曾峻：大国崛起的政治—行政透视

曾峻：大国崛起的政治——行政透视
中共上海市委党校教授 曾峻
电视政论片《大国崛起》以生动的形式展示了葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、日本、俄罗斯和美国等九个世界性大国兴衰更替的故事，受到各方面的追捧。在分别介绍的基础上，该片第12集对大国崛起原因作了概括和总结。美中不足的是，它没有触及大国崛起非常重要的一个“变量”——政治。从科学态度，则不能不正视这一问题，否则就会误导民众，以为有了经济、军事、科学、技术，一国就可以成为大国强国。
独立、统一的政权是大国崛起的前提
九个大国的崛起无一例外建立在民族独立、国家统一和政治稳定的基础之上。在政治学上，这一过程被称为民族国家建立的过程。
对于中国和西方人来说，封建社会或中世纪有着截然不同的理解（冯天瑜《“封建”考论》对此有系统论述）。对中国人而言，封建社会就是皇权统治的社会，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。不是缺乏集权，而是权力绝对集中。而对西方人来说，封建社会则是个权力分散，甚至相互牵制的社会。王权虽然存在，但它一要受到教权的约束，二要受到贵族的限制，三要受到各种行会、自治城市的抵制。那时国王的势力范围主要局限于自己的领地。
欧洲中世纪后期，在一系列因素作用下，王权迅速上升，统一分散的邦国、领地，建立统一的国家成为历史性的课题。建立于公元1143年的葡萄牙，是欧洲大陆第一个摆脱封建割据状态的民族国家。而西班牙则在1492年也完成国家统一大业。彼得大帝的社会变革得益于他对俄罗斯的统一，日本的明治维新开始之前则有幕府体制的瓦解。
在实现国家统一方面，德国最能说明问题。当葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国等国建立起现代国家，甚至苦于王权的肆掠之时，德国还处于封建割据状态，“德意志神圣罗马帝国”这个名称下有314个邦国，德意志、普鲁士不过是这三百多个邦国中最大的两个。
这种小而分散的状态，使之根本无法抵抗外来的侵害，所以才有1806年被拿破仑征服的屈辱。这种状态也无法满足经济对降低“交易成本”的需求。据介绍，这片土地上使用的货币种类曾达到过6000种。除了混乱的货币，邦国之间还设立了重重关卡，收取繁重的关税，从柏林到瑞士，现在不过几个小时的车程，但在19世纪初，却要经过10个邦国，办10次手续，换10次货币，交10次关税，沿途缴纳的关税，甚至超过了所运货物的价值。
正因为如此，统一成为19世纪德国各界共同的追求。“德意志的诗人们用诗句探寻民族的未来；德意志的音乐家们用音符抒发抗争的激情；德意志的哲学家们，用理念激发至高无上的国家崇拜”。德意志的哲学家们代表人物就是黑格尔，隐藏在他那晦涩而庞大的理论体系之下的是对作为理念化身的国家的崇拜（见黑格尔《法哲学原理》和《黑格尔政治著作选》），如果联系当时德国的历史使命，不难发现，黑格尔一点儿也不“唯心”，反倒非常“唯物”。
在经济学家弗里德里希·李斯特和铁血宰相俾斯麦的努力下，1871年，德国终于完成了别国二、三百年前就已完成的任务。但德国和英法等国现代化进程上存在一个“时间差”。当德国开始摆脱分裂状态、建立民族国家的时候，英法等国已经开始大规模的民主化进程。1848年欧洲革命后，各邦代表在法兰克福组成全德意志议会，试图通过议会民主方式，建立一个像美利坚合众国一样统一而自由的联邦国家。但俾斯麦却说：“当代的重大问题不是通过演说以及多数人的决议所能解决，而是不可避免地将通过一场严重斗争，一场只有通过铁与血才能解决的斗争来达到目的”。
