台湾金融监管体系的演变与改革 - 曹凤岐的日志 - 网易博客

台湾金融监管体系的演变与改革

——金融监管体系改革博文（四） 

     （一）旧制分业监管下的金融监管组织沿革

    台湾旧制金融管理制度，主要特点为行政管理权集中于台湾”财政部”，而金融检查权则分属”财政部”、中央银行及中央存款保险公司。在行政管理权方面，银行、证券、期货及保险业的主管机关虽为”财政部”，惟囿于法令，实务运作上并未合并监督管理；另有关金融检查权方面，银行业的金融检查，系由”财政部”金融局、中央银行及中央存款保险公司分工办理；证券业由”财政部”证券暨期货管理委员会负责办理检查；保险业则由”财政部保险司”负责检查。

  “财政部”为台湾金融体系监督管理的总主管机关。但中央银行负责货币政策。除此以外央行也与”财政部”一起分担金融检查，而央行的金融检查权来自财政部的授权。

  “财政部”是台湾“行政院”中重要的一个部门。除了征税及制订财政与税收政策外，还是金融政策及监督金融机构的主管机关。根据银行法，“中央政府”的金融机构主管部门为”财政部”，地方则为”财政局”。海外分行(即offshore banking units，OBUs)和金融机构的外汇业务的主管机关也是“财政部”。“财政部”与地方财政局共同对地方性的金融机构有管辖权，包括农会和渔会的信用部门，及信用合作社。而农渔会金融业务则由”农委会”金融局负有监督、管辖之权，中央存款保险公司负有检查之责。”财政部”为金融检查的主管机关，但过去均将检查权委托中央银行执行(央行金融检查处)。

    “财政部”下设金融局为金融政策的制订与改革的主管机构。原为金融司，于1991年7月l日升格为金融局，凸显”财政部”对金融改革或金融自由化的决心。金融局业务的范围包括健全金融管理，核准新金融机构的设立，加强金融检查，建立金融机构预警系统和信息管理系统以便加强金融纪律，以及搜集及散布金融机构的有关统计和信息。

    证券暨期货交易管理委员会为证券暨期货交易管理的主管机关，法源基础为证券及交易法和外汇期货交易法。主管业务为证券上市核准，证券交易及相关服务，外汇期货交易的相关业务等。

另外，保险业务的主管机关为保险司。台湾的证期会是”财政部”下辖的机构，对证券期货交易及相关业务有监督检查之责，亦可对不合规定的公司进行处分。

    中央银行隶属”行政院”，由于央行并非金融机构及金融政策的主管机关，因此在金融相关议题上，央行与”财政部”的观点不同时可能会有矛盾及争议产生。但央行在制订及实施货币政策有独立性，可以避免与财政部门直接对立。央行的经营目标有四种:促进金融稳定、健全银行业务、维护对内及对外币值之稳定，即在上述目标范围内，协助经济发展。其中第一个和第二个目标，促进金融稳定和健全银行业务，与”财政部”金融局的业务范围是重迭的。但央行在金融稳定方面似较侧重技术面，即运用货币政策来影响金融市场，而”财政部”则较侧重制度面的建立与金融机构的直接管理。

    上述分业监管及分工检查之管理模式，难以对横跨银行、证券、期货、保险业及金融集团进行有效监管，而金融检查权与行政管理权分离，亦影响金融监管的效能。

    （二）从分散金融监管转变为统一的金融监督管

    本世纪初，台湾对金融监管体系进行了改革，最大的特点是从分散的金融监管体制转向统一的金融监管体制。

    1、金融监管体制改革的原因

    （1）适应金融国际化的需要。

金融监管的改革是为因应新金融世纪来临之重大课题，台湾在其政策白皮书就曾提及“建立完善的金融监理制度”，以致力于建立公平、开放、效能与安全的金融监理制度。所谓新金融世纪更包含了金融市场全球化、金融集团兴起和金融商品界限模糊化等现象；从台湾金融环境来看，九七年亚洲金融风暴虽未严重冲击台湾经济，却也暴露出基层金融呆账过高、银行业国际竞争力不足等金融体系的弱点，加上金控公司成立，使得金融监管制度改革终于水到渠成。

