“十一五”规划：推进形成主体功能区

“十一五”规划：推进形成主体功能区
 
根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。
一、优化开发区域的发展方向
优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。
二、重点开发区域的发展方向
重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。
三、限制开发区域的发展方向
限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。


 
四、禁止开发区域的发展方向
禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。
禁止开发区域：
国家级自然保护区 共243个，面积8944万公顷。
世界文化自然遗产 共31处。
国家重点风景名胜区 共187个，面积927万公顷。
国家森林公园 共565个，面积1100万公顷。
国家地质公园 共138个，面积48万公顷。
五、实行分类管理的区域政策
财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。
投资政策，要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。
产业政策，要引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。
土地政策，要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。
人口管理政策，要鼓励在优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。
绩效评价和政绩考核，对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。
主体功能区的基本内涵
 
主体功能区的基本内涵可以从以下几个方面理解：
--主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求。
--主体功能区不同于一般功能区，如工业区、农业区、商业区等，也不同于一些特殊功能区，如自然保护区、防洪泄洪区、各类开发区等，是超越一般功能和特殊功能基础之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和发挥。
--主体功能区可以从不同空间尺度进行划分，既可以有以市、县为基本单元的主体功能区，也可以有以乡、镇为基本单元的主体功能区，取决于空间管理的要求和能力。
--主体功能区的类型、边界和范围在较长时期内应保持稳定，但可以随着区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等因素发生变化而调整。现阶段允许一些地方根据自身实际情况对于主体功能区类型划分做一些不同的探索。
--主体功能区中的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的“开发”主要是指大规模工业化和城镇化人类活动。优化开发是指在加快经济社会发展的同时，更加注重经济增长的方式、质量和效益，实现又好又快的发展。重点开发并不是指所有方面都要重点开发，而是指重点开发那些维护区域主体功能的开发活动。限制开发是指为了维护区域生态功能而进行的保护性开发，对开发的内容、方式和强度进行约束。禁止开发也不是指禁止所有的开发活动，而是指禁止那些与区域主体功能定位不符合的开发活动。
主体功能区的作用
 
目前，学术界对主体功能区的作用还没有形成一致看法。任何一项政府政策，其作用都是有限的。不能期望主体功能区建设可以解决所有的区域问题。事实上，主体功能区主要是针对过去的无序开发而提出来的。其作用主要体现在以下四个方面：
一是促进人与自然和谐发展。在我国960万平方公里陆地国土上，并不是每一块国土都适合开发，即进行大规模工业化和城市化的生产建设活动。适宜且能够进行开发的只能是一小部分国土，大部分国土不适宜也不应该进行开发。从这个意义上讲，主体功能区划实际上也就是针对国土开发适宜性评价而进行的区域划分，由此明确那些区域适合开发，那些区域不适合开发。显然，这是新时期在科学发展观视角下提出的一种区域发展新思路。它将有利于促进人与自然的和谐发展，全面协调经济、社会、人口、资源和环境之间关系，引导经济布局、人口分布与资源环境承载力相适应。
二是有利于实行空间管治。在过去一段时期内，各地区不管有无条件，都片面追求GDP增长，强调加快工业化和城市化，结果导致各地开发区遍地开花，工业项目散乱布局，城市规模无限制扩张。这种空间无序开发的状况不符合强调以人为本的科学发展观。划分不同类型的主体功能区，明确那些区域应该优化开发，那些区域应该重点开发，那些区域应该限制或禁止开发，将有利于实行并强化空间管治，规范和优化空间开发秩序，逐步形成合理的空间开发结构。
三是优化资源空间配置。主体功能区建设的核心内容就是根据不同地区的发展条件和优势，赋予其不同的主体功能定位。按照国家“十一五”规划纲要，优化开发区要继续成为“带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域”，重点开发区要成为“支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体”，限制开发区是“全国或区域性的重要生态功能区”，而禁止开发区则承担自然保护功能，实行强制性保护。因此，在主体功能区划的基础上，明确各区域的主体功能定位和发展方向，将有利于优化资源空间配置，提高资源空间配置效率，推动形成各具特色的区域结构和分工格局。
四是便于分类管理和调控。中国各地区的情况千差万别，各地资源禀赋和发展条件不尽相同，其所承担的主体功能也应该有所差异。但长期以来，在宏观调控和区域管理中，我们并没有很好地体现这种差异性，对不同区域实行“区别对待、分类指导”。前些年出现的无序开发现象，就与现行一些不合理的体制、政绩考核和相关政策密切相关。因此，从科学发展和适宜性评价的角度，开展主体功能区规划工作，并对不同主体功能区实行分类的区域政策和政绩考核，将有利于贯彻“区别对待、分类指导”的思想，对不同类型的区域实行分类管理和调控，避免过去宏观调控中长期存在的“一刀切”现象。
主体功能区划的基本特征
 
我国比较常见的区划类型有行政区划、自然区划和经济区划。行政区划是指按照省、市、县、乡镇等不同层级政府管辖行政区域进行的空间单元划分；自然区划是指依托地形、地貌、降水、植被、流域等自然要素进行的空间单元划分；经济区划是指依据产业、人口、城镇、交通等经济要素进行的空间单元划分。主体功能区划不同于单一的行政区划、自然区划或者经济区划，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为不同类型的空间单元。主体功能区通过主体功能区划得以形成和落实，主体功能区划依靠主体功能区来支撑和体现。
主体功能区划是一个包含划分原则、标准、层级、单元、方案等多方面内容的理论和方法体系，主要具有以下几个方面的特征：
--基础性特征。主体功能区划是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。
--综合性特征。主体功能区划既要考虑资源环境承载能力等自然要素，又要考虑现有开发密度、发展潜力等经济要素，同时还要考虑已有的行政辖区的存在，是对于自然、经济、社会、文化等因素的综合考虑。
--战略性特征。主体功能区划事关国土空间的长远发展布局，区域的主体功能定位在长时期内应保持稳定，因而是一个一经确定就会长期发挥作用的战略性方案。
主体功能区规划是开展和推进主体功能区划工作的阶段性实施方案，也是推进形成主体功能区的必要和重要手段。主体功能区划工作进展过程中，通过主体功能区规划来不断推进和支撑主体功能区的划分和形成；主体功能区划方案确定后的实施过程中，还要通过主体功能区规划来维护和调整主体功能区的功能。2006年10月公布的《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》(国办发[2006]85号)文件中指出，编制全国主体功能区规划是“十一五”规划中的一项新举措，涉及各地区自然条件、资源环境状况和经济社会发展水平，涉及全国人口分布、国土利用和城镇化格局，涉及国家区域协调发展布局，并进一步明确目前主体功能区规划编制工作的主要任务是提出全国主体功能区划基本思路，制定编制全国主体功能区规划的指导意见，编制完成《全国主体功能区规划(草案)》。
主体功能区规划是制定和实施主体功能区划方案的重要文本和依据，具有以下基本特征：
--明确的时限性和阶段性。主体功能区规划一般具有明确的有效期限，并相应明确分阶段的目标、任务和工作重点。而且，主体功能区规划完成后，还要具体制定四类主体功能区各自的发展规划。
--显著的针对性和可行性。主体功能区划很大程度上是一种战略性空间布局安排，比较注重科学、理论和理念方面的支撑。而主体功能区规划则是对于国土空间的阶段性和目标性布局安排，更加强调技术方法、数据获取、实施主体、部门管理等具有针对性和可操作性方面的因素。
--较强的指导性和约束性。主体功能区规划制定后需要报送国务院及政府有关部门审定通过，同时尽快制定有关法律法规有效保障规划的持续稳定实施，并对土地利用规划、城市总体规划以及其他各类专项规划的制定和实施发挥较强的指导性和约束性作用。

