善以保障产权为核心内容的法治，演化出有广泛民意基础的社会经济秩序，导致社会生活的和谐和共生，而且获得农业生产力的飞跃，土地承载人口能力的极大提高。对此顽冥不化，漠视甚至鄙视的民族，则长期处于刀耕火种，冲突，杀戮不断，既无法建立和谐和秩序，又无从积累财富和知识，继续处于野蛮无知，无法无天的状态。今天世界绝大部分国家，都或早或迟地实行了农地私有。如此漫长的时期，如此众多的国家，殊途同归，选择和保护农地私有，其中必定包含全人类反复试验后的经验教训和智慧结晶。
值得中国自豪的是，很古起其先哲们已从经验中获得这种关于产权的智慧。远在2300多年前孟子便言简意赅地指出，“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”（《孟子?滕文公上》）随着人口压力的浮现，商，周两朝推行的井田制逐渐瓦解。秦汉以后，除北魏至唐初因北方连年战乱，人口锐减，土地荒芜，而唐初又大大扩大疆域，具有推行均田制的客观条件外，绝大部分时期中国对作为各种恒产之基础的土地都实行私有，并允许各种要素在市场中的自由买卖和流动（赵冈陈钟毅1982）。在土地私有制和市场经济下，中国不但发展出精耕细作，令人叹为观止的农业，而且发展出复杂而精微的租佃契约，以保障土地所有者和租佃者的各自利益，分摊成本和风险，使土地产出极大化（张五常2002）。(chinesenewsnet.com)
离开土地私有和产权保障这一必要条件，无法想象中国秦汉之后能有迭起的文明高潮和强盛的国力。秦汉时期中国的领土远比现在为小，南方和西南的耕地大多尚待开发，所以中国当年的可耕地面积占世界的比重只会比现在更小。然而中国的人口在世界的比重则只会比现在更高。根据Maddison (2001表1-1和表1-8a)考证，公元零年时中国人口占世界26%，显着高于现在的20%。中国当年面临的人口压力可想而知。离开土地私有，中国的农业决不可能支撑愈益庞大的人口。正是依靠这举世无双的人口，中国才创造了长期领先世界的灿烂夺目的中华文明（林毅夫1995；文贯中2005）。至今仍使我们惊叹的散落于偏远乡间，历经历史风雨而犹屹立至今的各地明清古村，便是土地私有能够促进财富积累，并诱导民众自发建设家乡的明证。(chinesenewsnet.com)
可见，绵恒几千年的中华文明，并非虚无飘渺的空中楼阁，而是建于良好制度的强固支撑之上的。中国近代的衰落，不是由于土地私有和由此带来的对财富积累的巨大激励，而是专制政府长期重农抑商，阻碍了工商和科技发展，又长期锁国，钳制民众思想，社会渐趋死寂。中国进入风雨飘摇的帝国晚年时，恰逢西风东渐之势越来越凛烈，当局却对全球化和现代化带来的包括人口，政治、经济，军事、科技、外交在内的各项内外挑战，茫然若失，全然不知如何应对，终至纲纪崩溃，任人宰割。中国目前积极吸取新思想，新技术，实行市场经济。对内倡导依法治国，建立和谐社会，对外推广中华文明的精华，倡导和谐世界，力图和平崛起。在这种历史关键时刻，没有理由拒绝继承包括土地私有制在内的本国优良的制度遗产，没有理由无视现代经济学关于产权和要素配置的基本结论，更没有理由挑战各国在产权问题上的历史教训和全人类的智慧结晶。(chinesenewsnet.com)
1．3本文结构(chinesenewsnet.com)
以下第二节论证现行农地制度的临时性在于其不可克服的内在矛盾。第三节讨论由于现行农地制度缺乏排他性的所有权安排，租赁市场无法顺利发育，严重损害纯农户，特别是纯粮农的利益。第四节论证离开土地私有化，农村金融难以发育，增加农业结构调整以因应全球化的阻力。第五节讨论现行土地制度对城市化和新农村建设的负面影响。第六节解释为何对土地私有化所抱的各种疑虑在经济学上并不成立。第七节结束全文。(chinesenewsnet.com)
