未来金融监管：环境、框架与方法

来源:免费论文 作者：未知  日期:2006-6-6 11:11:00 查看:[大中小] 点击：
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一、对当前我国金融监管现状的反思
（一）银行监管主体的基本现状扫描。毫无疑问，监管者具备充分的能力是进行有效银行监管的首要条件，因此，监管主体的素质结构成为构筑有效银行监管体系的核心环节。但是，诸多的现状表明银行监管者正面临着越来越严峻的挑战。1．尚未建立起有效的监管人员进人通道。目前监管人员大多直接来源于各个高校，是银行监管的新生力量，但在分布众多、地处偏远、经济后进地区的中。已支行和县支行，这一点还无法得到保证，各部门、甚至是对银行监管所知甚少的人员被充实到最需要严格把关的监管部门；此外，也缺少从监管对象交流或引入监管人才的机制与渠道。一方面高素质人才与监管实际操作有一定的脱节，另一方面，低素质人员又滥竽充数。2．合格监管人才的不断流失。在西方国家，监管机关通常有不受公务员序列约束的灵活工资和人事政策，从而使其可以吸引和保留合格的监管人才。而在我国，银行监管机构与监管对象在工资水平、用人机制方面的差距太大，使得那些合格的监管人员很容易流失到被监管的金融机构，部分监管人员甚至涉嫌与监管对象形成各种隐性的利益瓜葛，使监管的独立性、权威性受到一定程度的损害。随着我国加入WTO、外资机构的纷纷涌入，这种现象将愈演愈烈。3．缺乏系统性的后续教育与培训制度。一个值得认真思考与对待的现象是后续教育与监管培训在我国竟成为稀缺资源，其配置出现了极不对称的现象，一部分极具潜质的新型后备监管人才由于资历等方面的原因得不到素质提升的机会，无奈的等待中知识重新钝化、老化。更重要的是我们目前并没有一套制度性、持续性。战略性、跟踪性、案例性的培训制度。未能寻找最好的学者教授、监管人员、银行专家，把最新的监管理论、技术与经验，银行业最新的发展变化与业务运作传授给监管人员，并迅速地转化为监管人员的综合监管能力。4．监管者单一的知识结构已经滞后于金融监管工作本身。随着新工具、新技术、新业务、新系统的运用与开发，金融监管将涵盖一系列越来越复杂的银行业务活动。监管者不仅要有现场检查能力、场外分析甄别能力，还要能对相关的市场信息进行评价并捕捉可能造成系统性风险的行为。网络化金融时代的到来，越来越要求检查人员掌握针对复杂的风险管理系统以及银行所使用的电子数据处理系统的充分性和脆弱性进行评估所需的技能。由此可见，金融业的演变，要求监管者具备经济金融、财务会计、计算机、数理统计等方面的综合知识，金融监管呼唤真正复合型的人才。
（二）亟待重构的监管信息网络：1．低效率的监管信息系统。通过机构改革，目前央行监管形成了从人总行……任意大区分行（营业管理部、金融监管办）任意省会、地市州中心支行任意县支行的新架构。从信息生成系统来看，监管信息主要来源于各监管层级的直接监管对象和人行下一层监管层级，由于技术开发的滞后，主要信息源之间的信息系统还未能实现高效适时的链接，人行内部的NOTES系统仅起着快捷通讯的功能。从信息的发送路径来看，横向上各监管部门——各大区行、中心支行之间、各监管司处等具体职能监管部门之间、监管部门与统计调研、货币信贷等监管相关部门之间几乎没有建立起有效的信息沟通与交换网络；纵向上各监管层级之间信息互动更多的是通过电话、电传、文件之类的传统传媒，利用电子网络、电子信息的方式还不十分普及。此外，信息的流向主要是至下而上，下层更多是为上层提供数据信息，而很少能够得到来自上层的信息及横向信息。各监管主体的系统间存在较大的封闭性，传统的监管“金字塔”层级结构成为监管动态化、信息化的障碍。它一方面导致信息垄断，以文件、指令替代信息，另一方面它导致了监管信息传播的效率下降。