 
《浙江省主体功能区规划工作方案》简介
 
近日，浙江省主体功能区规划编制工作领导小组办公室下发了《关于印发浙江省主体功能区规划工作方案的通知》(浙主规办[2007]2号文件，以下简称《方案》)。《方案》明确了全省主体功能区规划编制工作的意义、基本原则、主要内容、工作要求、组织体系、时间安排、经费保障和主要成果，标志着浙江省主体功能区规划工作进入全面启动阶段。
《方案》提出，开展主体功能区规划工作是全省“十一五”规划《纲要》在统筹区域发展方面的落实和细化，是优化区域开发格局，促进区域协调发展的重要保障，对维护自然生态系统、提高资源利用效率和区域调控水平等具有重要意义。开展主体功能区规划必须坚持区域协调发展、人与自然和谐、主体功能导向、发挥市场机制作用、强化整体性和操作性等五项原则。
《方案》提出，开展主体功能区规划编制工作的主要内容包括三个方面，即规划前期研究、主体功能区划分和区域政策完善。《方案》要求，全省主体功能区规划实行省、市、县三级编制体系，规划范围覆盖全省国土空间。编制工作采取自上而下、上下结合、省市县联动的方法。规划编制过程中必须加强相关规划成果的衔接利用，重视调查研究，善于借助科研力量，正确处理好与周边地域的关系，并明确规划审批程序。
《方案》强调，为顺利有效地开展主体功能区规划工作，必须建立相应的组织机构：一是建立全省主体功能区规划编制工作领导小组及其办公室，组织协调规划编制工作；二是建立全省主体功能区规划专家咨询组，负责规划论证咨询；三是成立全省主体功能区规划编制工作小组，具体承担规划编制工作。由于全省主体功能区规划工作难度大，涉及面广，《方案》对领导小组成员单位以及相关部门进行了分工，要求各有关部门积极参与，共同完成规划编制工作。
《方案》还明确了全省主体功能区规划工作的时间安排。6月底前，在开展省级主体功能区规划基础研究和市县主体功能区规划试点工作的基础上，完成全省主体功能区规划研究报告；9月底前，在继续深入研究的基础上，提出全省主体功能区规划方案、各主体功能区的定位、发展方向和主体功能区分类别政策框架；12月底前，在广泛征求地方和部门意见并与国家主体功能区规划衔接的基础上，编制完成《浙江省主体功能区规划(草案)》，上报省政府。
《方案》最后还对全省主体功能区规划的经费保障、主要成果作了规定。(来源：浙江省发展和改革委员会)
甘肃：将建设不同类型的主体功能区
 
从《甘肃省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中看到，建设不同类型的主体功能区已经成为该省统筹区域发展的选择，限制、禁止开发区域首度被明确在“开发指导图”上标出。
甘肃省提出要科学区分不同类型区域的主体功能，合理高效利用国土空间，促进人口、经济、资源、环境相协调；优化开发区域，要限制高消耗、高污染、高排放产业的发展，鼓励高技术含量、高附加值产业的发展，提升经济结构的层次；科学规划城镇群的发展布局，提高吸纳现有流动人口和其他区域转移人口的能力。据此，在重点开发区域，要培育新的经济增长点，发挥比较优势，合理引导产业发展和布局，提高城镇扩大就业和吸纳人口的能力，重视生态环境保护。在限制开发区域，要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治等工程性措施，因地制宜地发展特色经济，引导人口自愿平稳有序转移到重点开发区域和优化开发区域。对于禁止开发区域，要依据法律法规实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动，加强生态的修复和保护。
由此所画出的四大主体功能区中，优化开发区域是指开发密度已经较高、资源环境承载能力有所减弱的区域。主要是以兰州、白银为中心的经济密集区。这类区域既要发展成为全省强大的经济密集区，也要成为较高的人口密集区，更要成为参与国内分工和竞争的龙头和主体。而重点开发区域，是指资源环境承载能力较强、具备在一定程度上继续集聚经济和人口的地区，主要包括西陇海兰新经济带甘肃段以城市为节点的资源条件较好的地区。这一区域要加快工业化和城市化步伐，既要承接优化整合区域的产业转移，又要吸纳、限制和禁止开发的生态环境脆弱区域以及自然保护区域的人口转移，逐步成为新的经济密集区和人口密集区。
《规划》明确的限制开发区域，是指资源环境承载能力较弱、不具备大规模集聚经济和人口条件的生态环境脆弱区城。这一区域主要是退耕还林还草地区、天然林保护地区、草原“三化”地区、重要水源保护地区、水资源严重短缺地区、各种自然灾害频发地区等。对此类地区，要以一定区域范围内为居民提供基本公共服务和满足一定规模的就业为重点，调整完善城镇布局，避免盲目推进工业化和城镇化。交通等基础设施建设，要与人口、经济的交流需要相适应。
《规划》中的禁止开发区域，是指依法设立的各种自然保护区域，重点是江河源头地区、重要水源涵养区、自然保护区以及湿地、动物和地质等保护区。在这类地区开发以自然资源为基础的旅游业，要立足承载能力，避免过度开发和破坏自然生态。财政转移支付重点向限制开发和禁止开发区域转移，逐步实现主体功能区人均财政收入和基本公共服务水平基本均等化的目标。
立足区域发展实际，《规划》提出了建立区域协调发展的互动机制，即：实行分类指导的区域协调发展政策，鼓励优势地区率先发展，不断提高综合实力和竞争力。要充分发挥大企业大集团在跨区域资源配置中的主导作用，健全和完善市场机制，促进生产要素在区域间自由流动。鼓励和支持各地区开展优势互补、互利互惠、多种形式的经济技术合作与交流，建立健全区域合作共赢机制，促进产业在地区间合理分布和分工协作。鼓励发展较快地区支持和帮助欠发达地区加快发展，健全和完善区域互助机制，抑制地区差距扩大。(来源：中华工商时报)
云南：划分四类主体功能区
 
