洪灾治理困局：部分中小河流防洪标准仅3年一遇

　　2010年这场算不上太大规模的洪水，将中国水利的强大与脆弱同时呈现在人们眼前，面对洪水，各方面多纠结于三峡的利弊，但事实上，真正饱受洪灾折磨的是那些远离这个旷世工程的偏远山区、江河支流。

　　洪涝灾害检验中国水利

　　文_本刊记者 田 磊 发自江西鄱阳、北京

　　6月以来，洪水肆虐中国。长江、黄河、淮河、松花江等南北主要江河沿线超过25个省区都饱受洪涝灾害之苦。

　　事实上，2010年的洪水规模被人们夸大了许多，至少在长江流域，如果按照总水量而言，根据国家气象局公布的数据，这场洪水最多算得上20年一遇标准，远远比不上1998年的百年一遇，但其带来的损失依然触目惊心，根据水利部公布的资料，到目前为止，受灾人口已近1.5亿，死亡人数过千人。直接经济损失已经超过2000亿元，而1998年长江流域大洪水损失也不过1600多亿元。

　　洪水规模与伤亡人数显然是失衡的，这背后是中国农村水利设施羸弱不堪的现实，决口溃堤多集中在大江大河的支流，被洪水冲毁的城市多是50万人口以下的偏远县城，人员伤亡则多是偏远山区的泥石流、山体滑坡、溃坝垮桥所致。

　　汛期尚未结束，各方声音已经在呼吁应该加大中小河流治理。7月21日的国务院常务会议提出，对于中小河流防洪要高度重视，要加大对于洞庭湖、鄱阳湖重点圩垸的整治力度。与1998年一样，2010年的全民抗洪，将会是中国水利的又一个新起点。但是，点多面广的农村水利建设，一点也不会比修筑巍峨的长江大堤、三峡大坝容易。

　　脆弱的农村

　　1998年大洪水之后，中国的河道堤防、水库大坝迎来了大规模的修葺和重建，数以千亿计的投入显然收到了效果，在这场最近10年最大规模的洪水面前，江河干堤没有决口，大中型水库没有溃坝。但是，持续了近两个月的抗洪中，河流决口、城市被淹、滑坡垮桥各种各样的恶性事故一样也不缺。

　　6月21日，江西的抚河唱凯堤拉开了河流决口的序幕，接下来的一个多月里先后有安徽大沙河、辽宁胜利河、陕西罗夫河、吉林饮马河等河流发生决口事故。这些河流大都是长江、黄河、松花江等一级河流的重要支流，流经的区域多是地处偏远农村或者经济落后的小城市，1998年之后的河道堤防建设高潮中，也都属于没有被列入国家工程的项目，此次决口多是因为短时暴雨所致，与大江大河的行洪并无关系。

　　国家防总新闻发言人束庆鹏在接受媒体采访时也称，目前，中小河流水灾损失约占全国水灾损失的80%，许多中小河流防洪标准仅3～5年一遇，有的甚至不设防。

　　这几乎是中国5万多条中小河流现状的缩影：防洪能力集中在5年一遇的水准；至少超过20年没有进行过大规模修葺；其流经区域多是人口众多的农村和经济落后的县城，在其流域范围内，十年九涝是常有的事情，人们多已适应了“水进人退、水退人进”的生活方式。

　　而此次洪灾中，遭遇大水漫城的小城镇数量也相当多。最早的是云南中部的县城马龙，接下来分别有安徽安庆、四川广安、达州、江西鄱阳、陕西安康、吉林永吉等数十座中小城镇遭遇外洪内涝。除此之外，山体滑坡、泥石流和河南栾川的垮桥事故则是最让人痛心的灾难，一次事故往往造成数十人死亡，其原因与这个国家日常的恶性事故一样，有天灾更是人祸。

　　一边是巍峨的长江大堤、三峡大坝，一边是羸弱的河堤、小库和危桥，2010年这场算不上太大规模的洪水，将中国水利的强大与脆弱同时呈现在人们眼前，面对洪水，媒体、专家与水利部门多纠结于三峡的利弊，但事实上，真正饱受洪灾折磨的是那些远离这个旷世工程的偏远山区、江河支流。

　　7月份水利部在北京召开了新闻发布会，副部长刘宁介绍抗洪工作时称，短短一个多月，单是各地投入抗洪的解放军、武警以及预备役官兵已经超过100万，在高峰时期，同时巡堤查险的人员有200多万人。如果不是如此巨大的人员投入，这场洪水带来的损失将更加惨重。

