全面推进主体功能区规划工作

    去年10月，国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知》，成立了全国主体功能区规划编制工作领导小组，正式启动了全国主体功能区规划编制工作，并要求2007年底之前必须完成全国主体功能区规划编制工作。在国家发改委指导下，浙江主体功能区规划工作取得了阶段性成效。一是上下联动的主体功能区规划工作机制基本形成；二是主体功能区规划前期研究取得丰富成果；三是主体功能区规划试点工作取得初步进展；四是主体功能区培训宣传成效明显。但是，目前主体功能区规划工作仍然存在着一些问题，主要是三个方面：一是部分领导干部，特别是县市和乡镇的主要领导干部，思想认识还不到位，导致在行动上不是很主动，很积极；二是主体功能区规划工作的具体方案和技术路线还不明确，统一的划分标准和指标体系尚未出台，影响了工作的进度；三是政府层面的领导机构尚未建立，主体功能区规划工作尚未从发改委系统推进扩展到政府层面的整体推进，市县主体功能区规划工作相对来说比较滞后。我们要按照国家的统一部署，下更大的决心，花更多的力气，全力以赴地来推进主体功能区规划工作。

    （一）关于主体功能区规划的层级

    由于主体功能区规划是约束性、政策性很强的具有空间调控性质的规划，按照行政管辖权层层编制主体功能规划，很难体现宏观上统筹区域协调发展的战略意图。所以，国家发改委决定，全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省（市、区）主体功能区规划组成。国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，以县级行政区为基本单元，国家主体功能区范围内不再划分二级主体功能区。省级主体功能区规划，必须将国家层面确定的在本省范围内的四类主体功能区确定为相同类型的区域，只对国家主体功能区以外的国土空间进行规划，对自然条件差异大的地区也可以乡镇为基本划分单元。

    浙江省陆域面积只有10.18万平方公里，但是人口有4900多万，工业化、城市化进程很快，国土开发的密度和强度也比较高。因此，浙江主体功能区规划必须实行全覆盖。同时，由于每类主体功能区的区域范围都比较大，内部的均衡性相对较低，对开发方向的规定只能是原则性的，更多地体现战略性和政策性。考虑到浙江地形复杂，区域发展差距较大，同一类型主体功能区的开发方向和具体功能定位也存在着一定的差异。为了提高主体功能区规划的科学性和可操作性，建议省级主体功能区规划可以在四类主体功能区下面再分若干主体功能亚区。以重点开发区域为例，因为重点开发区域是适应大规模工业化和城市化需要的区域，在这个总体定位的前提下，可以考虑用两个途径来划分亚区：一个是根据重点开发区域的开发时序来进行分区，可以分成近期开发区和远期开发区。在当前建设用地指标十分紧张的情况下，把远期开发的区域明确出来，有利于节约建设用地，提高土地利用效率；一个是根据重点开发区域的主导功能来进行分区，比如说可以分成都市经济区和产业集聚区等。在每类主体功能亚区下面再划分一些具体功能区块。全省形成包括主体功能区、主体功能亚区和具体功能区块三个层次的，以乡镇为基本划分单元的规划体系。这样，就可以充分发挥市、县的积极性，把市和县在主体功能区规划上的分工与合作明确起来。以乡镇为基本划分单元主要考虑到行政管辖能力到乡镇比较合适，乡镇以下行政管理能力就比较弱了。以乡镇为基本划分单元，不是说每个乡镇都要明确一个功能区，而是当划分主体功能区时，如果其边界涉及到某个乡镇，就必须要把整个乡镇纳入进来，如果只划进去一部分，那就难以实施和管理。

    （二）加强部门之间的合作和相关规划之间的协调

    编制主体功能区规划是"十一五"规划当中的一项新举措，涉及到发展改革、经贸、财政、国土、建设、环保、水利、农业、林业、科技、人口计生、旅游、海洋、地震、气象、测绘等众多部门，需要各有关部门广泛参与，密切合作。发展改革部门要统筹协调，精心组织；财政部门要对区划编制所需的经费给予大力支持；各有关部门都要按照职能分工，通力协作，密切配合。这是搞好主体功能区规划很重要的一个因素。

    加强部门之间的合作，还体现在要认真做好与主体功能区规划相关的一些专项规划和空间规划的协调上，特别是要认真做好与城市规划、土地利用规划、生态功能区划和海洋功能区划等相关规划的衔接协调。要按照社会主义市场经济体制改革的方向，逐步建立以主体功能区规划为基础，城市规划和土地规划定位清晰、功能互补的空间规划体系。主体功能区规划要统筹区域内经济布局、人口分布、城市格局、土地利用和基础设施网络；城市规划要依据主体功能区规划，做好城市容量、城市功能分区、市政设施和城市建设的详细规划；土地规划要依据主体功能区规划、城镇规划和其他涉及空间布局的专项规划，做好土地保护和土地利用的详细规划和具体的供地计划。

