楼市迷局中的房地产税

房地产税不可能根本上抑制房价，但是，政治家应充分利用当前有利的舆情和民意，果断推行房地产税，为长久解决地方政府的财政危机和住房保障的资金困境奠定制度基础王涌

房地产税，是财产税的一种。财产税是最古老的税种。在幼发拉底河域Lagash城出土的一块公元6000年前的陶盘是迄今发现的最早的财产税记录。那时，被征税的财产主要是食物，此后是土地。

1620年，欧洲第一批移民到达美洲，一束蛇皮箭使他们意识到印第安人的威胁，102位移民开始修筑工事，并签订协议，约定等额拥有土地，并按土地的肥瘠程度纳税。这是美国历史上最早的税——财产税。

目前，全世界多数国家征收财产税，特别是房地产税，它成为政府的重要财政来源。中国也有财产税，国务院于1986年9月15日颁布了《房产税暂行条例》，但征收主要针对营利性机构，个人所有非营业用的房产不在此列，并且不包括土地，适用范围狭小，与其他国家普遍征收的房地产税有明显差异。

在房价飙升、民怨沸腾的背景下，政府的压力日益加大，房地产税作为政府调控房市的另一个手段呼之欲出。但是，房地产税是什么？它与土地出让金是什么关系？在中国的房地产迷局中，如何理解房地产税？

房地产税与土地出让金

在法律形式上，房地产税与土地出让金是两种截然不同的制度，但在具体内容与实际功能层面上，现行的土地出让金已经包含着一定程度的房地产税的性质。

首先，从收取主体看，在中国，土地出让金是地方政府收取的，在其他国家，房地产税也是地方政府收取的。中国的地方政府在收取土地出让金的过程中，身份可以是双重的，一方面是地主，收取地租；另一方面是政府，征收税金。租、税合于土地出让金之中。

如果将中国地方政府收取的土地出让金，一部分视为地租，另一部分视为提前预交的房地产税，那么，中国地方政府基于土地出让金的城市改造的融资流程与美国的财产税增值融资计划就十分相似。

中国土地出让金不断上涨，2009年全国土地出让总额高达1.59万亿元。如仅以地租的性质来解释它，显然勉强。其溢价部分应当解释为隐形的房地产税。如果上述分析成立，那么，再讨论：中国政府是否应当开征房地产税？问题的实质上就转化为：房地产税是否应当从土地出让金分离出来，分年收取？房地产税是否应视纳税人的贫富，区别征收？房地产税是否应增加征收金额？

人们所期待的房地产税显然是：分离独立，分年收取，区别征收，加重税额。总体上，这样的房地产税是理性的，因为：现行土地出让金制度一次性预收未来若干年限的土地收益总和，必然鼓励地方政府滥用土地出让金等短期行为，扭曲代际公平；土地出让金制度不区分贫富，无法发挥调节贫富差距的功能；土地出让金制度掩盖房地产税，土地增值部分不在其中，无法清晰计算未来若干年的房地产税的实际数额，必然存在巨大损失。

正如世界银行的一份研究报告表明：“在长期租赁体系框架下，未征收财产税，中国政府也没有能获得价值增值。因此，潜在的收入损失是巨大的。”所以，从纯粹的税费制度理性化的角度看，开征房地产税也是重要的方向。

房地产税宜用于住房保障

结合当前国情，我们需要房地产税解决什么现实问题？答案无非有三个选项：一是抑制房价，房地产税可以增加投机人持房的成本，促其抛房，增加市场的房屋的供应量；二是为地方政府确立一个细水长流的财政源泉；三是房地产税加重对富人的征税，可以调节贫富差距。其中，抑制房价是目前呼唤房地产税出台的主要意图。

但是，我们应当认识到：在当前中国，抑制房价是可能的，但是，通过抑制房价，根本解决百姓居住的民生问题，却是不可能的。因为中国的贫富群体格局已经形成，房价在2009年第二次飙升时，中低收入群体已基本从商品房市场上出局。目前，商品房市场的游戏者主要是高收入群体，中高收入群体勉强能在其中一搏。除非房价大幅度下跌，否则，有限的下跌不可能改变这一格局。

房地产税只能在一定限度内抑制房价，不可能根本上抑制房价。中国的高房价是因为土地供应的垄断、流动性泛滥、城市人口激增的刚性需求等结构性因素所致，非房地产税这样的外用药所能解决。况且，房地产税的税额不可能很大。在历史上，低估是财产税征收的惯例，例如殖民时期的波士顿，财产的实际价值是评估价的五倍。参照美国、加拿大等国现行的征收税基和税率，平均水平是：在房屋市场价值20%-40%折扣基础上，征收1%-3%，一栋市场价值200万元的房屋，每年的房地产税不到一万元。