俾斯麦的言论如果今天被放在网络上肯定要被人“扔砖头”，即使是和当时的滚滚洪流对比，也显得不合时宜。如果按照少数服从多数的原则，俾斯麦肯定输得一塌糊涂。但真理往往掌握在少数人手里，不仅在科学界，在政治场上也是如此。尊重大众但不附和大众，引领大众而不作大众的尾巴，需要智慧，更需要勇气。
在国家建设方面，美国的经历同样发人深省。北美13个殖民地摆脱英国统治后建立起来的并非现在的政治制度，而是松散型的邦联制，中央政府的象征意义大于实际意义。这不仅无法抵御外国侵略，无法维护内部安定，而且州与州之间存在贸易壁垒，独立与联合的价值大大折扣。于是，1787年美国政治制度出现了第一次大的调整，松散型邦联制发展成为紧密型联邦制，不仅联邦与州的权力得到划分，而且联邦政府内部权力也得到划分（关于美国宪法的诞生过程见《联邦党人文集》、易中天《艰难的一跃：美国宪法的诞生和我们的反思》）。
美国的第一次政治改革是通过和平的方式完成的，第二次政治改革则是通过战争的形式完成的。19世纪60年代的南北战争，废除了奴隶制，更打通了美国南北经济的命脉。经济的高度融合促进政治与社会的高度融合，南北战争是美国独立后发生在本土的第一次也是唯一的一次流血冲突。一个国家200多年没有内乱，个中原委值得玩味。也就是内战结束后，因为有了统一的政府，统一的市场，统一的货币，统一的税收，美国的崛起进入快车道，终于在19世纪末成为世界强国，而且一直保持到现在。
宽和、平衡的政治制度是大国崛起的基础
然而，建立统一、独立和稳定的政权，只是政治现代化的第一步。政治权威不可少，但仅有威权还不足以支撑起强大的国家。比如，中国传统社会不乏权威，在西方从封建割据走向中央集权之际，中国的皇权也开始不断强化，然而强化了的皇权没有结出富强之花，倒是壅塞了民智，抑制了商业的发育发展，国家不是崛起了，而是衰败了！还比如，第一个社会主义大国苏联，政权和政党的权威不可谓不高，这种权威造成了一度的辉煌，但却无法使辉煌持久，并最终导致政党失政，国家分裂，民族冲突，直到最近几年才慢慢好转。
葡萄牙、西班牙等较早崛起的大国和德国、俄罗斯和日本等后来崛起的大国，尽管尚未建立现代政治制度却都有一个开明的君主。葡萄牙、西班牙的航海事业是君主直接支持的产物。恩里克王子是葡萄牙国王若昂一世的第三个儿子，若昂二世赞助了迪亚士。西班牙国内统一不久，伊莎贝尔女王便和哥伦布谈起了“生意经”。三个月后，一介平民和如日中天的王室终于达成协议：哥伦布代表西班牙开拓新领地，作为回报，他可以获得发现地所得一切财富和商品的十分之一并一概免税；对于以后驶往这一属地的船只，哥伦布可以收取其利润的八分之一。伊丽莎白一世则是弗兰西斯·德雷克的资助人之一。在她的支持下，弗兰西斯·德雷克成为世界上第一个亲自完成环球航行的人，而且给投资者带来了4700倍的利润。作为股东，伊丽莎白一世分到16.3万英镑的红利，这个数字相当于当时政府一年的支出。国王与水手之间讨价还价，国王参股航海家的冒险，这在同时期的中国是一件匪夷所思的事情，郑和七下西洋虽然在次数和场面上胜过葡萄牙、西班牙的航海家，但那不过宣扬帝国威风的“政治形象工程”，是臣子帮助帝王寻找政敌的“秘密事业”。