未来5年，云南在统筹城乡和区域发展思路，根据资源环境承载能力，统筹考虑未来人口颁、经济布局和城镇体系，将全省39.4万平方公里的国土面积划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主休功能区；并按照主体功能定位实行有区别的区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，遏制区域、城市间的不合理竞争。这是《云南省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《规划纲要》)首次提出的内容。
《规划纲要》明确，今后20年到30年间，逐步形成以昆明、曲靖、玉溪、楚雄等滇中地区为发展极，成为带动全省经济社会发展核心区域，进而开成沿综合交通运输网络展开的“一极三向五群”窨开发战略布局。与此同时，针对云南资源环境条件，四个片区既有具备资源环境条件和发展潜力的区域，又有生态环境保护重点区域的实际，全省划分为以下四大主体功能区：
--优化开发区。指滇中地区的昆明、曲靖、玉溪、楚雄四个城市及其相关地区。此区域开发密度较高，是省内发展基础最牢、发展水平最高、继续开发前景最好的区域。但区内缺水问题突出，交通运输网络效率需要进一步提高，四个城市分工协作的格局有待进一步完善。其主体功能是成为带动全省经济社会发展的龙头和云南省参与“9+2”、“10+1”区域协作、竞争的主体。发展导向是改善基础设施条件，改变大量占用土地、大量消耗资源、大量排放污染的经济增长模式，化解资源环境瓶颈制约，大力提高产业技术水平和服务能力，提高参与区域竞争的层次和能力。
--重点开发区。指滇西、滇东、滇南三个片区中资源环境承载力较强、集聚经济和人口条件较好、承载支柱产业发展和对内对外开放的区域。其主体功能是加快经济社会发展，成为支撑经济发展和人口集聚的理要载体，及云南面向“9+2”和东南亚、南亚开放的传承点。重点开发区的发展导向，是加强基础设施和支柱产业建设，加快工业化和城镇化，承接优化开发区的产业转移和限制开发区、禁止开发区的人口转移。
--限制开发区。指优化开发区和重点开发区内生态环境脆弱、聚集经济和人口条件不够好的地区，主要是天然林保护地区、退耕还林生态林地区、重要的生物多样性保护地区、重要水源地、自然灾害频发地区等。这类地区分布于全省各地，要实行保护优先、适度开发、点状发展的方针，把开发活动集中于当地可承载的特色产业，加强生态环境保护和修复，引导人口自愿平稳有序地转移到重点开发区和优化开发区。
--禁止开发区。是指依法设立的国家级、省级自然保护区和世界自然遗产核心区。这类区域散布于全省，要依据法律法规规定衽强制性保护，严禁不符合功能定位的各类开发活动。
《规划纲要》提出，对全省优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，实行分类管理的区域政策和考核标准。
主要考核标准包括：
财政政策。增加对限制开发区、禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的转移支付，使当地人民享有均等化的公共服务。
投资政策。重点支持限制开发区、禁止开发区公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区基础设施建设。
产业政策。引导优化开发区转移占地多、消耗高的一般加工业，提升产业层次；引导重点开发区加强产业配套能力建设，推进工业化，发展劳动密集型产业，提高就业水平；引导限制开发区了展特色产业，限制不符合主休功能的产业扩张。
土地政策。对优化开发区实行更严格的建设用地增量控制；对重点开发区在保证基本农田不养活的前提下适当扩大建设用地供给；对限制开发区和禁止开发区实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。
人口政策。鼓励在优化开发区、重点开发区稳定就业和居住的外来人口定居落户，引导限制开发区和禁止开发区人口自愿平衡有序转移。