总之，现行监管信息系统，由于未能及时分享数字化时代网络技术的成果，形成高度集成、有序开放、适度共享的监管信息网络，导致了低效率的信息流程甚至是信息隔离，大量的监管资源得不到更好的配置、交流与借鉴，未能给其他监管部门或后来者提供快速应对的范本。2．监管信息失真。由于缺少对监管信息质量的具体要求和严格的法规约束、监管机构与监管对象之间信息的非对称性、内部各层级的道德风险，造成了监管信息一定程度的失真。一是我国目前的商业银行并未有效地实现组织结构的扁平化，所有权的广泛分散，使每一个组织的上层很难了解下层机构的真实状况；二是由于缺少有效的市场约束机制和监控机制和科学的业绩评价、考核系统，下一层级有企图向上一层级隐瞒事实真相或夸大事态或者粉饰资产质量与经营业绩的动机，以希望提高自己的声望、收入、地位或延缓问题的暴露以等待事情的好转或转嫁危机或逃避责任与处罚；三是监管系统内各层级之间各种利益得失的博奕导致监管信息的部分扭曲；四是缺乏一套标准统一的金融业会计制度，各金融机构及其分支机构的会计政策、会计制度各有差异；五是金融机构对报表数据准确性、及时性、真实性的法制观念淡薄，数据资料的随意性较大；六是没有形成统一的金融信息披露制度，信息披露的内容、形式、质量、频率缺乏规范性和强制性。
（三）金融机构高级管理人员管理。当前高管人员管理现状可以概括为：1．“公式化”、“宽容化”的任职资格审核。目前，资格审核基本现状是重点审核拟任人的“学历”和“金融（经济）工作年限”，形成了事实上的“学历十年限”的公式化审核模式，忽视了其他数量或质量性信息。人总行“高管人员任职资格管理办法”对取消任职资格的情形作出了详细的规定，但是那些问题严重的金融机构；却鲜见有人受到相应的处罚，正说明了监管宽容化现象的存在。入“时点静态式”的任职资格管理。对高管人员的管理应该是一个持续动态的监管过程。而实际现状是监管者与管理层疏于接触或交流甚少，其管理更多局限于审核时点，后续管理机制还处于一个相对空白状态，对任职后的情况未实现有效的跟踪监控。
（四）现场监管与非现场监管。1．现场监管。当前的现场监管主要是监管各层级在一定程度上失去了协调性、灵活性、主动性及规范性，失去了与非现场监管的对接性。一方面，各层级一般都是根据上级的计划行事，而不能根据本地区、本部门监管的实际、非现场监管的指引进而对情况各异的监管对象制定差别化的现场检查；另一方面，缺少沟通与统筹，使得重复检查、多部门同时检查现象时有发生，监管对象和监管者都疲于应付Z此外，一套真正有效、规范、并适应金融业务发展的现场检查准则还未能形成，使得现场监管表现出较大的非规范性。2．非现场监管。（1）缺少环境性、附记性信息。监管对象报送资产负债表、损益表以及书面分析报告等现行资料尽管涵盖了管理结构、资产质量、盈亏状况、内部控制等主要方面，但不过是一系列指标的机械罗列或简单的定性评判，是对金融机构“现在时点”的静态素描，并非着眼于“如何达到现在以及未来将会怎样”的线性分析与动态前瞻，未能反映出诸如机构重大的人事变动、职能部门的重组及业务战略、核心盈利能力、风险管理与金融创新等环境性、附记性信息，而恰恰是这些信息决定了金融机构的风险程度及未来走向。（2）缺少结构性信息（分部信息和细分信息）。根据当前的非现场监管报告，监管人员无从深入分析银行资产负债结构及其稳定性（如固定利率、浮动利率、管理利率资产或负债），资产质量的成因结构，信用风险、利率风险等风险结构等细分信息；也缺少诸如零售业务及公司业务或房地产信贷部、国际业务部、银行卡部等一系列类似的分部信息。（3）指标体系的非普适性。由于未能根据各家机构的性质、规模和特点来设定一个更为普遍客观的风险警戒线和标准值，目前的非现场监管指标体系还不能对商业银行的风险作出较为客观的评估。即使有一套监管指标体系，但它适用于独立的法人机构，而对大量的分支机构，这一指标体系仍存空白，使非现场监管对大量的分支机构没有太多的考核、监控与预警功能，丧失了对现场监管的有效指南。（4）电子化程度不高。目前我们对非现场监管，很大一部分仍停留在手工操作阶段，信息生成、过滤与报告的电子化程度不高，在中心支行、县支行尤其突出。