    主体功能区规划和生态功能区划存在着明显的差异。生态功能区划是以保护生态环境为主要功能导向的区划，主体功能区规划是以调控和规范区域开发行为为主要功能导向的规划，两者各有侧重，不能替代。我认为，主体功能区规划和生态功能区划既相互联系又相互区别，生态功能区划是主体功能区规划的重要基础和依据，主体功能区规划是保障生态功能区划落实的重要载体和途径。浙江省生态功能区划已经编制完成，规划文本正在加紧修改完善，并且要马上进行衔接协调。现在县市开展的生态功能区划工作，实际上是浙江省生态功能区划的具体实施。生态功能区划里的三个评价，即生态环境现状评价、生态环境敏感性评价、生态服务功能重要性评价，应该成为主体功能区规划很重要的基础和依据。凡是已经开展生态功能区划具体实施工作的县市，都要抓紧同步开展主体功能区规划工作，因为他们两者之间是相互联系又相互依存、相互补充的。

    （三）坚持自上而下，上下结合，省市县联动

    编制主体功能区规划，在方法上要采取自上而下，上下结合，省市县联动。国家要制定主体功能区划分的原则、指标体系和技术大纲，明确主体功能区规划的编制和审批程序。省级主体功能区规划工作要在国家统一部署下进行，同时要加强与国家主体功能区规划的衔接，充分反映国家确定的主体功能定位。市县主体功能区规划工作，要在省级主体功能区规划基础上进行，基本同步。浙江已经根据主体功能区规划的总体部署，明确了省、市、县主体功能区规划工作各自的主要内容和重点。在此基础上，建议省里以明确主体功能区、主体功能亚区、具体功能区块的体系和划分方案为主；市里以明确主体功能区亚区的范围和功能定位、理顺主体功能亚区和具体功能区块的关系为主；县（市、区）里以明确具体功能区块的范围和具体功能定位为主。

    县（市、区）一级在全县（市、区）范围内明确具体功能区块，现在是有基础的。因为开发区（工业园区）、基本农田保护区、自然保护区、生态功能区、水源保护区，以及城镇建设区等等基本上都已经明确了。经过前一阶段的调查研究，我觉得在明确具体功能区块时要把握五个要求：

    第一，要有充分的法定依据。这个依据一是体现在相应的规划上，二是体现在政府的有关文件上。例如，开发区和工业园区清理整顿以后，都会以政府文件的名义下发，国家级和省级的由国务院确认。各个自然保护区也都有相应的文件，有的还制定了自然保护区的管理条例。还有一些新的产业集聚区和新的功能区块，在相应的"十一五"规划纲要、城镇发展规划以及区域规划里面也有体现。所以在明确具体功能区块时首先要把握的，就是要有充分的法定依据。

    第二，要贯彻主体功能区规划的指导思想、基本原则和总体要求。因为过去我们所明确的那些具体功能区块，并没有按照主体功能区规划的指导思想、基本原则和总体要求来划分。所以要按照主体功能区规划的指导思想和总体要求作进一步衡量，不符合的要进行适当的调整和完善。

    第三，要体现战略性、前瞻性和稳定性。比如说某市现在有一个位于市区的军用机场，影响了城市的发展。政府、部队以及相关部门都已经协调好了搬迁事宜，在市域范围内找了一块地方作为军用机场搬迁的选址。这样，机场搬迁作为市委、市政府的决策就具有战略性了，搬完以后这个机场又是长期存在的，我们就要把军用机场预选场址的具体功能定下来。还有我们进口液化天然气站的选址，也是具有战略性的、全局性的，稳定性也很强，一旦这个接收站定点，所有的管网就要跟它连接。对这种预留区块，具体功能要体现出来。

    第四，要高度重视问题区域。所谓问题区域，从浙江的情况看，一是现在省里明确的11个环境保护重点监管区，这些重点监管区都有区域性的生态环境问题，解决起来难度也很大，要高度关注。二是地质灾害频发地区，这些地区是不适宜于搞开发建设的。

    第五，要坚持"多种功能并存时，备择性窄的优先"的原则。一个区域，它的开发功能是多种多样的，那些属于资源稀缺、选择性很窄的功能要优先。比如说核电站的选址，要求非常高，全省也选不了几个核电站的场址，我们要按照全省的能源规划和国家的核电布局，首先把这些场址搞核电的功能预留下来。再比如说深水港的功能，深水岸线的资源也是紧缺资源，虽然这些岸线也可以搞其它建设，但是要优先满足深水港的建设。总之，要把利用价值最高、最能体现科学发展观的功能选择好，利用好。