 
国外有关主体功能区划分及分类政策
 
区域政策比较完善国家的经验显示，明确区域政策的作用对象是区域政策制度的前提条件，一般来讲区域政策主要针对问题等特定区域，而标准区域划分则为政策作用对象区域的识别和划分构建出基本框架。
一、标准区域划分的原则与框架
标准区域是指名称被标准化并被编码的、范围相对固定的、作为区域政策与规划制定基础的多级规划区域体系。
(一)美国标准区域的划分与层次
美国的标准区域分为区域经济地区组合、经济地区与成分经济地区三个层次，主要划分步骤如下：
1、节点认定(共348个)，即大都市区或类似的作为经济中心的地区。美国共有3141个县，其中836个大都市县，组成310个大都市区，每个大都市区被认定为一个节点。在2305个非大都市县中，通勤数据分析表明1112个县与任何大都市区没有密切联系；而进一步分析得出，其中有130个县出版报纸；130个县中有68个人口超过5万，或其报纸销售到至少五个县，或者两个条件都符合；68个县中35个有条件作为至少能包容5个县的节点。此外，3个经济相对孤立的非都市县被认定为节点。
2、将各个县分配到较小的经济单元中，即成分经济地区(CEA)，每个CEA由一个节点与同其有经济关系的周围县组成。除大都市县和被认定为非大都市区节点的县以外，其他非节点县需要逐一分析。其中约有3/4根据其最大的县到县通勤流量被初次分配到各节点，约1/4根据阅读量最大的报纸的区位被初次分配到各节点。
3、将CEA合并为经济地区(EA)。首先，一部分CEA有基本大都市统计区作为节点，被合并成与综合大都市统计区相吻合的EA；其次，一部分CEA不符合最小规模标准，或没达到跨CEA边界的平均通勤流量标准，或两个标准都没达到，故被并入与其通勤量最大的CEA中。
在EA的基础上，美国又划分出了区域经济地区组合，即远西部地区、新英格兰地区、中东部地区、大湖地区、平原地区、东南部地区、西南部地区、落基山脉地区。
(二)欧盟标准地区统计单元目录的划分
欧盟标准地区统计单元目录(NUTS)是由欧洲统计局建立的，目的是为欧盟提供统一的地域单元划分，可用于欧盟区域统计资料的收集与协调，用于区域社会经济分析，并帮助确定区域政策的实施方位。NUTS的划分依据三个基本原则：(1)照顾到习惯的划分。以目前成员国习惯使用的行政区划分为基础，各国划分区域可以采用不同的标准。(2)照顾到具有一般特点的区域单元。NUTS划分排除特殊的地区单元(矿区、轨道交通区、农作区、劳动力市场区等)。(3)实行三级分类。每个成员国划分为多个NUTS1区域，每个NUTS1区域又划分为多个NUTS2区域，依此类推。2003年，最新的NUTS目录生效，将欧盟分为72个NUTS1区域、213个NUTS2区域、1091个NUTS3区域。
(三)巴西的规划类型区划
其他国家的标准区域划分方法和原则各有特点，其中巴西的规划类型区与我国的主体功能区划分有一定的相似之处。为实现宏观调控目标，巴西将全国划为五个基本的规划类型区：(1)疏散发展地区，主要指圣保罗和里约热内卢及其环绕的都市区。由于城市过度膨胀，导致工业过分集中，生活质量下降，环境恶化，自然和城市景观破坏，需要控制城市进一步增长。(2)控制膨胀的地区，主要指东南部地区的大部分和南部区的某些地方，东北部环绕累西腓和萨尔瓦多的都市区。这类地区的城市化过程正生气勃勃，具有良好的社会经济结构，可提供适当的条件推动工业的分散，防止过分聚集和膨胀。(3)积极发展地区，指环绕福塔莱萨和贝伦的都市区以及内陆的中等城市(如首都和各州的首府)。这类地区通常人口稠密，但经济基础薄弱，要对该地区开发给予指导。(4)待开发(移民)区，主要区位于北部和中西部地区，沿着通向内地的主要道路或亚马逊河谷地带。向这类地区的移民及安置计划正在制定过程中。(5)生态保护区，主要位于亚马逊和中西部地区。要在保护这类地区的自然资源和控制生态平衡的条件下进行生产性利用。
二、政策作用对象(区域)的确定标准及类型
政策作用对象(区域)没有统一规范的划分体系，但相对于标准区域来说，属于某种特指、特定区域，有的称问题区域，有的是保护类区域，还有的指重点开发区域等，其实它们之间是有交叉重复的。
(一)政策作用对象(区域)的确定标准
对于问题区域的识别，最早在英美主要考虑的指标是失业率，现在失业率仍是主要指标之一。随着人们对资源环境问题重视程度提高，土地撂荒、空气或水污染等许多指标也被用于识别问题区域。目前，大多数国家的问题区域识别通常采用一套社会经济或生态指标体系，即反映生活质量的指标与表明社会经济发展水平的指标，包括收入与失业水平、住房条件、教育与公共保健服务状况与社会基础结构的供给、人均GDP、经济结构、区域层次输出生产水平与基础结构状况等。
对于重点开发区域的界定，各国各时期的理解与标准各异。比如，日本在战后恢复时期实施“特定地域综合开发计划”，其条件是：(1)资源尚未充分开发的地区(2)特别有必要防止灾害的地区(3)城市及邻近的地区。韩国1980年代，将主导成长的产业或投资集中于具有聚集效益的城市，其依据为区域的相对落后程度、地方城市的中心性指标、成长潜力、投资经济效益等指标；1990年代，以地方大城市及其周边地区或大规模产业开发预定地区及其周边地区为对象，使成长据点广域圈化，广域圈的确定考虑广域市-中心城市或工业团地的特征、兼顾人口分布、就业圈、通勤距离等因素。
对于保护区域的定义与鉴别，各国的形式和依据更是千差万别。美国国家公园单位入选标准有四项：(1)国家重要性，对于阐明或解说国家遗产的自然或文化主题具有独一无二的价值；(2)适宜性，候选地所代表的自然或文化资源是否已经在国家公园体系中得到充足反映；(3)可行性，国家公园管理局(NPS)可以通过合理的经济代价对其进行有效保护；(4)NPS的不可替代性。德国自然保护区的确定基于三方面原因：(1)为了保护特有动植物种的群落环境或共生环境；(2)出于科学上、博物学上或地方志上的原因；(3)为了保护其稀缺性、独特的特征或其优美的景色。
(二)政策作用对象(区域)的类型
区域政策作用对象的分类并没有适用于各国各个历史时期的统一、固定模式。一般在发达的市场经济国家，区域政策作用对象主要是问题区域；但实际上不只限于此，在许多国家或地区都存在鼓励优先发展的重点开发区域，而且种类多样；此外，不少国家还设立了各种各样的保护性区域，等等。
问题区域主要分为三种类型：(1)膨胀区域，由于经济过密，过度集中在少数中心，带来效率降低，以至于出现明显聚集规模不经济，妨碍区域自身进步发展与结构转型，致使生产和生活成本上升，生活质量恶化。(2)萧条区域，多指老工业区，经济活动密度较低，工业生产与组织结构不合理，传统工业在经济结构中占主要地位，经济增长速度低甚至负增长，人均收入水平低而失业率高，生活质量低。(3)落后区域，也称欠发达区域，在发达国家表现为农业区或单一原料供应地，在发展中国家主要指贫困地区。
保护类区域大体包括自然保护区、国家公园、历史文化遗迹等多种形式，由于各国保护区的建设水平和管理体制不同，分类体系有所差别。比如，美国国家公园系统庞大，可归纳为三大类：(1)以保护自然环境和生态系统为主，包括国家公园，国家禁猎区以及部分国家纪念保护区；(2)以生态旅游资源为保护对象，开展户外游憩的主要场所，包括国家游憩区、国家海滨和国家湖滨等；(3)文化历史遗址保护区，包括国家历史公园、国家军事公园、国家战场遗址等。
三、不同类型区域的相关政策安排
(一)落后区域
主要包括农业区域的发展政策和自然条件极端区域的发展政策。前者重点放在工业化上，从支持农业现代化，到支持引进工业投资，再到支持内生工业化与经济多样化；然而基础设施建设、劳动力培训与再培训以及人民生活环境与质量的改善始终是援助的重点。后者重点是解决区域社会问题，主要目标是充分利用资源，促进人口和经济的发展。具体措施如下：(1)支持基础设施建设，发展培训系统，鼓励新兴制造业、服务业的发展。(2)注重环境保护，由于区域环境脆弱，在开发时要划定保护区；当地居民特别是少数民族具有独特的传统文化和生活方式，需要用特殊措施保护传统文化中有价值的部分。比如，瑞典、挪威、芬兰的区域政策保护拉普人的利益，包括通过拨款、社会保险支付、允许携牲畜自由跨越边界等措施保护其传统经济，政府还划定单独的拉普人活动地区。(3)给予税收特权。
(二)衰退(萧条)区域
一般来讲作用于萧条区域的政策分为以下几类：(1)改善区域投资环境，调动社会公众广泛参与经济重组的积极性。荷兰林堡南部走出萧条是欧盟和荷兰区域政策发挥的重要作用，1960-1980年代，荷兰政府在每一位就业者身上花了20荷兰盾。(2)跨国公司注重长远利益，能客观地评价特定区域的潜力，在欧洲萧条区域振兴中发挥了积极作用。如美国公司对苏格兰中部新硅谷的创立、德国公司对法国阿尔萨斯的经济稳定都起到促进作用等。(3)发展新兴工业，一是加速产业转移，区域政策将加速创新与新产业的传播；二是发展内生新兴工业，萧条区域内部市场小，中小企业的发展有其必然性，内生的中小企业所产生的区域乘数效应往往比引进的大企业大得多。(4)转岗再培训。
(三)膨胀区域
对其控制发展主要包括分散首都与最发达的城市区域两方面的经济活动。以前者为例，其目标是改善人民生活条件与首都经济的运行，实践证明分散首都聚集体的政策加速了结构重组，提高了其在商务、管理与高新技术产业方面的专业化程度，人口与经济的郊区化速度也加快了。在西欧，首都聚集体分散化政策始于英国，1947年英国规定必须获取工业发展许可证才能在伦敦新建或扩张工业生产能力，对在大伦敦的新工业建设予以限制，同时，围绕伦敦迅速地发展起来一些呈带状分布的新城镇，政府鼓励人口和公司从首都迁往这些新中心与其他中心。1980年代，英、法、荷、意等国还鼓励经济中心和发达城市地区分散经济活动，将发展机会扩展到萧条的老工业区，将两个政策方向有机结合。
(四)重点开发型区域
确立重点区域的初衷也是其政策的目标，就是要集中财力、物力和人力在少数区域先发培育相对于更广大区域的增长核心。如1960年代后期，美国对受援地区的经济开发区，在资金分配上大力倾斜，绝大部分援助项目都放在这些增长核心，以便能够创造更多的就业机会。实施重点区域开发政策多以中央政府主导，一般来说在形成产业集群和国土资源开发方面可获得较大成效，但由于具有时段性及政府预算不充分，往往在增进居民经济和社会福利方面贡献不大。
(五)保护类区域
世界上已有许多国家建立了国家公园管理制度，并不断加强体制管理，完善有关法规，颁布国家正式法律，以强化其权威性。如美国国家公园基本法，规定美国国家公园管理局的基本职责。而美国国家公园管理局制定三个层次的指令性文件体系：(1)管理政策，它为美国国家公园体系和国家公园局各项计划的管理建立了框架，提供指导并规定了决策的相关程序；(2)美国国家公园管理局局长令，是管理政策的细化和具体化；(3)技术性文件。澳大利亚在近30年中健全了有关法律法规和管理机构，1975年颁布了《国家公园和野生动物保护法》，1999年该法被修改为《环境保护和生物多样性保护法》；1982年颁布了《野生动物保护(进出口管理规定)法》；1992年颁布了《濒危物种保护法》等。(作者：袁朱 国家发改委国土地区所)
美国区域和城市规划对我国推进形成主体功能区的启示
 
