王长勇:审计公告凸显“政府自肥”积弊(新世纪周刊 2010-6-28)

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6月23日,审计署向全国人大常委会作中央预算审计报告,同时向社会公布了中央56个部门单位的审计结果公告。一如既往,被审计部门单位全部“挂彩”。
审计署审计长刘家义在审计报告中称,此次共审计56个中央部门,延伸审计310个所属单位;审计预算支出1224.83亿元,占这些部门预算支出总额的33.23%。对以上部门单位预算执行和预算管理中存在的问题,审计署归纳总结了四种情况,包括:预算执行不完全到位,预算管理不够严格和规范,一些部门及所属单位仍存在违反财经制度规定的问题,部门决算(草案)编报不够准确。
本刊记者据此汇总,以上四项预算支出方面的违规资金总额至少209.69亿元。由此,2009年度中央部门单位预算支出方面的违规资金,占审计预算支出资金量的17.1%。
“这样的预算执行报告能被通过吗?”一位审计专家说,在国际上,违纪资金达到审计资金量的0.5%都是不能接受的。
屡审屡犯、屡查不改!这是近年来中国政府预算审计的现实写照。细查审计署公布的审计结果公告,政府预算执行中多年来惯用的违规手法,充斥在9万多字的审计结果公告中。诸如:项目预算未细化到项目、扩大范围支出、预算收支不完整、未将结余资金列入当年预算,等等。曾让公众寄予厚望和期盼的“审计风暴”,却越来越有些“审丑疲劳”。
虽然预算收支违规的手段和方式五花八门,但从56个部门单位的违规情况中,可以发现有一个共性特征,即部门单位都在设法获得更多的预算资金,多数有将违规支出用于改善本部门人员福利的做法。
中国预算分配和执行中的这一现象,表现出明显的“政府自肥”特征,具体做法常有以下几个方面。
做法一,预算支出“头戴三尺帽”,也就是申请到的资金远远超过当年实际支出需要。比如,截至2009年底,财政部2006年以来安排的三里河二区一号办公业务用房危旧房改造资金累计5477万元,实际仅支出410.37万元。预算资金闲置超过5000万元。
根据审计署的整改要求,财政部称,对危旧房改建项目进展缓慢的问题,正在积极协商发展改革委尽快批复该项目初步设计及投资概算。问题是,既然发改委尚未批复,为何财政部提前为自己安排几千万元资金?
做法二,扩大范围支出,这一做法多是超标准申请预算的步骤延续。其中较为常见的做法是,将项目资金扩大范围列支工资性支出、发放津贴补贴,或者建设办公楼等没有获得预算资金的支出方面。
2009年,国家食品药品监督管理局在五个项目经费中列支685.62万元,用于支付机关办公楼物业费和职工餐费等;该局所属药品审评中心、医疗器械技术审评中心和国家药典委员会三个单位在四个项目经费中列支1481.34万元,用于人员工资、津贴补贴和奖金等支出。
此外,2009年,工业和信息化部用公用经费弥补人员经费超预算支出276.87万元;国家质检总局在检验检疫专项业务经费中,列支离退休干部医疗费共计313万元;国家安监总局在专项资金中列支物业费900万元。2006年至2009年,国资委在项目经费中,列支与项目无关的购买办公设备和会议费等支出123.54万元。
对部门单位扩大范围支出的问题,审计处理意见是“要求追回资金并归还原渠道”。这一做法,如果没有发现,部门单位和个人则获益匪浅。可见,违规的收益很大、风险和成本极低。
做法三,利用虚假发票套取资金和报账。审计报告显示,除了国务院法制办等少数部门,绝大多数部门单位存在接受和使用虚假发票报账问题。
审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中,有5170张为虚假发票,列支金额为1.42亿元。其中,8个部门本级和34个所属单位,在无真实经济业务背景的情况下,利用虚假发票套取资金9784.14万元,主要用于发放职工福利补贴等;12个部门本级和37个所属单位,对票据审核把关不严,接受虚假发票报账4456.66万元。
对虚假发票报账的问题,审计署出具的审计处理建议是,向有关企业索要真实发票入账核算,制定和完善相关环节票据监管和审核报账制度,避免类似问题再发生。
做法四,除了以上从预算资金支出环节实现“自肥”,政府部门单位还从收入环节,违规为本部门及个人获取利益。常用的手法是动用下属单位上缴款、行政性收费收入、出租房产收入,以及用各种名义违规收取赞助费等。
比如,2009年11月至12月,国家发改委用11家所属单位上缴款660万元发放委机关在职人员津贴补贴。
2009年,人力资源和社会保障部所属全国人才流动中心,取得行政事业性收费收入1629.84万元,仅上缴国库922.19万元,其余707.65万元直接作为本单位经营服务性收入。
2008年至2009年,商务部未经批准将部分房产交由所属单位对外出租,租金收入2594.72万元由所属单位用于发放人员工资和日常开支等。
以上种种做法,是部门单位从收入方面“自肥”的典范行为。更为严重的是,一些部门利用其具有执法权的地位,从企业获取利益。如,海关总署所属地方海关由企业购置车辆和住宅等。
审计结果公告显示,2005年和2006年,根据山东省寿光市和高密市政府会议纪要精神,山东晨鸣纸业集团股份有限公司为潍坊海关,购买价值69.08万元的两辆汽车和价值150万元的职工住宅;山东银鹰化纤有限公司无偿提供一辆价值20.75万元的轿车供潍坊海关使用;2009年7月通过竣工验收的潍坊海关办公楼,其到位建设资金1.11亿元中,除潍坊市各级财政提供的资金外,有1200万元为潍坊市政府从潍坊柴油机厂等九家有进出口业务的企业筹集的资金。
对此,审计署的审计处理建议是,对潍坊海关通过地方政府由企业出资为其购买职工住宅、汽车等问题,要求退还上述无偿占用的企业资产。
纵观以上部门单位违规的主要方式,诸如申请超过需要的支出预算、扩大范围支出、利用虚假发票套取资金和报账,以及收费、寻租和收租等,或配合使用,或单独行动,形成了政府“自肥”的工具箱。违规收益少则几十万元、多则几亿元。
而审计署提出的处理和整改建议,基本思路是对发现的违规行为,要求被审计部门单位“归位、纠错、整改”。除了触犯刑律移送司法机关的案件,预算收支的违规行为,几乎不会对违规者进行实质性处罚。
“问责不够,这是屡审屡犯的一个重要原因。”中国政法大学宪政研究所教授蔡定剑说,预算执行违规违法,应追究部门领导责任,如果只追究具体经办人员的责任,就不可能杜绝违法行为,“必须由部门首长承担责任。”
蔡定剑认为,预算执行违规违法,该辞职的辞职、该撤职的撤职,没有这样的政治责任,部门的违法行为难以遏制。
近年来,作为国务院编制、执行预算的主管部门,财政部出台了很多预算管理方面的部门规章,但本身又不能按已有法律法规约束其行为,这也是预算审计“屡审屡犯”的一个重要原因。