宫靖 张艳玲：抚河的伤口(新世纪周刊 2010-6-28)

唱凯堤溃决是中国众多中小河流失治的一个缩影，根源在现行财政体制
《新世纪》周刊 记者 宫靖 张艳玲
村民们挤上大卡车向安全地点转移
6月25日，抚河决堤进入第五天。
极目所见，大堤内外仍是一片汪洋。决堤口封堵工作已在25日上午正式启动，但由于堤坝通道狭小，进展缓慢。茫茫大水仍然继续向近旁的罗针、罗湖、华溪、云山等镇奔涌。
6月21日18时30分左右，江西省第二大河抚河在连日暴雨之后，终于在唱凯镇和罗针镇接壤处决堤。抚州市临川区下辖的5镇共40余村庄，在数小时内被洪水袭击，淹水达1米至3米不等。洪水先将受灾村庄的高地分割成一个个“孤岛”，再不断上涌。十几万人受灾，10万亩良田受损。
6月24日，溃决段已扩大至400多米，张着大口，尽露狰狞。
在江西全省，6月13日以来，34条河流先后发生超警洪水，抚河、信江、赣江三条主要江河发生超历史纪录特大洪水，为50年不遇。而在1998年的大洪水中，抚河、信江洪水也才是30年一遇。
唱凯堤堤防标准可抗20年一遇洪水，在遇到50年一遇的洪水时溃坝，似乎顺理成章。但本刊记者采访发现，该堤溃决不可全怪天灾，人祸亦不可免责。
唱凯堤溃决
“那是我几十年来跑得最快的一次。”回想起几天前唱凯堤溃决的一刻，唱凯镇灵山张村村民涂大姐心有余悸。涂家离唱凯堤仅四五百米远，溃堤后，她与丈夫及八岁儿子迅速跑向附近京福高速公路避险。
她回忆说，当时人在前面跑，洪水在后面追。她当时吓得腿软，但脚步一慢，洪水就打着脚后跟了。
该村多位村民讲述，在一般年份的汛期，抚河水位比唱凯堤低1米多。但早在6月19日、20日两天，抚河涨水就已非常严重，水位离大堤顶部只有五六十厘米，低的地方只有三四十厘米。水流也比平日急，一浪一浪往前冲。
溃堤前两天的晚上，多数村民已不敢正常睡觉。不少村民轮流站到自家屋顶上眺望水情。有人将一楼所有家什搬往二楼，甚至将所养的猪、鸡都抱到二楼。胆大的男村民，则过一会儿就拿着电筒到大堤上看一下。
村民对溃堤的准确时间已说不清。约21日下午6时20多分，涂大姐与丈夫照例在自家三层楼的楼顶上看水。突然，她看到堤上有水漫顶，紧接着，漫顶的那段像是有管涌，水开始喷射般泄出。
“发水啦！”其他楼顶上的村民开始大喊。只一瞬间，溃处已达数米，再看已是10多米。
涂大姐冲到二楼，丈夫挟起八岁儿子万磊俊冲出家门。不用组织，全村人都开始逃命。十来分钟后，全村人在京福高速应急车道上站定。看着自家房子被一寸寸泡在水中，涂大姐掩面而泣。“多数的女人都哭了，也有男人抹泪。”
相比住在堤边的张村来说，众多远离抚河的村庄及村民，才是最大的受害者。洪水在他们不知情的情形下瞬时来袭，他们只能选择逃上屋顶、楼顶，等待救援。21日至24日三天多的时间里，解放军官兵用冲锋舟救出了10多万人。
约22日凌晨2时许，涂大姐等被大巴车拉往抚州市体育馆和各所中小学。避难所较为周到的照应让她满意，但这无济于对未来的茫然。家中3亩多稻田原已抽穗，再有20多天就可收割，现在全部泡在洪水中。院中的抽水机也被泡了。最主要是房子，倾自己和丈夫十几年打工收入盖的三层楼会不会塌？
唱凯堤溃决只是中国南方洪灾的一个缩影。除了唱凯堤，目前江西省还有16条圩堤决口、64条圩堤出险。主要集中在抚州、鹰潭、吉安三市。
江西省防汛抗旱总指挥部办公室的数据显示，至22日16时，江西省共有96个县（市、区）的1164个乡镇受灾，受灾人数达794.63万人，倒塌房屋9.34万余间，死亡8人，失踪3人，直接经济损失212.95亿元。
而国家防汛抗旱总指挥部（下称国家防总）和民政部的消息显示，截至6月24日8时，2010年全国22个省（区、市）遭受洪涝灾害，受灾人口5985万人，农作物受灾3758千公顷，因灾死亡365人、失踪147人，倒塌房屋35万间，直接经济损失约709亿元。