一、美国区域和城市规划及管理的一些做法
(一)科学划分经济地区为实施区域规划和政策奠定基础
美国自上世纪70年代由经济分析局对全国进行经济地区的划分，并随着各地区经济社会发展状况的变动保持一直不断的动态调整，成为各级政府、企业和科研机构进行区域经济分析、实施区域规划、制定区域政策、确定区域投资分布的重要依据。美国经济分析局定期收集并公布各经济地区的各产业产值、就业、收入、人口和人均个人收入等基础性数据，用以分析和掌控各地区的经济活动、地区产业间经济联系以及地区间人口流动。
美国划分经济地区的基本空间单元是县，并以通勤量、报纸发行量、人口规模为重要指标，按照工作地和居住地尽量一致的原则，同时综合考虑行政区划分传统、历史文化习俗、自然资源和环境特点等因素，建立不同等级和层次的经济区划体系。
美国划分经济地区的方法和步骤主要包括以下几个方面：第一是节点认定。节点是指或者是大都市区，或者是作为经济中心的地区。第二是将各县合理分配到相应的节点，形成成分经济地区。第三是综合考虑经济规模、经济联系、通勤量等因素，合并成分经济地区形成经济地区。第四是在经济地区的基础上，进一步归并分类形成区域经济地区组合。
(二)重视发挥各级各类区域性组织的协商和合作职能
美国是一个联邦制国家，政府行政及相应财政等级分为联邦、州、地方三级，地方政府又大致分为县或郡、市、区、镇、村等不同等级类型，目前全美有50个州、3141个县。与中央集权国家不同，美国各级政府在财权、事权等方面具有明确的分工，尤其是地方政府承担更为重要的职能和分工，对于一个区域和城市的发展布局具有决定性的权力和影响。在这个基本行政架构下，各级政府在自愿基础上成立各级各类区域性组织，主要是加强不同地区政府间在一些重大事务上的协商和合作，主要包括重大基础设施建设、环境污染共同防治、地区安全、资源合作开发等方面。这些区域性组织一般采取会员制形式，依靠收取会员费维持基本运转，同时也通过提供研发、咨询等服务收取一定费用。比如，美国加州设有市县政府组织联盟，其成员为加州的县市政府；再比如，南加州地区成立有南加州政府机构协会，其成员包括南加州地区的6个县市政府。
(三)设立多种类型和功能的跨行政区管理和服务机构
美国的城市可以划分为宪章城市和一般城市，其区别在于宪章城市一般拥有更加规范和严格的行政管理权限和程序。它们的一个共同特征是尽量设立较少的政府部门，将政府应该承担的一些基础性公共服务，如消防、公共安全等，外包给周边的市县、或者私人部门，实现最大程度和范围内的资源共享和整合，降低政府的行政管理成本。对于一些政府应该提供的其他一些特殊性公共服务，如交通、上学、大气污染防治、水环境保护等，则采取设立不同类型和功能的区域性委员会提供服务和管理，如交通服务委员会、学校通勤服务委员会、大气污染防治委员会、水污染防治委员会等。这些针对专门领域的区域性委员会属于政府部门，具有明确的区域范围，并且根据服务和监管的需要打破行政区域的限制。更为重要的一个特征是，这些区域性委员会拥有在各自确定区域内设立和征收特定税种的权力，形成一级独立的财政，用以保障所管辖区域内特殊性服务的顺利提供和有效监管。
(四)允许地方政府实施灵活、高效、多样的城市管理模式
美国的联邦和州两级政府具有相对完整和规范的行政管理架构，即行政、立法和司法三权分离。但是，地方政府特别是县和市两级政府行政管理的框架类型灵活多样，主要有市长和议会分离制、市长议会一体制、市长委托市政经理制、兼职和专职分工结合制等等。美国的县级单元在国土范围上包含市级单元，但在行政管理权限上是平行的，不存在谁管理谁的问题，均可直接面向州级政府。而且，美国设立一个市的条件非常宽松灵活，如加州地区设立一个新城市的条件主要包括以下几个方面：一是总人口在600人以上；二是超过一半以上当地居住人口的投票赞成；三是所位于县的县级政府的同意；四是财政可行性分析报告和证明。这样，美国的城市数量非常多、差别大，而且一旦设立很难撤消，即使人口规模已经不符合城市规模的要求。比如，大洛杉矶地区由大小88个城市构成，最大的洛杉矶市为全美第二大城市，人口接近1000万；最小的城市目前只有85人。美国大大小小的城市一般都呈现“小政府、大社会”的高效率特点，就像人体内的细胞活跃在肌体内，构成了美国国土空间开发结构的基本单元。
(五)把发展权转移作为实现区域和城市规划中政府意图的重要工具
美国区域和城市规划中因为涉及到大量的私有土地，即便是公有土地也存在联邦、州、县等不同等级政府所有，因而政府制定的区域和城市规划中要实现一些战略、结构或功能上的意图，面临更为复杂的困难。政府更多地依靠市场机制来体现自己的战略意图，实现长远的战略目标和要求，发展权转移就是一种非常有效的政策工具。所谓发展权转移主要是指通过容积率、建筑密度、开发强度等一系列指标的控制和交易，实现区域和城市规划中的空间布局和功能结构要求。比如，政府在城市规划中由于国防、生态、环保等原因，对某一区域的容积率、建筑密度等指标限定最高标准，原有的超出限定标准的容积和建筑指标可以通过市场交易的方法转移到其他区域。这样一方面弥补了限制区域内企业、机构和个人的损失，促进他们按照政府城市规划的要求实施搬迁和布局调整；另外一方面，有利于欠开发区域获得更多的容积和建筑，缩小与发达和密集区域的发展差距。政府指定有关部门从发展权转移的市场交易中收取公共服务费，重点用于廉租房、水电气管网等公用设施的建设。
(六)采取多种方式筹集城市社区重建资金
洛杉矶市社区重建局属于洛杉矶市政府管辖机构，主要职能包括确定需要重建的区块范围、制定重建区块的发展规划、征用涉及到的私有土地、发行用于社区重建的公债、征收重建社区内发生的房地产交易税、分配和使用筹集到的资金用于社区重建等方面。洛杉矶社区重建局设立已有30多年，先后对几十个社区成功地实施重新规划和建设，目前仍然正在对34个大小不等社区进行重建。
与其他一些政府机构部门不同的是，洛杉矶市社区重建局的资金来源并不是依靠政府财政拨款，而是包括以下几个主要来源：一是征收34个重建社区区块内发生的房地产交易税。社区重建局有权根据重建规划的需要进行房地产交易税的减免，用来引导企业和机构、特别是私有部门的搬迁和转移。美国地方政府的许多机构都是依靠征收划定特殊区块的特殊类型税收来获得运转经费的。二是发行专门用于社区重建的公债。按照美国法律，地方政府和许多机构都具有发行公债的权力，通过发行公债获得初期的运转资金，等到获得其他收益和经费来源时，再进行公债的偿还。三是申请联邦和州政府专项经费。联邦政府设有社区发展打捆资金面向地方各级政府机构申请，要求地方政府也要有配套资金，联邦政府的资金一般视项目履约情况分期到位。
