金融监管模式比较与改革评析

摘 要：随着金融全球化的不断深入，金融监管体制日益受到各国政府和理论界的重视。本文比较了几种不同的金融监管模式，指出了它们的优缺点。并以某些国家和地区银行业监管体制改革为例证，重点分析说明了金融业经营体制与监管模式的改革、中央银行在金融监管体制改革中的作用以及金融监管重点及方式的改革这三个具体问题。
关键词：金融监管；监管模式；体制改革
一、问题的提出
金融全球化的发展使金融国界正在逐渐消失。金融领域的国际合作不断加强，任何一国都不可能脱离开放的国际环境孤立运行。在这种环境下，金融业综合经营体制的发展、金融监管的国际标准和范围的变化引发了各国关于监管体制及结构的争论，并对监管机构传统的划分提出了挑战。目前国际上关于金融监管体制争论的焦点是：应由专职机构实行分业监管还是由综合机构行使统一监管职能？监管体制及组织结构是否影响监管目标的实现和监管的效力？以专职机构为基础的分业监管体制是否会在整体上忽视了金融体制及其复杂结构的风险？中央银行是否还具有监管商业银行、其他金融机构（特别是证券和保险机构）和市场的作用？
二、目前主要金融监管模式比较
（一）统一监管模式
典型的统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管，这个监管主体可以是中央银行或其他机构。统一监管模式的优势包括：
第一，成本优势。统一监管可节约技术和人力的投入，更重要的是可大大降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。
第二，改善监管环境。表现在两方面：首先，提供统一的监管制度，避免由于多重监管者的监管水平、强度不同，使被监管者面临不同的监管制度约束。其次，避免被监管者对多重机构重复监管及不一致性无所适从。
第三，适应性强。金融业务创新日新月益，统一监管模式可迅速适应新业务，避免监管真空，降低新的系统性风险。同时也可减少多重监管制度对金融创新的阻碍。
统一监管模式的缺点是：缺乏竞争性，易导致官僚主义。因此，就要求监管主体必须建立一个能够使其潜在优势（规模经济等）得以最大化的内部结构，同时要防止潜在的风险。
早在20世纪80年代后期，北欧的挪威、丹麦和瑞典已经开始将分散的监管机构合并，成立综合性的金融监管机构，实行统一监管模式。1996年以后，日本和韩国也转向这种模式。1997年英国的金融监管体制改革最为著名。截止1999年，真正实行统一监管的有13个国家，包括瑞典、挪威、丹麦、冰岛、英国、日本、韩国等。
（二）分业监管模式
分业监管模式是在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。目前分业监管模式较为普遍，实行分业监管较为典型的国家有德国、美国、波兰、中国等。分业监管模式的优点是:第一，专业监管机构负责不同的监管领域，具有专业化优势，职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，可提高监管效率。第二，具有竞争优势。尽管监管对象不同，但不同机构之间存在竞争压力。
分业监管模式的缺点是：第一，多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利行为”，即被监管对象有空可钻，逃避监管。若设立多重目标或不透明的目标，容易产生分歧，使被监管对象难于理解和服从。第二，从整体上看，分业监管各个机构庞大，监管成本较高，规模不经济。
国际上对统一监管模式和分业监管模式的争论很多。赞同统一监管模式的主要观点有：（1）从规模经济角度考虑，统一监管模式既可减少监管者和被监管者双方的成本，也可更为有效集中地利用有限的技术（现在普遍缺乏监管技术）。（2）统一监管机构更具有一致性和协调性，可更有效地利用监管资源（如统一的数据库和统一的标准程度）监管被监管者所有的经营业务，更好地察觉其风险所在。（3）统一监管可避免多重机构监管体制容易引发的不公平竞争、不一致性、重复或交叉监管和多种分歧等问题。（4）统一监管机构职责明确固定，可防止不同机构之间互相推卸责任。
反对统一监管模式的主要观点有：（1）在实践中，统一的全能的监管机构并不一定比目标明确的特定监管机构更为有效。因为由统一的机构监管所有类型的金融机构，容易出现重大的文化差异冲突。（2）尽管金融机构日益多样化，传统的职能已经消失。但是现在，并在可预见的将来，银行业、证券业和保险业仍将保持重要的区别。统一的或全能的监管机构不可能有明确的目标和合理的监管，也不可能在不同类型的机构和业务之间制定必要的区别。（3）更危险的是，统一监管机构权力巨大，极易出现极端的官僚主义，可能导致损失潜在的有价值的信息，对潜在问题反应迟缓。实际上，多样化的分业监管机构和不同程度的竞争更具有优势。