75岁的土堤
位居江西第二大河的抚河，源于武夷山脉，流入鄱阳湖，全长312公里，流域面积近1.6万平方公里。河虽不长，却有139.5亿立方米之水量，相当于数千里黄河水量的五分之一。
抚河上游为山地，在江西抚州境的地貌则主要为丘陵和平原。在抚河下游，它与赣江共同哺育出赣抚平原，沃野千里。在中国古代，抚河山地、丘陵通常赖于天然之堤，而下游平原区，河流则呈冲刷河滩状，较为宽广，水患较多。
抚河的堤防唱凯堤，是抚州市惟一的10万亩以上圩堤，属于江西省18段10万亩以上圩堤（即可保护10万亩以上土地的圩堤）之一，也是江西省最大的九条河堤之一。全长81.8公里，堤坝宽10米。在唱凯堤之下，是5个乡镇的13万亩田地和14.5万人口。
根据《唱凯镇志》记载，唱凯堤修于中华民国25年即1936年，全部就地取土，为土堤。该堤兴建时显然疏于设计，堤身立于河滩砂石之上，是砂基。此外，堤身高度与断面比不够，隐患险情多。汛期渗漏严重，外坡堤岸陡峭，抗洪能力差。正因为此，1949年之后，该堤屡加修固。
由于堤基易溃决成灾，1989年至1997年，当地政府组织沿堤群众多次进行大型维修加固，总投资2044万元，其中当地百姓出工出力约合资金1376.2万元。
1998年6月，抚河洪水猛涨。是年冬，对该堤进行了大规模整治，设计的防洪标准为20年一遇，总投资6384万元其中当地百姓出工出力约合资金3296万元，完成险段加固51处，堤脚加固14.34公里，护坡5.38公里，加高加固堤身55公里，维修涵闸96座，至2004年竣工。
然而，大规模加固未能根治唱凯之险。仅最近20余年来，唱凯堤就曾出现过两次大的水灾。1982年6月19日，唱凯堤原华溪段决堤237米；1998年6月23日，唱凯堤再次出现严重险情，东乡河段多次发生漫顶现象。
失修之憾
唱凯堤此番原本可能平稳渡洪。
理论上，唱凯堤防洪级别为20年一遇。如遇超过20年一遇洪水，抚河可以启动下游箭江口分洪闸，分去抚江近三分之一水量，则抚河仍可安全渡洪。
但最大的问题是，唱凯堤根本就是一个不达标河堤。抚州市水利局建设管理科一位负责人告诉本刊记者，唱凯堤事实上已有多年达不到20年一遇的防洪标准。
6月24日，本刊记者踏上断堤附近的唱凯堤，发现土堤已经自然流失和坍塌，堤顶并不足十米，只有约七八米。堤顶上长满各种不知名野草。上述水利局人士称，唱凯80多公里大堤，大抵都是如此。
该人士强调，水利部门当然知道唱凯堤不够标准，近十几年中，也一直向市里打报告要钱修堤。但要想彻底使唱凯堤达标，必全面加高加宽唱凯堤，所需资金据测算达3亿元至4亿元之多。
从水利部门要来的钱却是十不足一。抚州市在江西诸市经济发展中，排名较为靠后。市区街道破旧，旧房林立。显然，仅靠当地之力，难于应付包括唱凯堤在内的诸多巨额水利投资。
本刊记者检阅当地政府网站发现，1998年大洪水之后，抚州市发改委几乎每年均在《全市国民经济和社会发展计划执行情况报告》提出唱凯堤问题，称来年“水利建设重点抓好抚河整治工程、唱凯堤除险加固工程”。在抚州历年的政府工作报告中，唱凯堤除险加固亦多次被提到。
知情人士透露，抚州市主要领导为了唱凯堤除险加固事宜，在近十几年中，多次“跑省进厅”；而江西省也在为包括唱凯堤在内的潘阳湖流域其他大型圩堤，向国家相关部门申请立项和投资。
该知情人士说，唱凯堤除险加固的应急工程在近年是“进了国家规划的”。从1998年至今的12年中，国家财政每年均有为唱凯堤拨款，累计至今有3000多万元。
上述抚州水利局建设管理科负责人说，国家拨的几千万元已全部用于唱凯堤除险加固，但这些钱太少，只能用于其应急工程。即先将整个大堤上各种险情打分，险情重的进入应急工程。