二、美国区域和城市规划对我国开发主体功能区的启示
(一)加快建立符合我国基本国情的标准区域划分体系
世界发达国家尤其是国土面积较大的国家，大多通过划分标准区域为实施区域管理和制定区域政策提供依据。美国的经济地区、欧盟的NUTS都是比较有代表性和成效比较显著的标准区域划分。美国自上世纪70年代以来，联邦经济分析局专门负责标准区域的划分、统计以及调整，为政府决策、企业投资、项目布局、科研机构研究等提供全面、连续和权威的统计数据和基础信息。美国的标准区域划分依托行政区划体系，但又不同于行政区划体系，具有一定的合理性和灵活性。
我国一直以来实行行政区经济为主导的区域经济体系，按照中央、省、市、县、乡镇五级行政等级进行统计和管理，尽管一定程度上反应了我国区域经济的分布和运行特点，但明显存在行政分割带来的种种弊端：一是五级行政区划单元的重点和分工不突出。中央和省的行政权力大，但是缺乏细致、准确的统计数据和信息支撑，不利于制定和实施有效的区域规划、管理和政策。乡镇虽然可以获得比较详尽和真实的基础信息，但是由于行政权限、运转经费、技术人才等因素的不利影响，难以提供全面客观的基础信息。市、县两级行政区域单元目前作为重要的区域层次，由于财权与事权不对应、管理体制不顺等因素的影响，也难以承担作为标准区域基本空间单元的重任。二是行政区划不尽合理，不能适应区域规划和管理的要求。我国的行政区划由于考虑历史、民族等因素，本身就有许多不合理的方面，而且具有较强的刚性，不能及时调整来适应市场经济体制的要求。因此，应依托现有的五级行政区域单元，综合考虑自然条件、经济规模和联系、社会发展、历史文化等因素，加快建立符合我国基本国情和区域实际的标准区域划分体系，健全和配套相应的统计、管理、调整机构和办法，为开展主体功能区划工作提供重要的基础支撑。
(二)积极培育不同层次、类型和职能的区域性组织
美国的区域性组织对于区域规划和管理发挥着重要的作用。联邦层面设立有田纳西河流域管理局、阿巴拉契亚地区开发委员会等组织，州层面设立有州政府联盟等组织，地方政府层面更是设立了针对不同领域和问题的区域性组织。这些区域性组织数量多、规模不等，有的属于政府组成部门，有的属于自发形成的民间机构；有的职能是提供某一方面的管理和服务，有的职能只是立足于比较松散的协商和沟通。但是，这些区域性组织一般具有稳定的经费来源和规范的运转机制，或者是政府财政拨款、或者是采取会员会费制、或者是征收专门的特定税，切实保障发挥有效的监管、服务等方面职能。
我国设立的不同层次和类型的区域性组织，既有官方的区域性管理机构，如西部开发办、东北振兴办等；也有自发形成的长江上中游十几城市经济合作组织、黄河六省区经济合作组织等等。但目前存在的突出问题是：中央、省等官方区域性组织的职能分散在许多部门中，造成相互间职能分工的交叉和摩擦，而且又缺少一套规范的、行之有效的管理机制和办法，不能集中全力有效协调和解决区域经济发展中的问题。各地方自发形成的各类区域性组织最大的问题是缺少调控机制和独立性、缺少经费支撑和专门机构、缺少立法保障和稳定性，难以摆脱对政府部门的依赖关系，也就不可能发挥对于区域经济的调节和监管职能。因此，必须加快政府机构改革，明确政府在新形势下自身的分工定位，把一些政府不适合、难提供的区域管理和服务职能让渡给各类区域性组织；同时，出台各种鼓励性和强制性政策措施，积极培育各类区域性组织，逐步增强区域性组织在区域规划和管理中的作用，为推进主体功能区划创造良好的条件。
(三)探索针对特殊类型和功能区域征税和发行公债
美国为了解决区域性的交通、环境、安全等问题，划定各自明确的区域并配套相应的机构和人员进行管理和服务。这些特殊功能的区域范围有大有小，既可以在一个行政区域内，也可以跨行政区域。值得注意的是，可以针对这些特殊区域设定特种税收，也可以发行公债，获得的资金用来保障配套管理机构的正常运转以及用于这些特殊区域内的服务的供给和问题的解决。比如，美国洛杉矶社区重建局在全市确定的34个重建区内征收特殊的房地产交易税并发行公债，筹集资金用于社区重建中的道路、管网建设并满足社区重建局的基本运转经费。
我国制定的许多区域规划以及设立的各种类型的特殊功能区，包括生态保护区、污染防治区、基础设施共建区等等，往往规划制定的很漂亮，但是实际执行中缺乏约束性手段，更缺乏资金的稳定支持，导致许多功能区不能维持原有的功能定位。因此，现有的各种特殊类型功能区以及将要开展的主体功能区，可以考虑借鉴美国针对特殊类型区域征税和发行公债的办法，选择一些条件适合的特殊类型功能区进行试点，为维持特殊类型区域的功能提供资金支撑。但是，要对区域的范围确定、征收的税种、发行公债的规模等方面制定严格的程序和管理办法，切实做到有法可依、大胆探索、稳步推进。
(四)借鉴发展权转移的理念和手段用于区域主体功能的维护
发展权转移包括容积、建筑密度和开发强度等区域发展指标和能力的流动和交易，是美国城市规划中用来调控社区开发强度、体现政府战略意图的重要手段。开发强度过大的区域不缺少投资者和资金，但是容积和建筑密度等发展权却受到严格管制；欠开发区域具有宽裕的容积和建筑密度等发展权，但是却缺少投资者和资金的光顾。开发过度区域可以用资金购买欠开发区域的发展权，既可以缓解开发过度地区的压力，又可以促进欠开发地区的发展。
我国的主体功能区划可以考虑借鉴美国发展权转移的理念和方法，引入市场机制促进主体功能区划的落实。严格控制优化、限制和禁止开发区域的容积、建筑密度和开发强度等发展权，引导发展权向重点开发区域转移，积极培育区域间发展权流动和交易市场，建立反应区域功能定位、市场供求和政府引导相结合的发展权定价体系。要正确区分优化、限制和禁止开发区域发展权的标准和市场价值差异，优化开发区域的发展权控制是在已经获得充分发展权并导致开发强度过高背景下的发展权约束，而限制和禁止开发区域的发展权控制则是为了维护区域的特定功能而对尚没有获得充分发展权情况下的超前管制。同时，对重点开发区域的发展权制定严格的最低标准，采用各种手段引导和强化重点开发区域的开发规模，提高重点开发区域的集约开发能力。(高国力 国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所)