二、未来监管——提出的背景及基本特征
（一）提出的背景。1．金融全球化。金融全球化主要表现为金融市场、金融机构和业务的国际化、甚至是货币一体化。随着我国加入WTO，内外资金融机构的互动，金融交易的国际性、金融工程的复杂性与产品的衍生性，将使得金融风险的引发、传递、影响将在更快更深更广的层次上展开，现行监管手段与技术将不再适应；此外，金融集团在银行、证券及保险领域跨行业的迅速发展对传统的审慎监管和单一监管的适用性提出了挑战。如何在银行、证券和保险监管三方进行有效的合作、实施全面的监管方法，如何与外资银行的母国监管机构进行合作是我们面临的课题。2．网络化。计算机网络技术、电信技术、电子商务的迅猛发展直接催生了金融的网络化和网络金融。对世纪网络金融的技术构成、组织架构、业务边界都发生了根本性的变革。相对传统商业银行而言，网络银行是信息化银行、虚拟化银行、智能化银行、速度型银行、创新型银行。网络银行所依赖的网络技术突破了传统的地理边界而实现全球化的信息资源共享。以此为基础的市场拓展可以跨越有形的国界，给网络银行带来了一系列风险。基于网络银行的电子货币和虚拟金融服务面临的监管问题更加普遍，也更为严重。随着加入WTO成为现实，这方面的问题将会变得日益深入、具体与迫切。3．金融创新。一系列新经济要素的合力推动了一个“金融工具、融资方式、金融技术、金融企业组织、金融服务、管理制度”等全要素金融创新时代的到来，其主要表现为金融工具创新。在信用创造、股权创造、增加流动性、追逐利润的同时，金融工具创新也转移风险、逃避监管、激化竞争，使金融体系的稳定性和安全性受到冲击，加大了其系统性风险，大量表外业务的出现，使金融监管甚至来不及作出反应，使金融监管出现了可怕的“真空地带”。4．对危机的快速反应。近年来，墨西哥以及东南亚金融危机、巴林银行事件、日本银行倒闭风潮等频频发生，给金融体系的稳健带来阴影。近10年来，我国也对大量非法违章、风险严重的金融机构，进行过整顿。如接管和关闭了“中银信托投资公司”、“中国农村信托投资公司”、“广东国际信托投资公司”和“海南发展银行”等。从我国和它国监管机构的应对情况来看，明显感到对信息收集、识别、处理、反馈能力不高，高效的监管信息系统还末建立起来。金融监管跟不上金融改革、市场开放的步伐，未能合理推演、动态监控金融结构、经济结构、投资结构的变化、匹配及其趋势，控制和应急措施不力。
（二）未来监管的基本特征。1．信息化监管。从金融监管的角度出发，充分的信息量是实施监管的重要依据，而且是危机预警和应对的基础。但目前我们还未能树立并普及信息化监管的理念，未能将监管信息作为一项最重要的监管资源来进行开发。如果承认这是一个信息经济时代的话，金融监管就必须实现面向信息化监管的转变，未来监管是以信息的处理、传播、开放为核心，引入监管信息资源，替代传统的文件资源，以“监管信息本位’稍弥行政上的层级安排，以信息的充分流动来保证监管的全面决策及专项决策，充分解放监管信息资源的深度与利用广度。2．适时化监管。适时化就是及时化，监管信息具有时效性，只有能够满足监管决策的及时需要，最大限度上消除监管信息的时滞性、不对称性，抑制道德风险，监管信息才有监管价值。未来监管，根据及时化的特征，要求及时收集监管信息，并及时进行信息的鉴证、扫描与分析，及时编制信息报告，并将监管信息及时高效传递或披露，在第一时间提供给有关的监管决策层并迅速转化为针对性的监管行为，引导和影响金融机构行为，实现对金融企业的监管激励与监管约束。3数字化与模型化监管。银行业面临着一系列的风险，监管者们正越来越多地试图建立有效衡量特定风险头寸、管理素质、获利能力等一系列的指标体系。这类数字化的指标体系往往构成了银行监控与限制标准。数字化同时为监管模型化奠定了基础。通过一系列综合性或专项性的电脑监管模型，使我们能对银行进行快速测试与评估。