    推进形成主体功能区，必须打破行政区界限；但是，在管理上又必须依托相应的行政区。位于各市、县、乡镇行政区边界两侧，均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区。为此，省、市、县的主体功能区规划工作，都要高度重视周边地区跨行政区域的功能区划分，要经常进行研究、沟通和协商。跨乡镇的具体功能区块由县里进行协调和确定；跨县（市、区）的具体功能区块和主体功能亚区由市里进行协调和确定；跨市域的主体功能亚区和主体功能区由省里来协调确定。跨省（市、区）行政区域的主体功能区主要由国家来协调和确定，但省里肯定要高度关注，充分反映地方的实际情况。省级主体功能区规划与国家级主体功能区规划的衔接问题，应当遵从下位区规划服从上位区规划的原则，在服从国家确定的主体功能区的前提下，通过在该类型区下再划分主体功能亚区和具体功能区块的形式，充分反映当地的具体情况，体现因地制宜的要求。

    （四）认真研究主体功能区的划分标准和指标体系

    主体功能区划分的原则和指标体系由国家组织制定，并且是全国统一的。按照国家的划分原则和指标体系来进行划分，才能科学、规范地指导全国各地开展主体功能区规划工作，才能相互协调地进行主体功能区的划分。国家在制定原则和指标体系时，要充分考虑各个省、市、自治区的实际情况，同时做好中央政府和省级政府的衔接和协调。省、市、县开展主体功能区规划工作，不能光等着国家出台划分原则和指标体系，因为国家制定划分的原则和指标体系，也要从各地的实际情况出发，基础工作还是需要省、市、县来做的，所以我们也应该开展主体功能区划分原则和指标体系的研究，这样既有利于推进浙江的主体功能区规划工作，也有利于在国家制定划分原则和指标体系时充分反映浙江的意见和要求。研究的重点可以放在资源禀赋、环境容量、现有开发密度、人口集聚趋势、未来发展潜力和经济社会发展战略等方面，放在认真进行资源环境承载能力、区域开发密度和发展潜力、区位优势和发展方向的分析评价上，放在真正体现把国土空间开发建立在以资源环境承载能力为前提的合理开发和科学发展上。

    在具体划分的时候，对禁止开发区域和重点开发区域，要明确界定，不能够含糊不清。优化开发区域的边界可以适当放宽一点，除了重点开发区域、优化开发区域和禁止开发区域，其余的都可以列入限制开发区域。

    怎样研究重点开发区域划分的原则和指标体系？我建议可以先把三种类型区块的基本情况搞清楚。第一类是开发区、保税区和工业园区，无论是国家级的、省级的，还是市县的，它的范围最明确。可以以这些区域为基础来分析它的单位面积GDP产出、单位面积投资强度、单位面积污染物排放等等；第二类是新的工业集聚区，比如我们省三大产业带规划中的工业集聚区，还有像宁波余慈地区发展规划等区域规划中的工业集聚区。这些新的工业集聚区有不少是作为远期开发的区域，它的空间范围也是明确的，可以以它为基础来获取一些指标数据；第三类就是大规模的城市发展区。比如杭州、宁波、温州三个都市经济圈的城市建设区域，浙中城市群范围内的城市建设区域，还有其他区域性中心城市的城市建设区域，也是空间范围很明确的。以这三类区块为基础进一步研究，重点开发区域划分的标准和指标体系也就出来了。县里把自己的工作做好，有一些典型的数据出来以后，在市的范围内可以进一步比较和提炼；到省范围内，再进一步比较和提炼、浓缩。这样一个研究方法，可以比较好地从当地实际出发，把理论和实际结合起来分析和研究指标体系，比光由上面研究、闭门造车要好，操作起来也比较方便。所以，我们应该从实际出发，而不是从书本出发来研究主体功能区的划分原则和指标体系。要从浙江已经存在的具体功能区块的实际出发，把它们作为研究对象，通过认真调查统计，科学分析评价，逐步形成和明确划分原则和指标体系。有了具体的样本，有了准确的数据，才能够与兄弟市县进行比较，才能够与省级、国家级主体功能区规划相衔接，也才能够以数据说话，充分反映地方的实情，争取上级的支持。

    （五）妥善处理主体功能区和开发区、工业园区和各类自然保护区的关系

    主体功能区是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，按照统筹区域发展和人与自然和谐发展的原则要求来划分的，并辅以相应的配套政策。每个主体功能区域覆盖的面积都比较大，有的可能会覆盖几个县市区。由于主体功能区的区域范围较大，内部的均质性相对较低，相对于区域内部存在的许多具体功能，只能从宏观上调控和规范区域开发行为出发，确定该区域起主导作用的区划，即主体功能。区域的主体功能确定以后，该区域内的其它非主体的具体功能仍然存在，但是已降到辅助或附属的地位。有的具体功能可能会弱化，有的具体功能可能会加强，还有的可能会形成新的具体功能，但前提条件是必须服从和服务于主体功能。