 
樊杰：主体功能区划是落实区域协调发展战略的重要举措
 
主体功能区划的提出是促进区域协调发展的新突破。主体功能区划的思想，打破了传统的区域经济发展思路与发展模式，这是符合区域协调发展战略的科学内涵的。长期以来，在区域发展方面存在的最大误区是，各地都把经济增长作为区域发展的首选，甚至是唯一目标。而国家促进区域均衡发展的主要手段也是把如何扶持欠发达地区的经济开发作为主要途径。衡量区域发展状态和进行发展业绩考核的关键指标依然是GDP的增长速度和有关经济发展水平的排序。这样，就必然导致一些地方政府把做大当地GDP作为中心工作，忽视当地的自然条件，盲目开发建设，破坏了生态环境。其结果，一方面经济增长缺乏竞争能力，效益低下，只能达到短期内改变当地财政状况和增加人民收入的效果，但持续性差，无法实现长期改善社会生活质量、提高人民生活水平的目的。另一方面付出了昂贵的资源环境代价，不仅危害了当代、当地人的人居环境，破坏了相关区域发展的生态屏障和环境基础，也危及子孙后代的生存和发展基础，危及可持续发展的根基。功能区划的突出贡献，就是对一些地区经济开发和经济增长，明确地说出了“不”字。这在我国区域发展战略演进史上，可以说是与“让一部分地区先富起来”的贡献是同样重要的。
能够切实使改革开放的成果惠及全国各地的百姓，真正实现“以人为本”谋发展，切实突出人与自然的和谐，真正走可持续发展的道路，这是主体功能区划落实区域协调发展战略的核心价值所在。
其一，推进形成主体功能区，体现“以人为本”谋发展的根本理念。我国地域辽阔，各地区的自然基础和社会经济发展水平有着很大的差异。对欠发达地区而言，一方面要支持合理地发展经济，做大人均GDP的分子，实现缩小经济发展差距的目标。同时，突出生态屏障等主体功能的建设。国家通过财政转移支付等多种途径，实现地方公共财政支出能力的均等化；着力加强欠发达地区的基本公共服务设施的建设，缩小不同区域间人民生活水平和公共服务等方面的差距。另一方面，工业化、城市化的过程是经济集疏和人口集疏的过程。按照不同的主体功能区，合理引导一些生态环境脆弱、发展经济条件不够好区域的人口逐步转移，缩小人均GDP的分母，减少欠发达地区人口压力和实现基本公共服务均等化的社会成本，也是促进区域协调发展的一个重要的途径和长期的战略。
其二，推进形成主体功能区，符合人与自然和谐发展的基本要求。主体功能区就是在全国960万平方公里的陆地国土上，以自然生态属性和功能、资源环境承载能力等为重要的依据，明确哪些区域必须以保护自然生态为主体功能，哪些区域以集聚经济为主体功能，这样才能从根本上扭转生态环境恶化的趋势。即使是一些资源环境承载能力较强的区域，由于过度开发，亦使绿色空间锐减，污染物排放超出环境容量，对人民健康构成威胁。改变区域发展模式、构建人与自然和谐发展的社会，已迫在眉睫。(樊杰 中国科学院可持续发展研究中心主任)
陈秀山：主体功能区 从构想走向操作
 
一、规划构想与实际操作的争论
主体功能区的规划构想体现了区域战略由产业调整向空间调整的转变，但是其可操作性却引起了学术界的广泛争论。分歧的焦点集中于三个方面：一是主体功能区如何划分，即划分标准如何确定，到底是全国制定统一标准，还是允许各省份制定自己不同的标准；划分的层级是中央“一刀切”，还是省级，甚至是市县层层划分；划分的单元在多大的空间范围，主体功能区划分是否覆盖全部国土。争论的第二个焦点集中在四类功能区如何真正落实到位，即如何针对四类功能区制定有效的差异性政策，如何进行生态补偿，如何建立相应的政绩考核制度。第三个争论焦点是功能区划构想的实施保障问题，即由哪一级政府主导规划实施，需不需要成立专门的机构来负责规划的具体制定工作，如何保证规划的具体实施、持续监督和动态调整等等。
上述争论引出了实施主体功能区构想必须解决的三大问题：一是要明确划分标准和指标体系，确保主体功能区划分的科学性和可操作性，这是功能区体现功能的基础；二是根据主体功能区的不同定位要求制定相应的财税、土地、人口等配套政策和政绩考核指标，这是功能区实现功能的主要手段；三是着力从组织机构、法律法规等方面建立长效机制，这是保障主体功能区构想有效实施的必要条件。
二、规划构想的操作手段
市场是优化资源配置、推动要素空间流动的基础性力量。政府制定各项区域规划目标，需要通过完善市场机制和利益导向机制来实现。主体功能区划也必须注重市场作用与政府推动的协调统一，依靠市场机制引导要素向规划的目标区域转移。
探索跨区域的开发权流转制度。早在上世纪80年代，美国州政府就开始引入市场驱动型的发展权转移方法，用来保护城市周边的基本农田，调控不同地区的开发强度。地方政府在土地规划中划定保留区和开发区，发展权通过市场交易在两区之间转移。政府主要负责监督和推进开发区的基础设施建设。这种做法可以保护大型的生态敏感地区，为保留区和开发区的用地业主提供经济动力，鼓励开发区的开发商扩大本区现有的容量。
我国的主体功能区划建设中，优化发展区、限制发展区和禁止发展区都面临不同程度的开发强度、密度和容积限制，在政策设计上，可以借鉴美国发展权转移的理念和方法，将超出限定标准的容积率、建筑密度等指标通过市场交易的方式转移给重点开发地区，借助市场机制作用，引导生产要素流动，促进主体功能区的落实。另外，许可证交易等政策同样是利用经济手段调控经济活动空间布局的有效手段，值得我国学习借鉴。
建立多层次的生态补偿机制。从基本公共服务均等化的原则出发，对列入禁止开发区和限制开发区的人民群众和当地政府予以适当的补偿，将激励这些地区进一步加强生态环境资源的保护，是推进主体功能区工作的重要前提。
我国在主体功能区划基础上，建立生态补偿机制，不应局限于财政转移支付和专项基金，可积极探索市场化生态补偿模式和区域统筹生态补偿方式，引导社会各方参与环境保护和生态建设。首先，“自上而下”建立政府统筹的生态补偿机制，即跨省生态补偿机制由国家主体功能区划委员会统筹划定，省内生态补偿机制由省级主体功能区划办公室统筹划定。其次，在科学测算和论证的基础上，确立生态环境保护标准，作为生态补偿和政绩考评依据。禁止开发区或限制开发区在较好履行“生态建设和环境保护”责任的前提下，有权获取生态补偿；而生态保护不达标或对环境造成污染的地区，则扣减相应的补偿或承担生态赔偿责任。同时要积极探索和推广多元化生态补偿方式，目前浙江省探索出的异地开发、下山脱贫、生态脱贫、“大岛建小岛迁”等新型生态补偿方式取得了突出成效。
建立可持续的区域政策体系。我国现行的财政、投资、土地、人口政策，大多带有很浓的行政区色彩，还不适应构建主体功能区的要求，迫切需要进行调整和完善，以保障实现区域的主体功能。
首先，需要改革现行财税体制，尽快实现从生产型增值税向消费型增值税的转变，消除地方政府盲目投资、盲目开发等非理性经济行为的内在冲动。特别是对禁止开发和限制开发区域的地方政府而言，财政收入本来较弱，要改变其重产值轻效率、重经济轻环保的行为，必须建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制。此外，还可通过财政转移支付和开征特种税等制度安排，统筹区域协调发展，实现公共服务水平的均等化目标。
其次，构建土地、投资、产业和人口管理等全方位的分类政策体系，约束和引导各类市场主体自觉地按照地区主体功能定位从事开发建设，逐步形成人口分布、经济布局和资源环境相协调的区域开发格局。
重构政府绩效考评体系。这是约束地方政府各种非理性的政绩冲动必须解决的问题。主体功能区划的建设，要求全面调整和完善地方政府的绩效评价和政绩考核制度。其核心在于将地方政府作为一个独立的利益主体来对待，在给予其权力的同时，制定相应的约束机制，在激励与约束相容的框架下设计地方政府的权责与行为。要按照不同主体功能区的定位要求，确定相应的绩效评价和政绩考核重点，综合考虑经济发展指标和生态环境保护指标；要建立动态的监管机制和调控指标体系，根据区域发展和功能变化及时反馈和调整，保持对空间开发秩序的有效监控。(陈秀山 中国人民大学区域与城市经济研究所)
魏后凯：主体功能区建设是一项系统工程
 