    另外，因应WTO开放各国金融市场以及IT产业被广泛应用在金融产业，各国对金融产业的态度与规范方式上有明显转变，亦带动全球金融产业的发展有显着变化，尤其在金融商品加速创新、金融跨业经营及金融整合(financial consolidation)方面，为因应新的金融生态，各国的金融主管机关亦在一连串的管制(regulation)、解除管制(deregulation)、再管制(reregulation)中，寻找最适当的金融监管模式，以期能在增强台湾金融产业竞争力的同时，亦能有效的维持金融安定,由于台湾于2002年1月正式加入世界贸易组织(WTO)，WTO规定会员须在2004年前将金融监管提升到一定水平。而在全球金融朝向国际化、自由发展的同时，各国政府也逐渐放宽或解除限制，以促进市场活络、加速经济发展，各金融业务间的藩篱日益模糊，金融机构以控股公司型态跨业经营，致使大型银行相继成立，经营业务也更加多元化与不确定性的同时。机构营运若稍有不慎，恐将引发金融风暴，而使国际金融市场之安全与稳定必将遭受强大威胁。

    （2）适应金融控股公司快速发展的需要。

    从1991年，开放新银行设立以来，持续开放外资进入台湾证券市场、引进新式金融商品，让台湾金融市场呈现百花齐放的局面。而金融机构合并法、金融控股公司法陆续通过，更让金融机构规模与复杂度大幅提升，以既有金融监理模式显然不足以完全掌控其风险。

    （3）金融商品日益多样化与复杂化。

    跨业经营使得各行业间区隔日渐模糊金融商品的创新与多元化脚步更加快速，像是《信托业法》中共同信托基金之业务，如以证券为标的，势必与证券投资信托公司之共同基金业务有相当高的同构型，虽然基础法律不同，但对一般投资人而言，外观上很难看出差异。至于立法进度上则有金融资产证券化条例、不动产证券化条例等法案三读通过，让金融机构可以提高资金周转效率，并积极开发新种金融商品，这些金融商品不断推陈出新，都让旧有监管模式遭遇不小的挑战。

    （4）金融监管一元化趋势。

    统一的金融监管制度近年已在国际间蔚为潮流，各国注意到机构监管的缺失，监管机构间不同的管理模式及沟通不足，都可能无法完全掌握金融集团的监管业务，所以许多国家已经实行朝向单一监理体制、功能别监理模式的方向规划。台湾分业监管及分工检查，无法充分发挥监管效能的情形，也让”行政院”金融改革项目小组作出尽速完成“行政院”金融监督管理委员会组织法立法的建议。

    2、成立金融监督管理委员会

    台湾“财政部”于2001年6月通过《金融控股公司法》后，有鉴于台湾原金融集团跨行合并或与异业结盟者日渐增多，为避免保险、证券、金融等多元监理制度所可能产生迭床架屋的管理问题，函送《”行政院”金融监督管理委员会组织法》草案至”立法院”审议，期使金融监理制度由原来的多元化改变成垂直整合的一元化监管，以健全金融机构业务经营，维持金融稳定与促进金融市场发展，此草案经2003年7月10日”立法院”三读通过，于2004年7月1日起新设“行政院”金融监督管理委员会（简称金管会），以实践金融监管一元化目标。

    新的体制中，”财政部”将仅做财政相关工作，而中央银行仍为主管货币政策与其相关业务之主管机关，定位为”国家银行”的角色，实际上央行为遂行其货币及相关政策，仍保有货币、信用、外汇等业务的项目检察权，并依《中央银行法》等有关权责办理相关业务。中央存款保险公司则被定位为一单纯的保险公司，主要负责停业要保金融机构的现金赔付与资产处理的工作。

    在金管会成立之后，金管会成为台湾金融监督管理一元化的主管机关，负责台湾绝大部分的金融监督管理工作，将过去由”财政部”、证期会、金融局(金管会银行局)、保险司、中央银行与中央存款保险公司等分散的管理权力，集中于金管会之下，而原来协助”财政部”进行金融检查的中央银行与中央存款保险公司也停止该职权。

   金管会的成立是统一所有金融市场监管机关的职权，在金融管理方面，由于不同产业的专业知识与管理机能不同，所以各局所职掌的业务工作均与金管会成立前相同，依然采取分业管理。金管会下设银行局、证券期货局和保险局，分别监管银行业、证券业和保险业。金监会还下设监察局，把原来散布在各金融管理单位的检查权力全部统一于金管会。所以金管会成为台湾金融管管检查的最高机关，对台湾的金融管理也改革成“分业管理，集中检查”。

   至此，台湾金融监管体系变成统一监管体系。