比如通过“检查评级估算系统”的电脑数据模型，即根据监管报告的最新信息和过去的检查情况估算银行的综合评级结果。这个模型能够把那些财务状况恶化严重的银行突出显示出来。此外，还使用更为具体的模型，找出在某个部门或某种活动的与众不同者。例如有关房地产部门的模型系统能够显示出房地产市场的不同机构的贷款集中情况。比较模型还可将银行的各组数据与全国同业其他机构作比较，以反映银行的相对情况。4．持续性监管。监管主体不应抑制监管规则的变化，对金融机构的监管是一个不断改进的过程，这种改进应当随着金融市场的发展而持续地进行。未来监管的持续性一是着眼于监管的方案、程序、技术的不断调整与修正；二是着眼于对金融机构针对风险与缺陷的持续改善，直到其安全性、稳健性和效益性都在监管主体和市场可接受的边界之内。5．研究型与前瞻型监管。现在的监管基本上是一种常规型、事务型、教条性监管，监管部门花费了更多的时间和人力资源来应付各种报表、报告微据收集或批转各种文件，但是对真正专题性的工作研究得太少或不够深入。未来监管的一个重要内容就是要通过比如对国际监管的演变、动向及经验、区域监管政策与区情省情的匹配、银行业的发展与创新业务、网络金融与电子货币等新问题的监管研究与前瞻，未达成与金融变迁同步的未来监管。6．创造性、服务型监管。现行的监管主要表现为一种被动型监管，较多的监管层级往往消极等待、沿样照般上一层级的工作要点。监管重心、监管规划。创造性监管是在规范性、标准性基础上监管主体的相机决策，可以针对地区、区域经济环境与金融现状、金融机构业务发展、不同的风险要因来确定监管重心、制定监管计划，在原则性中更好地体现监管的灵活性与针对性，实施创造性监管，而不是千篇一律。此外，随着金融业的发展，金融监管除保证金融业良好的秩序外，应深化其服务功能。如完善高效的结算、清算系统，为技术性、暂时性的流动性困难提供帮助，提供各种经济、金融信息，交流各种管理经验教训，为防止金融诈骗提供技术等。不是为监管而监管，寓监管于服务，才是金融监管的初衷。
[1][2][下一页][尾页]三、未来监管的内容、框架与基本方法
（一）监管主体——学习型、知识型的监管组织。站在知识经济、信息网络金融的视野来看，传统的监管要素正在或已经发生了重大的转变，它们必将被新的监管要素——监管知识、信息和能力所取替。现代信息系统可以将以资料为基础的监管程序知识、个人经验和其他监管知识注入网络和LOTUS记录系统，并进行信息分配。知识异于资本等其它生产要素之处在于它突破了收益递减规律，体现的是收益递增的原则，监管信息与知识是监管配置中的一种无限资源，因而监管信息和知识管理应该成为监管的核心，监管信息系统应置于监管过程的中心位置。只有一个以信息、知识为基础的监管机构才能够把未来监管的诸多特征注入其中。要构建以信息、知识为导向的新监管体系，对一个组织来说必不可少的是将自己纳入到一个不断学习的程式中，即必须首先成为一个学习型组织。目前许多的监管机构既缺乏动力又缺乏资源——缺乏人员、体系、机制和监管经验去产生、更新和分享监管知识。要实现向学习型、知识型管理组织的转变，一是要从根本上改变我国央行监管人员的管理机制与培养通道，严格准入关，对监管人员的进行资格认证；二是要逐步建立与金融机构进行人材交流的机制；三是建立起有效的后续教育与培训制度。
（二）监管信息网络。监管信息质量特征。信息质量的标准是决定监管效应的先决条件。未来监管信息应具备以下特征：（1）相关性。相关性标准要求有关信息能够对信息使用者的决策产生影响。信息的相关性由信息的反馈价值和预测价值（或两者兼而有之）以及信息披露的及时性所决定。（2）可靠性。监管信息应具有反映真实性、可核性、公允中立性、完整性等可靠性特质。（3）实质重于形式。如果信息要想真实反映它所要报告的事项，那就必须根据它们的实质和经济现实而不是根据它们的法律形式进行核算和披露。（4）充分性。