推进形成主体功能区是一项长期的艰巨任务，也是一项复杂的系统工程。对于这项工作的长期性、艰巨性和复杂性，我们应该有充分的认识。目前，理论界对主体功能区的研究甚少，有关理论、方法和政策研究严重滞后，远不能适应规划和政策实践的需要。为此，必须加强研究，长短结合，稳扎稳打，分步推进主体功能区建设，而不能急于求成，不能期望主体功能区在短时期内形成。
主体功能区建设是区划、规划、政策和考核“四位一体”。其中，主体功能区划是基础和前提，主体功能区规划是关键环节，相关配套政策和绩效考核是保障条件。目前，有关部门正在组织开展编制主体功能区规划。不同主体功能区不应追求统一的评价指标体系。禁止开发区应最先明确，且不能随意变动，除国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园外，还应增加国家重要的湿地。限制开发区的确定，应主要考虑生态环境的敏感性和脆弱性。只有优化和重点开发区，才要综合考虑资源环境承载能力、经济开发密度和未来发展潜力等指标。除这四类主体功能区外，其他区域可划为潜在开发区，以供未来开发之需要。
推进形成主体功能区，区划和规划工作仅仅是一个开始。如果没有相应的配套政策和考核办法，规划也只能是一纸空文，难以真正得到有效实施。目前，有关部门已经提出了财政、投资、产业、土地、人口管理、环境政策和绩效评价等方面的基本思路，今后关键是如何细化并提出可操作的具体方案。尤其是对限制和禁止开发区，要加大中央财政转移支付的力度，并切实改善绩效考核办法，使这些地区最终实现“不开发的发展”、“不开发的富裕”。对这些地区来说，如果仅仅强调基本公共服务的均等化将是远远不够的。因为她们是以“不开发”为代价，为全国的生态环境建设做出了巨大贡献，而基本公共服务是全国居民都应该享受的。这里就有一个补偿机制问题。
此外，主体功能区的形成需要依靠政府和市场的合力作用。人口、要素流动和产业集聚都需要更多发挥市场机制的作用。政府的作用只能是积极引导，而不能取代市场。在政府政策的积极引导下，要形成一个有利于主体功能区形成的长效机制，将需要一个较长的过程。显然，并非是政府部门把某个地区划为特定的主体功能区，并规定其发展方向，就能够在短期内实现的。主体功能区建设的法律地位也是当前亟待研究解决的重要问题。(魏后凯 中国社会科学院工业经济研究所研究员)
陈龙桂：全国主体功能区规划中的两个重要关系
 
一、正确处理好国家及省级主体功能区与一般功能区的划分确定关系，突出重要地区功能定位及功能发挥的作用和影响
在全国主体功能区规划过程中，有必要按照规模大小和地位作用等将同一类主体功能区划分为具有国家及省级意义的主体功能区与一般功能区，并且要正确处理好国家及省级主体功能区与一般主体功能区的划分确定。
一方面，在我国国土辽阔、各地区自然禀赋及经济社会发展等方面差异较大的客观情况下，按照主体功能区的理念及相关方法划分出来的处于不同区域的同类主体功能区其规模大小和地位作用等方面也必然会存在着较大差别。
另一方面，考虑到我国经济社会发展所处的阶段和国家及省(自治区、直辖市)财政能力的实际情况，如果最终确定出来的国家及省级主体功能区的数量很多、分布太广和范围过大，将会大大降低国家及省(自治区、直辖市)对其范围内的重要地区功能定位的作用和影响。
如何避免国家及省级主体功能区在概念理解及实际操作中等同于一般功能区，应该是全国主体功能区规划工作中的重点和难点之一。在国家及省级主体功能区的规划过程中，按照国家及省级主体功能区类型和层级，将这些定性的、描述性的要求分类别地具体化和量化成可以操作的评价指标，并根据国家及省(自治区、直辖市)在经济社会发展、生态安全保障和自然及文化遗产特殊价值保护等方面的需要，并结合国家及省(自治区、直辖市)财政收支的实际能力等研究制定出指标的标准。最大程度地避免在国家及省级主体功能区的概念理解及实际操作等方面的泛化。
二、正确处理好国家及省级主体功能区之间的划分衔接关系，有利于实现国家及省(自治区、直辖市)在不同级别主体功能区责任上的分工和利益上的统一
在全国主体功能区规划过程中，要按照“局部服从全局、全局兼顾局部和整体与全局利益最大化”的原则，分别对国家及省级主体功能区进行划分，并要正确处理好国家主体功能区和省级主体功能区之间的划分衔接，实现国家及省(自治区、直辖市)两类主体在不同层面的主体功能区责任上的分工和利益上的统一。
对于多数省(自治区、直辖市)来说，在其辖区内必然会同时出现国家及省级两类层面的主体功能区的分布，不同的是国家及省级两类层面主体功能区在重要程度及分布规模等方面存在着一定程度上的差异。国家及省级主体功能区的确定，必然会对全国及各省(自治区、直辖市)未来的经济社会发展和居民生活等方面产生重大的作用和影响，也难免会出现两类层级主体功能区在具体划分过程中出现认识上的分歧及一定程度上利益方面的冲突。统筹协调好国家及省级主体功能区之间的划分衔接，对做好全国主体功能区规划工作至关重要。
要正确处理好国家主体功能区和省级主体功能区之间的划分衔接，需要有关部门组织力量做好支撑性的基础工作。
(1)要根据全国主体功能区规划的性质、特征等及我国现阶段的国情、中长远发展的目标等，研究两类层级主体功能区之间的关系及关系处理原则，把“局部服从全局、全局兼顾局部和整体与全局利益最大化”的原则细化分解成两类不同层级主体功能区在作用与地位、任务与目标、分工与协作、指标与标准、数量与分布等方面的具体关系。
(2)要根据国家相关政策调整完善的条件与能力，研究国家级主体功能区划分确定与国家相关政策保障机制之间的关系，并研究确定出国家层面主体功能区规模的方案。
(3)要根据四类主体功能区在经济社会发展、生态安全保障和自然及文化遗产特殊价值保护等方面的“投入与产出”及各地区的实际情况，对国家层面的主体功能区在价值与效应等方面的类型区域差异进行评价与分析，为实现国家层面上的四类主体功能区“区域效应分布基本公平”的目标提供较为科学的依据。
(4)要根据影响主体功能区确定的因素与主体功能区功能目标之间的关系等，按照“严肃客观、公平合理、科学可行、简洁方便”的原则，研究制定出主体功能区划分确定的分类评价指标与分级指标标准，避免在指标选择及标准制定过程中“因果混现”、“因果相悖”、“一因多果”、“一果多因”、“标准多解”和“因地制标”等非科学、欠合理等主观认定和弹性标准的出现，作为国家及省级主体功能区划分确定的客观“工具”和“标准”。
(5)要根据有利于实现国家及省(自治区、直辖市)在不同级别主体功能区责任上分工和利益上统一的要求等，研究建立国家及省级主体功能区划分的中央与地方协商机制，研究提出国家层面的主体功能区的划分方案时应广泛征求并充分反映地方的意见，省级主体功能区确定过程中应严格遵循国家确定的原则，省级主体功能区划分方案必须向全国主体功能区规划编制工作领导小组报审。全国主体功能区规划工作“分层次推进”，国家层面的主体功能区规划先行，由全国主体功能区规划编制工作领导小组会同各省、自治区、直辖市人民政府编制；省级主体功能区随后推进，由各省、自治区、直辖市人民政府会同本辖区市、县人民政府编制。(陈龙桂 国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所