在建立中央集权过程中，帝王们无一不采取了铁碗手段，有时甚至以血腥方式剪除异己力量。但另一方面，在学习强国、发展教育、鼓励商业方面，他们则显得异常的宽容。俄罗斯的彼得大帝隐姓埋名当起了“打工仔”。日本天皇主动节衣缩食来发展海军。当普鲁士还在向拿破仑支付巨额的战争赔款时，普鲁士国王创办了洪堡大学。国王甚至拿出最后一点家底，把豪华的王子宫捐献出来作为大学校舍。与此同时，他还接受了大学提出的一个要求：国家必须对教学和科研活动给予物质支持，但是不得干涉教育和学术活动。即使那个宣称“朕即国家”的法王路易十四对启蒙思想和人文艺术也没有斩尽杀绝。和清帝国的“文字狱”相比，欧洲君主的残忍相形见绌。
不能否认，欧洲君主的开明也好宽和也好，有出于一己之利的考虑。如希望通过国富民强打败外来的侵略者，使国内安定，让自己以及自己家族的统治千秋万代。但这至少在客观上给人民带来了安宁，同时也向人民证明，国家的强盛是大家共同的责任。统治者不能说什么“天下兴旺，匹夫有责“，叫人民勒紧腰袋过苦日子，自己却纸醉金迷、酒海肉山。我们满清的那位慈禧皇太后就是这样。她不惜挪用北洋水师购买军舰、弹药的经费，来造颐和园，来自己筹办六十大寿。结果在甲午海战中清朝水师发射的竟然是填满沙子的炮弹。统治者也不想想看，国家都快灭了，自己寿比南山又有何意义呢？当一国之主，连自己的江山都照看不住时，强兵救不了国，教育救不了国，实业也救不了国。
当然，开明专制有其内在弱点，即它避免不了人亡政息的局面，更无法防止某些人打着开民智、兴国家的旗号而行专制主义之实，也就是说只留下“专制”没有了“开明”。所以，当权威建立并得以巩固之后，改造权威就应提上议事日程。九个大国中的葡萄牙、西班牙、法国、德国、日本都曾经为此付出过惨痛的代价，或者内乱不断，或者穷兵黩武，祸害世界也祸害自己。葡萄牙、西班牙、法国属于前一种情况，德国、日本属于后一种情况。俄罗斯及后来的苏联这两种情况兼备。而另外三个国家——荷兰、英国和美国则相对稳定，其中最为重要的一个原因是这三个国家较早进行了宪政改造，建立起具有内在稳定性的现代政治体制，使民众与政府、国家全局与局部、各政权机构之间形成平衡的而不是畸形的关系。
在建立稳定而成熟的政治体制方面，法国最具戏剧性。犹如法国人一样，法国的政治体制长期也充满浪漫和激情的成分。大革命之前是王权当道，大革命中是红色恐怖，大革命后是拿破伦复辟。据统计，1789年之后不到一百年的时间里，法国经历了四次大规模的革命、两个帝国、两个王朝、两个共和国。直到1875年法兰西第三共和国诞生，法国才真正走上现代政治发展之路。
但是，“二战”以后法国政治中的不稳定性因素再次暴露。第四共和国时期（1946—1958年）约12年里，政府更迭达24次，每届政府任职平均只有6个月，最长1年半，最短2天。我们过多地宣传戴高乐将军在反法西斯军事斗争和战后法国重建方面的伟大贡献，实际上后一项贡献源于他的另一个伟大的贡献：建立法兰西第五共和国，重组法国政治制度。经戴高乐之手打造的新政体，把议会制和总统制的优点结合，是具有法国特色的半议会半总统制。戴高乐借助自己个体威信，帮助法国彻底摆脱了近两个世纪的政治动荡。
法兰西第五共和国的政治制度体现了“共和”的本质——多元并立、有差异的统一。换个角度看，就是说任何一种力量，任何一个群体，无论它是君主、贵族，还是大众、政党，无论它代表旧势力，还是代表新生物都没有绝对的权力，更没有不允许别的力量和别的群体存在的权力。卢梭认为，公意至高无上，人民拥有绝对权力；孟德斯鸠认为，绝对的权力产生绝对的腐败。只有权力被其他权力所制衡，才能产生制度均势，不同的力量才能共生共存，才能相互尊重、彼此合作，共和国的精神才能显现出来。
