许昌党建网

如何提高政府执行力确保政令畅通

作者：佚名 来源：本站原创 责任编辑：许党建 发布时间：2010-2-1 15:48:00 查看次数：599
作者：林芳芳
3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》，标志着政府“执行力”建设被正式纳入国家治理范畴。那么，为什么要提政府执行力？什么是政府执行力？政府执行力不高的原因何在？如何提高政府执行力。
一、政府执行力的重要性
从理论看，执行力是政府工作的生命力。从宏观看，中国共产党既是领导党，又是执政党，这是中国政党制度的一个重要特点，也是区别于西方国家政党的一个显著标志。相比党的领导、主要是政治领导而言，政府是国家政治运作的枢纽，更偏重于执行。中国共产党要贯彻党的主张意志，谋取政党利益，就必须掌握行政权力，通过政府施政来实现。也就是说，政府的执行力是党的意志和主张能否实现的关键。从根本上说，当前我国政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项职能都是为执行党的意志和主张服务的。从微观看，政府作为党的意志和主张的执行者，本身也存在着决策、执行、监督三个环节。遵循群众路线制定的党的一系列路线、方针、政策要再次“回到群众中去”，转化为现实的力量，就离不开政府的决策、执行、监督环节。而当政府的决策制定以后，政府的执行就上升到主要矛盾和矛盾的主要方面，政府能否将自己做出的一系列决策为人民群众所掌握，化为他们的具体行动，取得预期的效果，是政府决策能否顺利执行的关键。
从形势看，各级政府的执行力是贯彻落实国家“十一五”规划、全面建设小康社会的重要保证。今年是十一五规划时期的开局之年，中央明确提出，经济社会发展转入科学发展的轨道在今年“务必迈出实质性步伐”，中央的各项部署能否在地方切实得以认真对待和有效落实，各级政府的“执行力”是关键。从“十五”计划的实现情况看，我国能源消耗问题、安全生产问题等没有预期实现目标，还出现了农民工等新的问题。从“十一五”规划看，经过以往20多年的改革与发展，我国发展的起点已经较高，这一时期的发展特别关键，改革任务特别复杂，既要清除传统的体制性障碍，又要促使符合市场经济体制与社会发展要求的新制度基本定型，面临的挑战也相当严峻，对发展目标的追求具有高层次性，从而需要党和政府有高度的历史责任、强烈的忧患意识和宽广的世界目光，需要运用高超的政治智慧实现国家从此走向强盛的目标。因此，政府的责任十分重大，对政府执行力的考验也是前所未有的。面对新挑战，必须大力增强政府对“十一五”规划的执行力，才能确保一系列目标的实现。
从现实看，提高政府执行力是解决当前一些地方政府自身存在问题，保证中央政令畅通的迫切需要。当前，一些地方政府对中央政策的“执行力”出现弱化倾向，国家政令不畅，凸显强化了政府“执行力”的紧迫性。近几年，一些地方干部滥用权力的现象屡禁不止，“上有政策，下有对策”反映出国家法律法规和中央的政策在一些地方被“执行走样”。一些地方干部满足于发文件、听汇报、作指示，热衷于上报纸、上电视争彩头、出风头。一些领导干部口号提得很响，但只限于说在口上，写在纸上，念在会上。还有一些领导干部拿着令箭当鸡毛，常常表现出“情况不明决心大，心中无数点子多”，很少在落实上下功夫，导致好的思路和策略形成空谈。等等。这些不良现象的存在，严重影响了党的路线方针政策的贯彻落实。因此，必须求真务实，从根本上解决政令不通、执行不力的状况。
二、政府执行力的内涵和条件
“执行力”一词最早流行于国外企业界。所谓“执行”，是一套系统化的流程，它包括对方法和目标的严密讨论、质疑、坚持不懈地跟进以及责任的具体落实。执行力则是“做”的能力，即企业选用合适的人去做正确的事，把事情做好的能力。近年来，“执行力”一词逐步由企业到政府延伸。就政府而言，所谓执行力，既不同于传统行政法中的行政行为执行力，也不同于中央文件中提出的执政能力。它是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力，也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。它首先要求政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定。同时，政府执行力也并非意味着下级政府只能跟在上级后面亦步亦趋，做法律政策的“传声筒”。它要求下级政府和官员真正吃透法律政策的精神，明确上级政府意图，体察人民的愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策决定创造性而又不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。