II.现行农地制度的临时性(chinesenewsnet.com)
2．1无法克服的内在矛盾决定了现行土地制度的临时性(chinesenewsnet.com)
1980年代初的中国，刚刚走出文革阴影，绝对平均主义的痕迹无处不在。在维持土地集体所有的同时，各村土地使用权按人头或劳力平分，是唯一可被政府和农民接受的方案。这本来只是替代人民公社的临时性制度安排。公正地说，现行制度由于使农民获得明确排他性的土地使用权和收益权，解决了公社制度下猖獗一时的搭便车和吃大锅饭问题，因而对解放农业生产力，保证工业化的顺利进行，发挥了积极作用（林毅夫1992，文贯中1993）。但是，正像笔者求学芝加哥大学期间的两位恩师约翰逊教授和诺贝尔奖得主舒尔茨教授在指导笔者毕业论文时一再指出的，中国现行的农地制度只能算是一种临时性安排，因为和真正的市场经济原则仍有极不相容之处。若将这种制度长期化，必然产生无法解决的一系列严重问题和社会冲突。他们的预言不幸言中。(chinesenewsnet.com)
例如，这种制度所追求的兼顾公平和效率这一目标本身就有不可克服的内在矛盾。在中国的条件下，每个村的土地只会日见减少，每个村的人口总数，及其在各户之间的分布，却会经常变动。这种制度如果真正忠于公平的目标，就必需根据村内人口的相对变动，随时调整农户承包的土地面积。然而，土地使用权的经常变动，必然造成农民对农村土地长期投资的扭曲，影响农业和农村的正常发展（文贯中1995; Prosterman，Hansted和Li 1996）。为了减少这种负面影响，政府明确反对土地的不断调整和重分，要求稳定承包期限。在最初的15年承包期满后，政府又决定延长土地承包30年不变，期间允许农民转包和出租，并于2002年将这些政策写入农村土地承包法中。可是，尽管政府三申五令，出于滥权的需要，或新增人口的压力，土地的调整仍然十分普遍(廖洪乐，习银生，张照新等2003；陈锡文2004；Brandt et al 2004）。(chinesenewsnet.com)
其实，出现频繁调整土地是必然的。首先，既然土地集体所有，必然面临所有者缺位带来的问题。土地的分配和管理不象在土地私有制下必然落到种地能手的手中，而是落到一般来说特别想浮出农业劳动的村干部手中。根据寻租理论，村干部既然有机会操纵作为农户命根的土地，作风不正者必然贪心大动，借土地调整或征用获得寻租机会。其次，既然土地属于集体，必然意味集体共享。有良心的村干部也实在难以拒绝村里新增人口根据土地集体所有的内涵提出共享土地的要求。新增人口并非‘贱民’，自然没有理由随便排斥他们。但是要满足他们的要求，就得从众人头上拿回一些土地，或所有土地打乱重分。对新增人口来说，土地凭自己的村民身份无偿获得，何乐而不为？然而，这意味着各村世世代代的新增人口都有权无偿平分其他农户的土地。(chinesenewsnet.com)
由此可见，现行的土地制度存在不可克服的内在矛盾：要忠于公平的原则，土地必须随人口的变动随时调整乃至重分，因而必然牺牲土地使用权的稳定，进而影响农民对农业和农村的长期投资；要避免这种影响，保护土地使用权的稳定，则必须停止因人口变动随时调整土地，因而不得不牺牲公平的原则。显然，这种土地制度无法两者兼顾。(chinesenewsnet.com)
2．2现行土地制度日益浮现的弊病正加剧城乡矛盾(chinesenewsnet.com)