充分性要求应完整地和可理解地报告与特定监管对象经营活动的全部信息。充分揭示包括监管信息形式上的充分或内容上的完整与明晰。（5）重要性。充分披露并不等于对可能影响监管决策的所有交易或事项都要赋予同等程度的比重。因而在信息披露中应区别对待有关事项的性质、数量及其附带的环境（重要与非重要），重要性信息披露与否在较大程度应能改变或影响监管主体的合理判断。重要性程度的评估，很大程度上取决于监管人员对信息的质与量的职业判断。当某一事项的数量达到一定的绝对规模或相对规模、或量小但从性质上均可能对监管决策与监管行为产生一定影响，就属于重要信息。（6）谨慎性（稳健性）。它要求在不确定情况下，保持必要的谨慎，不高估银行的资产质量或收益，也不低估其负债或费用损失。对可能发生的损失和费用，应当加以合理估计。银行业存在高风险，对存在的风险加以合理估计，谨慎反映，对防范和化解风险起到特定的预警作用。2．未来监管信息内容。（1）评估银行治理结构的信息：银行监管机关重要的职责之一是获得银行治理结构的信息，从而有助于调整银行和监管者之间的信息不对称。一是应收集关于董事、大股东以及银行客户相互间的商业和个人关系的详细信息，以评估他们是否“称职和适合”并确保这些关键是纯粹地基于商业基础；二是应收集银行有充分根据的经营目标、经营策略和经营方针、程序、内部控制和内部审计方面的手册文本及报告；三是应收集银行充分的管理信息制度。监管机关可以根据这些文件来检查银行是否遵循了自己的战略和程序，对治理结构进行评估。（2）评估风险的信息：对银行风险状况的分析，包括资产负债表内外的项目及其对未来事件的敏感性。监管机构主要收集：银行总的风险环境；风险管理政策、风量计量、控制技术及程序；信贷风险及其结构（内部信贷政策，贷款质量及估计损失；风险集中、关联性贷款和定向贷款）；利率风险；市场风险；运作风险；战略风险；流动性风险等。（3）评估盈利所需的信息。银行风险无疑是监管的重点，但对盈利的评估同样重要，它反映了银行的竞争地位、资本的未来生存能力及对短期问题提供缓冲的基础。在注重收益数量的同时，更要关注收益的质量与结构。应收集：利息收入及其质量（收入分布的产业、行业、区域；稳定性及前景；收入的业务构成，即公司业务还是零售业务还是国际业务）；非利息收入及其构成；经营支出及其方向；非正常性收入或支出；前述项目的同业比较等。（4）金融创新方面的信息。金融业务、金融工具创新情况，相应的风险管理政策及程序、风险计量与监控系统的开发等。（5）资本充足性信息。3．监管信息网络系统。（1）信息接收系统——与源数据信息系统的链接。监管信息数据仓库的数据信息一是来源于直接监管对象的数据信息，这有赖于与监管对象信息系统的链接，通过严密的授权制度和严格的保密契约安排，监管机构可以进入监管对象的管理会计信息、高管人员信息、信贷管理、内部审计、风险管理等信息系统；二是来源于人民银行内部下一监管层级的相关数据信息。（2）信息生成系统——监管信息数据仓库。监管信息数据仓库就是面向监管的、集成的、适时的数据信息集合，用以支持监管决策制定过程。根据监管的信息需求，监管主体通过各种信息检索方法、联机分析及数据挖掘方法等分析工具，对源数据流的抽取、转换与处理，形成包括综合数据、当前数据及历史数据的数据信息仓库。（3）监管信息共享机制。任何一个监管部门只不过是人民银行监管组织下的一个子系统，其拥有或产生的信息都是银行监管的共同信息资源。当然，领导层和下层监管的信息层次是不同的，因此，作为信息共享机制首先要界定信息共享的具体内容，其次是要明确区分信息层次和流向，从而在不同层次进行授权安排，以实现监管信息在各监管部门之间的相互开放。适度共享。4．动态化的信息披露机制。动态化信息披露机制与现行信息报告制度最大的不同就在于它的适时性。除了对报告内容。范围及频率、信息确认、信息保密等制度安排外，更需要有一系列适时性报告——如应急事件报告、重要性事项报告、末决事项报告、战略管理报告、背景性报告批较报告、报表附注等作为补充。