　　事实上，在抢险救灾事务上，中国一直都堪称世界第一强国，但现在，这些都在发生变化。7月底，记者在江西、湖北两地采访时，路经江西最重的灾区鄱阳县，该县河道堤防管理局局长吴俊亮告诉记者，昌洲乡的圩堤已经出现了4次泡泉，正让他们提心吊胆。

　　昌洲乡是鄱阳湖区一个四面环水的小岛，30多公里长的圩堤保护了2万多亩耕地，3万多居民，堤外的昌江河是鄱阳湖的一个重要支流，经鄱阳湖注入长江，每逢长江洪峰到来，鄱阳湖形成倒灌之势，昌江河水便会急剧上涨，碰到洪峰大的年头，整个昌洲乡几乎全部泡在水里，那条年久失修的土堤也就到处冒水。1998年大洪水冲垮了很长一段，整个乡一片汪洋，今年，虽未溃堤，但泡泉、管涌的险情也是四处发生，武警部队的战士将营地就扎在了当年决口的地方。

　　但对村民们来说，这些险情似乎根本不值一提。没有人愿意谈论眼前已经近在门槛的洪水，而是抱怨村干部的贪墨，低保分配的不公，民主选举的黑幕，种种乡村事务中的不公平是他们最乐意谈论的话题。“至于洪水嘛，来了就躲躲，几十年来，不都这么过来的吗？”董坪村的董有云说，修堤是政府出钱，找工程队来做，抗洪的时候有解放军呢。

　　事实上，自从1990年代，国家不允许向农民派工派料以来，他们对这条家门口的圩堤就再也没有兴趣关心。县里防洪指挥部的干部也向记者抱怨，现在巡堤都得采取鼓励的措施，每发现一处险情，奖励200块钱。

　　修不完的水利

　　在鄱阳湖区的多处采访中，昌洲乡的境况几乎是这一类常年饱受洪涝灾害之苦的小乡镇的缩影：年久失修的堤坝，从百姓到地方政府对于这类公共事务的漠然。

　　在鄱阳县采访时，吴俊亮就介绍称，全县46条圩堤，除了被列入国家鄱阳湖治理工程的6条5万亩以上圩堤之外，其他的40条从国家到省市，一分钱也没有投入过，抗洪能力随着自然损毁，越来越差，连5年一遇的洪水也扛不住。

　　“即使是列入国家工程的6条圩堤，也还有两条没有完成加固。”吴俊亮说，国家拿了钱，可是地方政府还需要配套1亿多才行，由于县里一直拿不出钱，国家的资金也已经用到别处了，修堤的事情也就不了了之。

　　如果按照正规的防洪标准来修缮这些堤坝，在鄱阳这样一个典型的水利大县、国家级贫困县，“需要投入大约几十亿”。吴俊亮说，他自己都觉得没可能实现，“中央不会投，省市从来不关心，而县里则根本拿不出钱来修堤。”

　　事实上，这也是过去30年来，整个国家在农村公共事务最大的变化，具体到水利事务而言，从大江大河到小堤小库，一切越来越依赖于政府，而地方政府在此类事务上，则普遍缺乏应有的政治责任感，即使财政资金充裕，也多愿意在县城修大楼、广场、马路，而极少有地方主政者会选择把钱投入到修堤这样看不见政绩的公共事务中去。更何况，在这些常年水患不止的区域，多数地方政府确是无钱无力。

　　一级一级往上推，到最后只能由中央政府全部埋单。而对于中央政府而言，水利投资更像是个无底洞。自古以来，中国就是一个水利大国，修堤打坝从未停止。1949年以来，水利建设更是从未停止过，先是大修水库，接着是三门峡、三峡、葛洲坝等大型水利工程，到现在，病险水库、农村小水利又开始成为迫在眉睫的事务。中央政府用于水利的财政拨款，甚至超过教育、医疗等，这在全世界都已经是罕见的事情。

　　事实上，中小河流的治理一直以来都是水利部门极力呼吁的一项事务，去年年底，国家水利部还发布了《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》，水利部新闻发言人束庆鹏在发布会上也透露，中央政府安排了50亿资金来治理中小河流， 对于5万多条中小河流而言，这几乎是杯水车薪，这项事务依然需要地方政府来承担。规划中也明确指出：中小河流治理的主要责任在地方，中央给予适当补助，地方各级政府负责组织实施。