现行土地制度虽然在改革初期发挥了积极作用，但是随着改革的深入，现行土地制度的弊端日益暴露。主张坚持现行土地制度者所能举出的唯一令人动容的经济学理由，是这种制度能够保障社会公平，避免土地兼并，防止无地贫困农户的大量涌现。因其崇高，大家也愿意让这个理由有试验机会。实践结果究竟如何，最权威的评价自然来自能够动用全国资源深入调查、跟踪全局的中央一级的权威性文件。在事隔18年后中共中央和国务院的又一次面向农村的一号文件（2004）中，第二段开门见山地指出，“全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。”该文件作出如此严重的判断，当然不是空穴来风。如果农村形势仅有局部和暂时的问题，中央自然没有理由将问题自我夸大，自我抹黑。中央这个文件证实了此前众多学者的调查结果。这一切，都发生于现行土地制度之下。(
现行土地制度不但无法避免农民相对收入日益恶化，而且也未能避免无地农民的大量涌现。由于土地所有权和分配权掌握在村镇干部手中，如果他们作风不正，胡作非为，农民除上访或聚众抗争外，别无办法。[i]由城市化带动的一波又一波的’圈地运动’中，地方官员和承包商大发其财；本来应该是土地主人的农民，却无权参与有关土地征用的谈判，常常面临任人宰割，流落失所的凄惨命运。到2004年为止，失地农民累计已达4000万到5000万（曲福田等2004）。“2005年农村经济发展绿皮书”（中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村经济调查总队，以下称绿皮书）指出，“失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10％，而失去收入来源，生活水平降低的失地农民占60％。”同一文件还指出，“被征用土地的受益分配格局是，地方政府占20％－30％，企业占40％－50％，村级组织占25％－30％，农民占5％－10％。”可见名义上属于农民的土地，几乎被无偿剥夺，真是对土地集体所有的最大讽刺。难怪农村群起抗争事件越来越频繁。在近年来每年好几万起的群众性抗争事件中，60％左右都和土地纠纷，特别是土地征用过程的不公有关。随着城市化的加速，若不改变现行土地制度，群众性抗争事件只会进一步上升，卷入的人数只会越来越多，冲突的规模也只会越来越激烈。(chinesenewsnet.com)
中国的目标是建立和谐而全面的小康社会。现行的土地制度显然和这个目标有深刻而多重的冲突。这些都暴露了中国现行农地制度的临时性。事实证明，现行土地制度的乌托邦色彩过于浓厚，虽然瑰丽高远，却无法兑现。有目共睹的是，经过27年的实验，这种土地制度既没有避免农民相对境遇的每况愈下，又没有避免无地农民的大量涌现，土地纠纷的急剧上升，和农村基础设施的常年忽视。长此以往，农村经济内在活力自然会逐渐凋零。经过27年的实践，维护现行土地制度的所谓“经济学理由”究竟有没有道理，可说是水落石出，真相大白。可怜的是，其间几千万失地农民要用自己不幸的遭遇为这场没有经济学根据的试验付出惨重代价。如果这种沉重的代价还不能打动决策者的心，笔者只能为农民仰天长叹了。(chinesenewsnet.com)
现行农地制度既缺乏现代经济学的理论基础，实践的结果又加剧了城乡的二元结构，严重阻碍农村和城市的平滑接轨。人们不得不问，用意识形态的武断，一厢情愿的期许，代替经济学的科学分析，是否明智?当年的人民公社带来的大饥荒和普遍的贫困，不就是用政治的强权和自许的良好愿望，排斥经济学的理性分析的结果吗?今天面对这样一种漏洞百出的土地制度，难道不应本着与时俱进的精神，尽早重新检讨，以免再犯漠视经济规律的同样错误？(chinesenewsnet.com)
（未完待续。作者为美国三一学院经济系教授，原载“中国经济学教育科研网”）