政治需要权威，也需要中心。但如果权威不能自约束和被约束，则权威终将成为祸害。中心也不意味着没有限制，否则就会成为万恶的渊薮。同样，政治需要民主，也需要自由。不过，和政治权威一样，无法无天的民主和没有约束的自由只能才能暴民政治，或用学术概念讲是“多数人的暴政”。一个设计良好的宪政体制既不允许少数人暴政的存在，也不允许多数人暴政的存在，它从制度上妥善地处理好了自由与秩序、个体与集体、公民与国家之间等一系列重大的关系（这方面的代表作是美国学者里普森的《政治学的重大问题：政治学导论》）。
高效、负责的政府是大国崛起的关键
平衡、合理的政治制度为政府运作提供了限制，政府是在宪政框架内运行的，这样的政府无疑是权力有限、依法办事、公开透明的政府，也必然是负责的政府，低成本的政府，总之是人民政府。
人民政府就要把得自人民的税赋用于人民，它强调税收“取之于民”，更强调“用之于民”，人民及其代表也可以运用政治和法律机制迫使政府将公共收入更多地“用之于民”，尽可能地降低政府管理本身的成本。一个很有意思、带有共性的现象是，几个大国早期的政治革命均与税赋有关。
因为西班牙国王菲利普二世的贪婪，荷兰人选择了反抗。赶走西班牙人以后，荷兰人将自己的国家托付给英国女王伊丽莎白一世。当他们发现英国女王收取的保护费，实际上比他们赶走的西班牙国王还要高时，他们又选择了反抗，并于1588年联合起来成立了联省共和国。
因为好战的约翰王对市民和贵族的盘剥，所以有了《大宪章》对君主财政权的限制。查理一世上台后，未经议会自行向商人征收新税，向乡绅强制性贷款，并解议会，结果招致贵族以及民众的反抗，最后“暴君、杀人犯和国家公敌”国王查理一世被送上断头台。
因为路易十六对人民横征暴敛，结果使自己成为全民的敌人。1789年，贵族、教士和平民三个等级的代表联合起来，攻占巴士底监狱，法国大革命爆发。路易十六同样被送上了断头台。
也是因为1765年英国擅自征收印花税，导致北美十三个殖民地宣布独立。
政府不仅不能乱要钱，而且不能乱花钱。崛起的大国，无论是君主制还是共和制，都无一例外地注意把钱花在与国家兴盛息息相关的那些领域，政府在兴办教育、保护专利、提供保障、监管市场等方面发挥了积极而有效的作用。
兴办教育。为了筹措教育经费，沙皇叶卡捷琳娜二世放弃了皇室基金，这笔经费大约占当时整个俄国国家支出的十三分之一。1775年，俄罗斯在每一个省会城市都建立了四年制的学校。而在各省的县城里面则建立了两年制的学校，到18世纪末，全国有两万多学生在这些学校里学习。为了提高国民素质，德国从19世纪中期就开始实行免费教育，德意志统一前夕，适龄儿童入学率达到97.5%。普鲁士国王威廉三世说：“这个国家必须以精神的力量来弥补躯体的损失。正是由于穷困，所以要办教育。我从未听过一个国家办教育办穷了，办亡国了。”这也是日本天皇的选择。日本用中国甲午战争的赔款做了三件事：购买西洋武器，派遣留学生，加强基础教育。
保护专利。瓦特发明蒸汽机，是妇孺皆知的事情。但没有英国对瓦特发明的保护，瓦特会依旧生活于贫困之中。1773年秋天，瓦特的妻子去世，而且给他留下了六个儿女，与他共同合作的工厂又破产了。这个时候，他的生活落到了最低谷。但晚年的瓦特，生活非常富庶。瓦特财富的主要来源不是制造蒸汽机的工厂，而是被广泛转让的高效能蒸汽机的发明专利。英国对知识产权的保护和奖励，使几乎所有的人都陷入了一种对新技术、新发明的狂热崇拜之中，使英国引领了第一次科技革命的浪潮。当然，除了政府的保护外，企业家马修·博尔顿的资金支持也非常重要。瓦特的故事，揭示出科技创新的三个力量：发明家、政府和企业家。发明家负责研究设计，政府负责保护他的知识产权，企业家为他提供经费。