也就是说，唱凯堤近年的维修模式，就是头疼医头，脚疼医脚。根本问题，即让大堤的彻底达标无从谈起。
事实上，堤坝防洪不达标，就谈不上抵抗多少年一遇洪水，稍遇普通之洪水，也可能溃堤泄水。如此脆弱之堤，防洪只能靠人海战术，当人也没能看住，出事势在必然。
疏于防守
当暴雨裹挟着洪水来袭，80多公里的不合格唱凯堤，究竟哪里会出问题，简直是“天知道”。
事后总结原因时，江西防汛抗旱总指挥部（下称江西防指）指出，决口堤段处于干港与抚河干流汇合口下游凹岸，形成迎流顶冲，汇合后抚河主流直接冲击堤脚堤身，河堤在高水位风浪的淘洗下崩脱，造成短时间内决口。
本刊记者采访到一位堤坝专家指出，这种迎流顶冲段在事先就摆在那里，在抗洪时本应重兵把守，日夜巡逻。如果及时发现，及时抢险，应该可以避免。
多位决口附近村民向本刊记者证实，村委会并没有组织巡堤，乡或市里亦未派人24小时巡堤。村民看见的，是隔几小时，有干部模样的人骑摩托车来堤上看一下，然后就走了。
经历了1998年大洪水，中国各级政府均制定了一系列防汛防洪应急措施。江西自不例外，每年汛期前，各段河堤，各座水库均是责任到人。但显然，江西省苦心经营的乡镇防洪体系，没有在此次决堤前发挥作用。
从政府层面上，由于连续降雨，抚州市城区在19日、20日发生严重内涝，城区与外界交通，大部分中断。就在抚州政府部门被内涝搅得焦头烂额之际，似乎猝不及防，唱凯堤决堤了。
中小河流之患
6月以来，十几轮暴雨袭击中国南部。长江目前已超1998年大洪水时同期水位，南方诸省多条河流越过警戒水位。
目前，唱凯堤之外的洪水已经退却，缺口也正在封堵。但让人心忧的是，中国到底有多少唱凯堤？
在抚州，像唱凯堤一样处于困境的水利工程不在少数。抚州发改委网站，有一份2010年的《抚州市水利“十一五”专项规划》。规划中明确写到：“我市防洪设施大多土法上马，标准偏低，在长期运行过程中缺乏必要的养护，致使病险水库多，险工险段多。”
规划显示，抚州市有各类病险水库715座，占全市水库总数的60.2％。中洲堤、河东堤、河西堤、秋溪堤等十余堤坝，设计标准也均为20年一遇，同样没有达标，其原因也是“受配套资金影响”。
在抚州境内，除抚河干流及其支流黎滩河，其他重要支流宜黄河、崇仁河、东乡河、芦河等均无控制性防洪工程，境内河道泥沙淤积、河道萎缩、河床抬高趋势正在加剧。
抚州的中小河流失治，正是中国众多中小河流失治的一个缩影。水利部水利水电科学研究院研究员程晓陶认为，其根本原因在于资金紧张。
中国对河流进行分级管理，大江大河防洪工程以国家投资为主，尤其在1998年大洪水后，国家对大江大河治理的资金成倍增长，目前大江大河防洪级别已基本达标。但中国水情之特殊，在于中小河流众多，流域面积100平方公里范围内，可能有中小河流5万条。这些河流的防洪治理，主要由地方政府负责。
但按照现行的财政体制，基层政府财政基本处于“吃饭财政”，事实上无力负担中小河流治理之巨资。这样，穷省与富省分化较严重，江苏、浙江、广东等地的中小河流防洪标准就较高，基本达标，而像江西、广西、湖南等中南部省份，则无力根治中小河流问题。
程晓陶认为，目前大江大河治理取得良好成效，“十一五”期间国家已将山洪治理、中小河流整治纳入日程。但中小河流问题，可能并非短期内能解决，需要一个过程。
问题是，洪水并不会等待。防洪工程所耗虽巨，但相比洪水造成的损失，并不为多。让唱凯堤真正“唱凯”，当是国民所愿。
就在南方防汛抗洪之严峻，6月21日22时起，国家防总紧急启动Ⅱ级应急响应。中国上下，正在作着抵抗可能超过1998年大洪水的准备，而中国诸多如唱凯堤一样不达标的中小河流提防，将面临严峻考验。