公务员是指代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，履行国家公务的人员。从公务员的角度看，政府执行力说到底，取决于公务员的执行力。但是，政府执行力不仅仅是公务员的执行力，还包括政府体制机制为公务员带来的创造力。因此，政府执行力包括公务员的观念、素质和能力、政府的体制机制、客观外部环境等四个方面的条件。
一是公务员的观念问题。这是决定政府执行力高低的前提条件。观念是行动的先导。公务员要正确运用自己的权力，切实执行好党的路线方针政策，必须首先树立正确的执行观念。从哲学角度看，观念可分解为世界观、原则性信念和因果信念三种形式。世界观是一个人对整个世界的根本看法。它不仅仅是认识问题，而且还包括坚定的信念和积极的行动。比如，一个立党为公、执政为民的公务员，就会有为人民服务的信念和实际行动，就会在自己的岗位上尽职尽责，最大限度地执行政府决策，而不会滥用自己手中的权力。对于一个人来说，世界观总是处于最高层次，对理想和信念起支配作用和导向作用；同时世界观也是个性倾向性的最高层次，是人的行为的最高调节器，制约着人的整个心理面貌，直接影响人的个性品质。一个人的世界观是否正确，将直接影响他的价值观和人生观。原则性信念和因果信念同属于信念范畴，在世界观的作用下发挥自身作用。但原则性信念和因果信念不同，它更能决定人的价值观和人生观。公务员只有树立为人民服务的观念，其执行之路才会沿着正确的道路发展前进，其结果才不会背离党的根本宗旨。
二是公务员的素质和能力问题。这是决定政府执行力高低的核心。公务员有执政为民的愿望还不够，还必须具备执行的素质和能力。可以说，在路线方针政策和法律制度框架制定以后，公务员的执行水平决定着政府的执行水平，公务员的执行能力决定着政府的执行能力。总体上看，近几年来，我国公务员的素质和能力有了很大的提高，但不得不承认，公务员的素质和能力与实施“十一五”规划，全面建设小康社会的要求相比，存在很大差距，还有待于进一步提高。特别是随着形势任务的不断变化，一部分公务员出现了“本领恐慌”、“能力恐慌”，具体表现为，在决策中出现重大失误，在执行中软弱无力，在监督上无所作为，等等，严重地制约了政府执行力的提高。因此，为了提高政府执行力，就必须培养和造就一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的高素质的公务员队伍。
三是政府的体制机制问题。这是决定政府执行力高低的关键。公务员通过计划、组织、指挥、协调等手段，行使国家行政权利，代表国家管理各种公共事务，离不开一定的行政体制，并且必须在其规范下活动。因为行政体制是依照法律规定确定的，在公共行政中发挥着重要的制度保障作用，对政府行政组织起框定、调控和制约作用，但如果行政体制功能失调，缺乏合理性、科学性，就会引起政府管理的混乱和无序。现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。因此，提高政府执行力，还必须通过改革创新，切实处理好行政体制内外各种复杂关系。
四是客观外部环境问题。这是决定政府执行力高低的重要保证。政府在贯彻落实党的路线方针政策，各级政府在执行决策时，还要受到体制外的环境因素制约。政府执行力的环境，是指以政府活动为主题的外部氛围。它由多种制约和影响政府活动的力量相互作用和由多种生命体及非生命体的空间客体构成。这个空间客体从广度上既包括自然、社会、经济、政治、文化等各个因素，在门类上包括人文、社会、行政法规、市场等在内的多个领域。从环境对政府执行力的作用看，环境直接或间接地制约和影响着政府执行力的高低。建立一个稳定、良好的外部环境，可以直接或间接地为政府执行力的提高提供可靠的保证。
三、提高政府执行力的措施和办法
政府执行力是政府部门战略方向和战术行为实施到位的基石，也是政府履行职能、行使公权力的根本。要提高政府执行力，切实保证政令畅通，就必须根据政府执行力的内涵和条件，制定切实有效的措施和办法。概括起来，主要有以下几个环节：
（一）科学决策。这是增强政府执行力的前提。执行是对决策的执行，决策的好坏直接影响到执行的好坏。首先，在决策活动中，领导者是主体，其素质直接关系到决策的质量和水平。要提高决策水平，必须首先提高领导者本身的决策素质。其次，遵循科学决策的基本原则，是提高决策水平的必要条件。为此，在进行决策时，必须遵循信息准全原则、可行性原则、最优化原则和民主性原则等，实现科学决策。再次，建立和坚持严格的决策程序，是提高决策水平的根本保证。科学决策过程一般包括三个环节：确定目标、拟订可行方案和方案优选。决策是针对目标而言，没有正确的目标就谈不到正确的决策；决策产生于可行方案的比较，在一定范围内比较各种可行方案就成为决策的基础；方案的选择是科学决策的重要一环，需要领导者进行科学的定性、定量分析和果敢、准确的直觉判断，并能对已实施的决策做出正确的评价与修正。最后，必须有一套较为完善的法律、规则，使领导决策纳入法制轨道。其中最重要的一条是建立、健全决策者责任制，明确规定决策者的法律义务和责任。