（三）不完全统一监管模式
这是在金融业综合经营体制下，对完全统一和完全分业监管的一种改进型模式。这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分。具体形式有牵头监管和“双峰式”监管模式。牵头监管即在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，特别指定一个牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作。“双峰式”监管模式，是指根据监管目标设立两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险。另一类机构是对不同金融业务经营进行监管。
巴西是较典型的牵头监管模式。国家货币委员会是牵头监管者，负责协调中央银行、证券和外汇管理委员会、私营保险监理署和补充养老金秘书局分别对商业银行、证券公司和保险公司进行监管。
澳大利亚是“双峰式”监管模式的典型。澳大利亚历史上由中央银行负责银行业的审慎监管。自1998年开始不完全统一监管模式的改革。新成立的澳大利亚审慎监管局负责所有金融机构的审慎监管，证券投资委员会负责对证券业、银行业和保险业的业务经营监管。不完全监管模式的优势是：
第一，与统一监管模式相比，一是在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用；二是各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构的不利最小化。与完全分业监管模式相比，这种模式降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度。同时，对审慎监管和业务监管分别进行，避免出现监管真空或交叉及重复监管。
第二、具有分业监管模式的优点。其最大优势是通过牵头监管机构的定期磋商协调，相互交换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管效率。
三、部分国家银行业监管体制改革的实例
自20世纪80年代起，特别是90年代，随着金融业经营体制改革的发展，无论发达国家或是新兴市场国家都进行了不同程度的监管体制改革。我们对13个国家和1个地区的银行业监管体制进行了初步研究。
（一） 金融业经营体制与监管模式的改革
为适应金融业综合经营的发展趋势，很多国家意识到，必须建立一种对风险进行综合评估的方法以摆脱传统金融机构因管理及业务界线不清造成的困境。为此，一些国家进行了金融监管体制的改革。然而，现实中很多国家的金融业经营体制与其金融业监管体制并非要求完全一致。英国、日本、韩国等国金融业经营体制虽不相同，但都建立了独立的机构负责金融业统一监管。法国、德国、波兰、澳大利亚等国实行不完全性统一监管。美国和印度分别是综合经营和分业经营体制的典型，但两国都实行完全分业监管。在13个所选国家和1个地区中，虽然多数国家的金融业实行了综合经营体制，但实行完全统一监管模式的为5个，非完全性统一监管模式的2个，分业监管（包括牵头监管）的7家。
事实上，金融监管模式并无优劣之分，不同经营体制与不同监管体制的各种组合都有成功的实例，关键是根据自身国情选择最适合的模式。美国从1999年开始实行金融业综合经营，但仍保持其监管体制的两个特点：一是联邦、州两级监管。二是多重机构分业交叉监管。从表面看，美国金融业的监管体制显得繁杂、重叠，仅联邦级别监管主体就有5个，还有各州的银行监管厅。多年来，对美国银行监管体制的批评从未间断。主要是认为这种复杂的监管体制造成不必要的政府开支，资源浪费，也给被监管对象带来额外成本负担。但在美国现行的以三权分立和联邦体制为基础的政府框架下，这种监管体制还是行之有效的，对美国金融业的监管也是成功的。美联储主席格林斯潘反对统一监管模式，他认为建立两个以上的金融监管机构，可以有良好的竞争机制，促使金融监管工作不断改善和创新。实际上，美国多重监管机构有各自的宗旨和不同的决策出发点，既相互独立，依法各自行使职能，又有相互协调和相互制约的优势。从深层次看，美国银行监管体制的形成与其银行业的特点是密不可分的，也是历史的沿革和政治利益竞争的结果。