　　但是，跟鄱阳湖湖区的情况一样，中国最需要治理的河流，往往是那些常年水灾肆虐的国家级贫困地区，他们以前拿不出，以后也同样拿不出资金和热情来投入本行政区域内的河流治理事务，也因此，在很大程度上，这样的规划将会沦为一纸空文。在下一次洪水来袭的时候，中国广大的农村地区依然会同2010年一样，伤亡惨重。

　　事实上，中小河流治理看似地方事务，但其水利生态的恶化往往是跨区域的事情，比如鄱阳湖区的众多河流，多年水患和干旱，都直接受制于长江的蓄水和泄洪，因此，江西省一直主张在鄱阳湖入长江口的地方修建湖控工程，调控整个湖区的水旱状况，这样的水利工程，对于鄱阳湖湖区而言，无疑是最有效的治理措施，将从根本上改变湖区要么干旱，要么洪涝的现状。

　　但该工程却一直没有被中央政府允许，上游有了三峡，中下游的洞庭和鄱阳再修起湖控工程，那对长江生态，以及下游的江苏、上海的影响都将是致命的。相比这些中国最为富庶的区域，鄱阳湖湖区显然不那么重要。

　　怎样的减灾观？

　　不论是中小河流治理，还是农村水利设施的修缮，中国都还没有找到一个行之有效的投入模式，如何解决地方政府的资金困境？如何保障中央政府的投资不被层层挪用？这些都还是有待解决的问题。

　　更重要的问题还在于，中国是不是还需要继续大修水利？多年以后，2010年的抗洪记忆，人们记得最清楚的不会是死了多少人，淹了多少城，而是围绕三峡的争论，网络和媒体对于三峡大坝抗洪功能的质疑铺天盖地，而水利系统一直在各种场合为三峡辩解。毫无疑问，就长江流域而言，在这场中等规模的洪灾面前，三峡大坝起到了应有的作用，但同时，也应该看到，大坝的调节作用远远跟不上水情和气候的变化。

　　就长江流域而言，翻检气象报告，过去短短30多年里，就经历了一个巨大轮回，1980年代的干燥少雨，1990年代的多雨气候，和2000年以来的再次干旱少雨，事实上，在2010年这场洪水前的两三个月，人们看到的新闻还多是长江中下游地区的普遍干旱，过去的10年里，鄱阳湖、洞庭湖的干渴缺水也一直都是最大问题。在气候变迁和水情波动面前，即使庞大如三峡，那点库容的调节作用几乎是微不足道的。

　　2010年的洪水过后，真正应该反思的是，工程治理的模式是不是解决此起彼伏的洪涝灾害、生态灾难最好的办法？

　　江西师范大学的陈晓玲教授是鄱阳湖湿地与流域研究教育部重点实验室的主任，在她看来，全面修葺江河湖泊的堤防并没有太大意义，堤坝一般只保护干流即可，对于支流，不应该全部都修成水泥大堤。

　　“洪涝灾害只是针对人类活动而言，很多地方原本就是不允许保护的，保护措施跟人类活动的强度也有关系，应该讲究投入产出比。”陈晓玲说，事实上，也没有科学的数据表明现在的灾害比以前更多了，只是人们住得更低了，人类社会变得越来越脆弱了。

　　具体到洪涝灾害，陈晓玲认为，对灾害的响应主要体现在两个方面，一是通过工程措施对灾害的控制，主要体现为对水的控制，二是通过非工程措施对灾害的调整，即对人类活动的控制。

　　目前往往致力于减灾的工程措施上，总是在综合研究的基础上提出并实施各种工程建设方案，以求减轻灾害损失。而在经济建设中又漠视灾害，在易灾区进行大规模的不合理的土地利用，相应地又要投入大量的资金来建造和维护防减灾工程，使灾害损失实际上大大增加。

　　中国的现实是，非工程减灾措施远未得到足够的重视，80%的资金都用于工程措施，而在自然灾害面前，工程措施的防护能力往往是有限的。不过，在今日中国的政治结构中，工程措施却是最容易被选择的，每一次灾难过后，伴随而来的都是相关部门事权和利益扩张的契机。

　　在1949年以来的中国水利史上，短期问题夸大症和长期行为麻木症并存，让我们的水利工程越修越多，面对的形形色色的生态灾难却一点也没有减少。