    在主体功能区规划工作中，应该妥善处理好主体功能区和开发区、工业园区和各类自然保护区的关系。开发区、工业园区和各类自然保护区是依据法律法规或政府规章设立的、具有特定的开发功能或保护功能的区块，其范围较小，内部均质性较强。依法设立的各类自然保护区，包括国家级和省级自然保护区、重点风景名胜区、森林公园、地质公园及世界文化自然遗产，原则上不论被划入限制开发、优化开发还是重点开发区域，均应实行强制性保护，严禁不符合法律法规的开发活动。但是被划入重点开发区域的，其保护范围和保护强度应当作适当调整，妥善处理好开发和保护的关系。清理整顿以后，经国家和省级政府批准设立的开发区和工业园区，原则上仍应继续作为经济开发和产业集聚的重点。但是，被划入限制开发和禁止开发区域的，应该重新进行环境影响评价，重新研究产业导向和项目准入条件，危及生态环境保护的必须取消或调整；可以继续存在的，其开发范围和开发强度应该调减，必须控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。

    （六）同步研究主体功能区分类管理的区域政策

    划分主体功能区的根本目的是为了实施分类管理的区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，优化空间开发格局，促进区域之间协调发展、人与自然和谐发展。因此，针对不同的主体功能区制定差别化的区域政策和绩效评价，是主体功能区划工作的重要任务。

    主体功能区实施分类管理的区域政策主要包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境保护政策和绩效评价政策等。"十一五"规划纲要对分类管理的区域政策，已经提出了原则性意见。财政政策，要增加限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。投资政策，要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。产业政策，要引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。土地政策，要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。人口管理政策，要鼓励在优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。绩效评价和政绩考核，对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。

    由于全国主体功能区规划由国家和省两个层级组成，因此，分类管理的区域政策也应该由国家和省两个层面来设计和管理。省级层面的区域政策必须和主体功能区划分同步研究，同时出台。同时，要注意区域政策的上下衔接，总体来说，省级主体功能区的区域政策，应该从属于国家相应的区域政策，其政策效果应该是同方向的，而不能互相抵消。对于禁止开发区域和限制开发区域，其最主要的配套政策是财政转移支付政策，国家级禁止开发区域和限制开发区域，其转移支付应该通过中央财政加以解决；省里确定的省级禁止开发区域和限制开发区域，其财政转移支付应该由省级财政来解决。对于这两类开发区域的土地政策、产业政策、环保政策、人口政策等等，省级配套政策应该在国家相应政策范围内进一步细化和具体化。对于重点开发区域，国家级重点开发区域由国家制定配套政策加以扶持，其政策实施的范围应该是覆盖全国的，比如说重点开发区域人口的集聚、产业的集聚，必须在全国范围内来配置。省级重点开发区域配套政策的扶持力度，就不应该大于国家级重点开发区，它的产业集聚，人口吸纳的作用范围，一般局限于省域范围内。对于优化开发区域，关键是通过产业政策、环保政策、土地政策等限制其粗放式的发展，促使其转入集约节约、高效清洁的发展模式。省级优化开发区域配套政策的实施范围和政策力度，也均低于国家，这主要是因为省级优化区域的环境约束还没有达到国家级优化开发区域的程度。所以区域政策要注意做好上下的衔接和左右的协调。

    区域政策的研究制定，必须与区划工作紧密结合。因为区域政策里面，最主要的是三类政策:一是财政政策，特别是财政转移支付的政策；二是资源要素配置的政策，包括土地资源、资金资源和人口、人才资源的配置政策；三是政绩考核评价，这个非常重要。因为政治路线确定之后，干部就是决定的因素，政绩考核跟不上，主体功能区规划的实施就会难以落实。区域政策的制定必须和规划工作相配合，也就是要"看菜吃饭、量体裁衣"。如果说财政没有足够的实力，那么在区域划分上可能就要灵活一些，可以减少禁止开发的区域，扩大限制开发的区域。等到有财力了，再适当扩大禁止开发的区域。因为禁止开发区域是要全部依靠财政转移支付来扶助的。另外，也可以通过重点开发区域的近期开发面积多少来调控，因为重点开发区域要投入大量的基础设施建设资金，如果目前财力还达不到，可以缩小近期重点开发的面积，适当扩大远期重点开发的面积。

    （王东祥　作者单位：浙江省发展和改革委员会）

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