（二）中央银行在金融监管体制改革中的作用
20世纪80年代以前，大多数国家的中央银行是金融业或银行业的监管者。现在，不同类型金融机构在市场上均占有相当份额，银行在金融体系中与众不同的作用受到挑战，特别是实行统一监管模式的国家，是否应仍由中央银行担此重任是各国讨论的热点。现在基本有三种意见：（1）中央银行仍应负责全面监管；（2）中央银行应成为在“双支柱”基础上的统一监管机构，即在中央银行内部建立两个单独的监管机构（负责审慎监管和经营监管），这两个机构均与中央银行其他部门保持一定关系;（3）建立一个新机构接管所有的金融监管，即对银行、证券和保险三业的统一监管。
在中央银行以外设立监管机构是近年来发展较快的趋势。在我们所选的13个国家和1个地区中，除了印度和新加坡之外，其余国家均在中央银行以外另设单一或多重的监管机构。但这并不意味着国家中央银行监管作用的消失。实际上，在123个国家中， 89个国家（约72％）仍由中央银行负责银行或证券或保险业的监管，其中63个国家（约占51％）由中央银行单独负责银行业监管。
我们可以发现欧洲的中央银行（德、法、瑞士、瑞典、丹麦、比利时、英国等）和加拿大的中央银行一般不直接负责金融监管，只是在制定法律或管理方面有一定程度的参与。而亚洲的中央银行（日本、韩国、新加坡、泰国、香港、印度）、大洋洲的中央银行（澳大利亚、新西兰）和美国的中央银行均在很大程度上负有金融监管责任。
发展中国家的中央银行往往在金融监管体制中发挥较大的作用，这是由于发展中国家的法制不健全，宪政制度不完善，容易发生金融危机。此外，这些国家的银行业在金融业中占主导地位，中央银行如不参与金融监管，就无法对银行行为施加影响，防范金融风险，宏观经济政策的传导效果也不显著。
尽管欧洲的中央银行不直接负责金融监管，但仍在一定程度上参与金融监管工作，并享有一定的权力。法国在新的监管模式下，银行业的监管主体有中央银行，另设金融监管委员会、信用机构和投资公司委员会、银行委员会。这三个委员会的办事机构均设在法国中央银行内，均由法国中央银行行长任主席，参与银行业的常规监管工作。德国中央银行也是银行的辅助监管者。瑞典中央银行的代表参加瑞典金融监管局和理事会。英国金融监管局虽不隶属中央银行，但英格兰银行在金融监管局高层领导有代表权。即使是刚分离出金融监管职能的韩国中央银行，其副行长也担任金融监管委员会的非常务委员，并有权要求金融监管委员会在必要时监督某个金融机构或要求联合检查。波兰的银行业监管机构是独立于中央银行的银行业监管委员会，但中央银行行长任银行业监管委员会主席。美国中央银行在金融监管方面享有较大权力。美联储不仅是银行业的监管主体，更主要的是作为伞式监管人，负责监管大型金融控股公司，并协调各种功能监管机构，防范体系性风险。
（三）金融监管重点及方式的改革
20世纪90年代以来，金融监管发展的新趋势之一是监管重点的改革，即对金融机构从外部进行监管控制转向强化其内部风险控制制度，提高自我监控水平。越来越多的经济学家认识到机构制度改革的成功需要以完善的金融基础设施，即健全的法制与会计制度、完善的信用评级以及透明的金融体系为前提，而且引进其他国家的制度时，应与本国的体制相结合。如金融机构同时从事银行业务和证券业务，监管机构就必须确认该机构在银行和证券两个部门分别建立了独立的会计和控制系统，而这一系统又受到金融机构风险控制系统的控制。
美国的监管重点已从对监管对象各项业务合规性监管转向对资本充足性和内控机制健全性的监管。如对银行的监管，监管机构只集中对法人机构进行监管，即对银行总行进行集中监管，而对分行则主要通过对总行的内控机制健全性的考查得出结论，同时要求分行在每个工作日结束时将数据上报总行。
鉴于金融业综合经营的发展，综合性金融集团和大型银行（特别是大型金融控股公司）对金融体系的稳定有着举足轻重的影响。这类机构的业务和风险性日趋复杂，已经成为各国监管的主要对象。如美国监管方式转变的一个特点是向大型银行机构派驻监管小组，开发了针对大型金融机构的监管模型，对每家大型机构派约30名的常驻监管员。
通过对上述国家的监管模式及国际上争论的研究，我们认为，到目前为止，没有一个“最理想监管模式”可在全球适用。必须承认不同国家现行的监管体制都存在不同程度的问题，而且最适宜的监管体制及结构也并非固定不变的。还应该强调的是，金融监管体制的组织结构固然重要，但如果对监管效力和效率没有保证的话，监管模式也绝不是保证金融安全的万能灵丹妙药。
作者：中国人民银行研究局 国际金融研究处　来源：《中国货币市场》