在美国1787年的制宪会议上，代表们在政治制度设计上展开了激烈辩论，但在通过第一条第八款时，他们的意见却出现空前一致，该条款的内容是：“为促进科学和实用技艺的普及，对作家和发明家的著作和发明，在一定期限内给予专利权的保障。”1802年，美国国家专利局成立。如今美国商务部的大门口上还刻有林肯总统的一句话：“专利制度就是将利益的燃料添加到天才之火上。”而美国第一名专利审查员则是《独立宣言》的起草者、第三任总统托马斯·杰斐逊。正是有了政府对知识产权的严格保护，美国才涌现出爱迪生这样的一连串世界级的发明家、科学家。早在1865年至1900年间，美国被正式批准登记的发明专利就达到64万多种。于是美国成为第二次科技革命的领头羊，而且直到今天依旧世界级的科技大国。
科教可以兴国，但什么来兴科教呢？没有全社会对科学、理性的尊重和宽容，没有政府对科学技术、教育的支持和保护，科教兴国不过是一句空话。
提供保障。第一个现代社会保障制度产生于19世纪80年代的德国，其创始人就是那个冷面宰相俾斯麦。20世纪后，一方面受到社会主义苏联体制的影响，另一方面受到国内强大的社会压力，西方政府纷纷转型，开始为广大群众提供越来越多、越来越完备的社会福利和社会保障。尽管承受着高税赋的负担，不过政府又通过教育、医疗、住房等等福利措施间接地将税赋返还给了民众。政府把钱花在社会福利上更具有伦理意义，它使一个社会变得更加人道一些，比之于无情的竞争和生活的无助状态，社会更像一个人的社会。
监管市场。利用市场而不放纵市场，是经历自由放任主义弊端之后，现代国家共同的选择。具有永久社群主义传统的欧洲国家不用多说，即使自由主义氛围最浓厚的美国，在20世纪后已经发生转向。为了解决消除两极分化以及由此带来的各种社会丑恶现象，西奥多·罗斯福第一次把政府监管的矛头指向垄断性的大公司和大财团。为了度过“大萧条”，富兰克林·罗斯福开创了混合经济模式，把市场这只无形之手和政府支有形之手结合起来，政府出面全面刺激经济复兴。金融、证券、生态环境、安全生产、食品药品，甚至新闻媒体等领域无不活跃着政府的身影。
以为离开政府，市场可以自行运作的神话已经被打破。然而，不能忽视和忘记的是，以美国为代表的西方政府是在宪政框架下行动的。对某个领域某个事项某个行为，政府要不要监管，依据什么标准监管，标准如何制定都有章可循，而不是政府自己说了算的。政府也有名目繁多的罚没，但这些罚没绝对不会进入管理部门自己的腰包，监管机关更不会为了罚款而去执法。西方的政府不是小政府，更非弱政府，但这种政府再强也无法超越民意之强。
1949年后，中国完成了民族独立、国家统一任务，政党和政府获得了应有的权威，但政治现代化第二个阶段的任务至今尚未完成。建立现代政治、现代政党、现代政府是今后中国制度建设的重点，如果这一任务不能得到及时稳妥的解决，中国作为一个大国可能显得不够完整，中国的全面崛起也很难实现，即使是崛起也难以持久。
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来源：作者赐稿  来源日期：2007-6-13   本站发布时间：2007-6-13