房价调控已与民生无关，政府任何关于房价的调控只是回应民怨，但于事无补。所以，政府应当果断抛弃通过房地产税抑制房价的思路，而应当转向住房保障，大规模地建设或购买廉租房和公共租赁住房，这才是根本之策。在这一现实背景下，征收房地产税的真正意义已不在于第一项抑制房价，而在于后两项：解决地方财政危机和调节贫富差距，支持住房保障建设。

虽然，在“二战”之后，在许多国家，财产税在政府财政收入中的比例在下降，为交易税和所得税取代，但在地方财政中，财产税仍然是大头。1927年财产税在美国地方财政收入中占97.3%，现在所占比例也仍然接近75%。目前，中国地方政府的缺乏稳定的收入来源。自1993年分税制改革后，中央政府取得税收的大头，地方财政陷入危机。而随着上世纪90年代中期房地产市场的兴起，巨额的土地出让金拯救了地方政府。但是，好景不长，土地出让金时代也将临近尾声。

当前，中国地方财政状况是十分困难的，在建设廉租房和公共租赁住房上，资金缺口巨大。根据住房与城乡建设部的统计，现在全国城市人均住房面积在10平方米以下的低收入家庭约1000万户，如果按照最低标准——每户40平方米的标准要求，需4亿平方米的住房。如果再以每平方米1800元的建筑成本计算，廉租房建设最低的所需资金为7200亿元。此外，每年新增城镇就业人口1000万，每年大学毕业生超600万，即所谓的“夹心层”，需要大量的公共租赁住房，资金的缺口比廉租房更大。

目前，地方政府没有稳定的资金来源建设廉租房和公共租赁住房。在过去几年中，地方政府所动用的资金竟然是属于私人财产性质的住房公积金的增值与沉淀部分，在正当性上饱受非议。建设廉租房和公共租赁住房作为一项长久的制度建设，需要长久的稳定的资金来源，而这必须通过税制改革予以强制与稳固。

房地产税技术难题

在西方国家，早已形成了深厚的财产税文化，但仍存在诸多严重问题，中国才刚刚起步，问题将更棘手。在技术上，房地产税的评估、征收、争议等各个环节，都存在种种陷阱，需要浩繁的制度建设。

在美国历史上，财产税的征收曾多次引发暴动，粗糙的评估方式是原因之一。例如1797年，为支持针对法国的战争，美国总统约翰·亚当斯开始征收全国性的财产税——窗户税（window tax）,因为税务官仅依据房产的窗户的数量和大小评估财产价值与纳税金额，因而得名。窗户税引发了宾夕法尼亚州德国移民的暴力反抗。

在西方国家，财产税评估师地位非常重要，评估师决定财产价值和财产税额，评估师的选举甚至是在神圣的仪式中进行。在古希腊的雅典卫城附近有一尊纪念碑，纪念阿里斯提得斯（Aristides the Just）─一位税务官和财产评估师。在中国的历史和文化中，却很少有这样的英雄。中国需要培育自己的财产税制度与文化，但任重而道远。中国实行房地产税后，房地产税的评估纠纷可能潮水般地出现，我们需要做好准备。

其次，房地产税的征收：在征收环节上，财产税也不同于所得税，所得税通常是在纳税人取得收入前，就被自动扣除相应的税款，悄无痕迹。但是，财产税的征收缺乏这样的杠杆，只能“裸收”和“强收”。依赖强制措施，这将又是一笔巨大的成本。

美国征收财产税，是基于其完善的法治和民众良好的纳税意识，征收成本相对较小，即使如此，依然矛盾重重。而在中国，法律制度和纳税意识均不健全，目前物业费收缴尚且困难，如果在征收技术上缺乏精巧的设计，房地产税征管可能面临大面积僵持乃至瘫痪态势。

其实，采取土地出让金的形式一次性收取隐形的房地产税，是一种节省征收成本的很好的方式，但是，其弊端在于可征收金额有限，并且容易使一届政府寅吃卯粮，提前预支后代的税金，弊大于利。

第三，房地产税征收对象：房地产税目的在于调节贫富差距，却可能伤害弱势群体。

在美国，受财产税伤害的不是富人，反而是老人和低收入群体，因为财产税与纳税人的支付能力没有直接关联。在美国，63.8%的低于联邦政府贫困线的老人是有房户，财产税无情地夺走了他们的收入。在过去的二十年中，美国的政府关系咨询委员会所做的八次调查表明：老年人认为财产税是最不公平的税种。这是否可能会在中国重演？

从目前中国各地几个房地产税方案看，征收起点是人均70平方米或30平方米以上的不动产，这是否能避免误伤老年人和低收入群体呢？应该说，这种可能性依然存在，所以，房地产税立法需要在财产税豁免的范围与对象上精心设计。

总之，房地产税不可能根本上抑制房价，但是，对政治家而言，应充分利用当前有利的舆情和民意，果断推行房地产税，为长久解决地方政府的财政危机和住房保障的资金困境奠定制度基础。当然，在实施时，应当审慎处理诸多技术难题，低调起行，解除不必要的政治隐患，以谋求进一步的制度革命。（作者：王涌　中国政法大学教授）