（二）改革行政管理体制。这是激活政府执行力的源泉。行政管理体制改革内容丰富，涉及方方面面，是一项复杂的系统工程。主要涉及到政府的职能、政府的机构、政府的管理和政府的监督等几个方面的问题。要转变政府职能，必须坚持四个“凡是”，即：凡是企业的事情，要交给企业去决策；凡是市场能够解决的问题，要让市场去解决；凡是基层能处理的问题，要依靠基层去处理；凡是应该由政府办的事情，政府必须切实负起责任，不折不扣地办好。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调和适度分离的要求，着力解决机构重叠、职能交叉、责任不清、行政成本过高等问题，下大力气理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。要进一步建立和完善科学民主决策机制、创新政府管理方式和管理机制。要按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定，等等。总之，要在深化行政管理体制改革过程中，必须把实践全心全意为人民服务的宗旨、正确履行政府职责作为根本原则，必须以促进经济社会健康协调可持续发展、不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需求为根本目标，建立一个廉洁奉公、精简高效、人民满意的政府。
（三）转变观念。这是提高政府执行力的保证。其内容包括：必须以发展为执政兴国的第一要务，不断提高人民群众的生活水平，不断增强我国的综合国力，这既是政府一切工作的根本出发点和归宿点。必须使广大公务员树立科学的发展观和正确的政绩观，坚持一切从实际出发，按客观规律办事，既要积极进取，又要量力而行，不盲目攀比；坚持办实事，求实效，珍惜民力，不搞劳民伤财；坚持察实情，讲真话，不虚报浮夸；坚持统筹兼顾，立足当前，着眼长远，不急功近利。必须使广大公务员具有坚韧的情感强度，总是坚决拥护党的领导，把为人民服务作为人生最高价值理想和事业，无论遇到多大的困难，都能忍受压力、自我调节、自我激励，不断向目标奔进。
（四）统筹资源。这是夯实执行力的基础。综合利用所能利用的一切资源为我服务，是提升执行力的基础。只有不断增加基础的厚度和资源的宽度，才能增强执行力的强度。政府执行力涉及方方面面，是一个复杂的系统，需要集合各方面的力量。要采取切实可行的措施，最大限度地发挥本地区资源优势。要树立交流与合作的理念，以市场为纽带，拓宽沟通渠道，推进全面协调，开拓合作领域，完善保障机制，构筑互补互动的发展新格局，提高政府的执行力。
（五）优化流程。这是畅通执行力的渠道。高效、规范的政府工作流程是提高政府执行水平的保证。组织结构、职责与权限的划分直接影响政府执行的力度。首先，执行的目标要清晰、可度量、可考核、可检查，本身不能模棱两可。其次，执行指令一定要明确简明。再次，要在执行过程中从细节抓起，关注、督促、指导。第四，要有明确的时间表，讨论决定了的事情，一定要知道什么时候开始做，一定要雷厉风行、不折不扣地去做。第五，要分清事情的轻重缓急，分类推进。等等。
（六）创新手段。用技术作支撑，提高政府执行力。采用先进、便捷的技术已经成为政府提高工作效率的一个重要手段。比如，电子政务的实施为政府提高为公众服务的能力提供了有力的手段。首先，电子政务从根本上改变了政府与企业、社会、公众的信息不对称状态，企业、公众可以通过网络及时获取政府的各种信息。此外，借助现代信息网络技术，公众不仅可以享受到政府提供的一站式服务、在线服务等，而且大大加强了与政府之间的互动，从而使政府可以不断提高公共服务的质量。
（七）指挥协调。总体来看，执行力要求行动迅捷、简洁明快，因此，必须指挥协调得当。要掌握节奏，该快的时候要“动如脱兔”，该慢的时候要“静若处子”。应对各类突发事件是考验一个政府执行力的关键点。要善于运用各种手段，妥善处理突发事件。
（八）加强监督。首先，要建立反馈机制，及时了解其中哪个环节出现了问题，哪个环节执行力不到位，然后才可能加以改进。其次，要建立健全行政问责制，对决策失误、违法行政、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等从严执纪，实施问责和责任追究。再次，要高度重视公众监督，防止政府执行不作为行为。