（三）未来监管的技术方法。1．电子计算机监管系统。对众多金融机构进行监管，必须建立起系统的非现场监管体系，广泛地运用各种模型，这就需要开发出相应的微机监管程序，利用计算机对众多的金融数据信息进行处理，实现非现场监管的电子化。2．计量模型。主要是运用数理统计原理来建立对银行的复合评级、专项评级模型、总体风险计量模型、单一风险评估模型（信贷风险模型，流动性风险模型，利率风险与缺口分析模型，外汇头寸风险及欺诈风险模型等）及综合风险评估矩阵模型、对比模型、过滤模型等。3．分部报告。综合性信息有利于对银行整体的了解，但它却模糊监管者对银行局部以及病灶的透视，监管主体需要对特定部门或业务种类给予更多更深入的关注。例如，国际业务部的信息可能更多地反映了外汇业务风险；房信部信息会显示银行在不动产市场的集中程度；信用卡部的信息可能反映出透支及超授权情况。4．常规评级制度以及迅速纠正行动机制。现场检查是中央银行实施金融监管的重要方式之一，但我们的现场大都是采用了质量性的评估结论，未能有较好的激励与约束功能。国外在对银行进行检查之后，还要对被检查银行进行综合评级。引入常规评级记分卡制度，通过银行综合评级及其变化这类信息，管理者就可以看出银行经营管理的改进程度，如果一家银行的评级很低，监管者就可以引入类似于现行有问题上市公司的ST、PT制度，根据迅速纠正行动条款要求，尽早实施干预，监管机构不再有监管宽容的选择。5．综合素质、危机与预警测试。可根据最高管理层的管理能力；机构与企业、产业的关系开发能力；金融创新与业务开拓能力；金融服务的信用水平；金融企业文化；应变能力等变量对金融机构综合素质进行测试。可通过对金融机构经营潜力，不良债权程度，经营规模，资产对市场价格变动的感应程度，人力效率，资产收益水平及经营的稳健程度等因素对金融机构实施危机与预警测试。两方面的测试能更好地诱发未来监管的服务功能与预警功能。6．建立并完善退出机制。一个重大的教训是监管当局起初都不愿意让银行（特别是大型银行）破产。因为责任的重大或对连锁反应的过度夸大，宁愿让风险隐性化，结果监管成本越来越大。未来监管要求对问题银行的识别，机构改组，清理与退出程序设计，财务重整与资金提供，法律诉讼等建立一套完整的行动框架。7．细分对话。目前我们同监管对象之间的对话是通过一些联系会议之类的粗放形态上的对话。未来监管要求细分对话。不仅要与管理层的对话，还要与信贷部门、财务部门、资产保全部门、风险管理部门、科技支持部门、业务创新部门等对话。
（四）对金融机构高管人员的动态管理。银行的支付危机、破产倒闭大多可以归因于模糊产权下的管理不善，关系贷款，对存款人利益的漠视，残缺的法人治理结构下极端的个人权力。避免银行风险的第一道防线是合格的管理阶层。对金融机构高管人员动态管理应该着眼于高管人员综合素质的不断提升，逐步建立起包括资格审查，约见谈话，任前考试，定期接触，业绩跟踪评鉴，谈话提醒通报，离任评估制度在内的动态管理体系，填补现行管理模式的缺陷，构筑高管人员动态管理体系。
（五）现场与非现场监管——有待填补的空白。1．重新构造现场检查作业流程。主要是对现场检查前的风险评估、监管策划、现场执业、报告处理作业进行规范。2．建立现场检查准则与现场检查质量控制准则。现场检查质量控制准则是指导、抽查监督各检查主体质量控制如何操作的指南，来评判各检查主体质量控制有效程度的标准。现场检查规范应包括现场前准则、现场准则、报告准则。如检查计划准则、检查抽样准则、检查证据准则、检查工作底稿准则、检查报告准则、管理建议书准则、具体项目准则等，具体项目准则如对内部控制的检查，应形成对“对内部控制取得了解的程序、符合性测试程序及实质性测试程序”。3．进一步细化并规范非现场监管的信息内容与信息构成，着力于分部信息与结构性信息的分析与挖掘；开发非现场监管程序；考虑各个监管层级的客观现实，修订现行非现场监管报告框架与指标体系。