日本怎样控制公务员与公企业的薪酬 - 新华博客 - News Blog

日本怎样控制公务员与公企业的薪酬
刘昌黎
1.国家公务员的提薪机制
国家公务员的工资是由国家财政支付的，其来源是企业和国民缴纳的税金。为使国家公务员的薪酬水平与民间企业和纳税人的收入保持合理的差距，既确保国家公务员的工资水平，又得到国民的理解与支持，日本政府自1948年制定的《国家公务员法》、在内阁建立人事院以来，就一直以“人事院劝告”的方式来制定或修改国家公务员的工资水平。同时，地方公务员的工资水平也由地方地方人事委员会根据人事院劝告并结合各地方的具体情况来制定和修改。所谓人事院劝告，就是人事院每年定期进行生活费与工资调查，比较国家公务员与民间企业员工之间的工资差距，并向政府提出报告，如果人事院判定国家公务员的工资必须增减，就要同时提出劝告，劝告经政府审议批准后实施。
由于国家公务员的工资是在民间企业工资水平发生变化的基础上调整并参照民间企业的工资水平确定增减幅度，因此，国家公务员的工资增长率在迄今为止的大多数年份里都低于民间企业的定期提薪率。从近年来的情况看，在民间企业工资增加缓慢或减少的情况下，人事院2005年的劝告是公务员月薪平均减薪0.3%，配偶抚养津贴每月由13500日元减为13000日元，全年奖金按月均基本工资计算由4.4个月增加为4.45个月，平均减薪0.36%；2007年的劝告是公务员月薪平均提高0.35%，全年奖金增加0.05个月，平均提薪0.36%；2009年的劝告是全年奖金减少0.35个月，平均减薪15.4万日元，比上年减少2.4%。
2002-2007年，在日本经济增长缓慢的情况下，国家公务员人均年薪由698.2万日元减少到662.7万日元，减少了5.1%。同期，民间企业每年的定期提薪率虽然保持在1%以上，但由于基本工资减少特别是由于非正式雇用和短期雇用的员工人数增加，而非正式雇用和短期雇用员工的工资水平明显低于正式雇用和长期雇用的员工，因此，企业员工人均年薪在1997年达到467万日元以后一直是减少的趋势，2002年减少到448万日元，2007年又减少到435万日元。2002年，国家公务员人均年薪相当于企业员工的1.56倍，2007年略微下降到1.52倍。
2.控制独立行政法人薪酬水平的做法
独立行政法人是日本政府各部门管辖的公设机构，现有107个，其中，内阁府管辖的有国立公文书馆、国民生活中心等4个机构，总务省管辖的有統計中心等3个机构，法务省管辖的有日本司法支援中心，外务省管辖的有国际协力机构和国际交流基金；财务省管辖的有造币局、国立印刷局等5个机构；文部科学省管辖的有科学技术振兴机构、日本学术振兴会、日本原子能开发研究机构等25个机构；厚生劳动省管辖的有福祉医疗机构、国立病院机构、年金?健康保险福祉设施整理机构整理等14个机构；农林水产省管辖的农林水产消费技术中心、农林渔业信用基金、水产大学校、农畜产业振兴机构等17个机构；经济产业省管辖的日本贸易振兴机构、日本贸易保险、原子能安全基础机构等11个机构；国土交通省管辖的住宅金融支援机构、水资源机构、航空大学校等20个机构；环境省管辖的有国立环境研究所和环境再生保全机构，防卫省管辖的有驻留军劳务人员劳务管理机构。
上述独立行政法人实际上是日本的公共事业部门，也可称之为公共法人，在日本经济社会中发挥着至关重要的作用。独立行政法人在运营与管理方面虽然有自主性，但由于它们都是日本政府出资的，运营资金在很大程度上也依靠财政预算或财政投融资，因此，包括薪酬水平在内，在各方面就都受到了日本政府制约和控制。
以日本内阁2007年12月24日审议通过的《独立行政法人整合合理化计划》为例，日本政府就要求独立行政法人按下述原则改革和确定薪酬水平：
①根据《行政改革推进法》的相关规定，切实削减人事费总额；
②对于高于国家公务员薪酬水平的行政法人，各主管大臣要说明其原因并公诸于众，并以官民认可为前提，把其薪酬水平控制在社会能够接受的水平上；
③对于财政支出大和累计亏损的行政法人，各主管大臣要核实其薪酬水平的合理性，并且向国民解释清楚，对于国民不能认可的高薪，必须调整到适当的水平；
④各主管大臣要根据各府省事务次官的年薪水平，控制所辖行政法人CEO的年薪水平；
⑤各主管大臣对于所辖行政法人的CEO以及董事、监事的薪酬水平，要在保护其个人隐私的基础上，及时公诸于众；
⑥各独立行政法人要充分运用体现能力和业绩的薪酬制度，更紧密地把业绩和工作成绩与经营者和员工的薪酬挂起钩来，特别是经营者的薪酬水平，一定要与其考核期间的业绩保持适当的关系
；⑦为使独立行政法人的薪酬水平得到国民的充分理解，不但要由监事进行严格的监察，而且由评价委员会严格地进行事后评价。
由于日本政府各部门一直参照国家公务员的薪酬水平来控制独立行政法人的薪酬，并注重控制CEO的年薪，因此，独立行政法人的薪酬就一直被控制在略高于国家公务员的水平上。其中，员工平均年薪对国家公务员的倍率一直保持在1.1倍左右，2003年度为1.07倍，2008年度为1.15倍；CEO的年薪2003年度为1842万日元，2006年度为1886万日元，2007年度为1855万日元，2008年度因日本经济恶化和国家公务员工资水平下降，减为1687万日元，比上年减少9.1%。从独立行政法人CEO与员工的年薪差距看，2003年CEO相当于员工的2.53倍，2008年CEO相当于员工的2.28倍。
当然，各独立行政法人因其性质和重要性的不同，其CEO的年薪水平也有明显的差距。以2006年度为例，CEO年薪最高的5家依次为文部科学省主管的大学评价与学位授予机构、经济产业省主管的日本贸易保险、总务省主管的信息通信研究机构、经济产业省主管的日本贸易振兴机构和文部科学省主管的宇航研究开发机构，各为2686万日元、2319万日元、2312万日元、2308万日元和2295万日元；CEO年薪最低的5家依次为国土交通省主管的淹美群岛振兴开发基金、厚生劳动省主管的国立重度智利残疾人综合设施、农林水产省主管的农药检查所、农林水产消费技术中心和文部科学省主管的国立女性教育会馆，各为1170万日元、1395万日元、1397万日元、1439万日元和1446万日元。从上述最高与最低年薪的比较看，大学评价与学位授予机构约相当于淹美群岛振兴开发基金的2.30倍。
3.控制特殊法人薪酬水平的做法
日本是资本主义国家，基本上没有国有企业，战后初期时国有企业只有三公社（国有铁道公社、电信电话公社、专卖公社）、五现业（邮政、国有林野、造币、大藏省印刷局、酒类专卖）。经过上世纪80年代开始的国有企业民营化改革，电信电话公社一分为三，国铁公社一分为六，都改组成了股份公司，专卖公社和酒类专卖也分别改组为日本烟草产业株式会社和日本酒产业株式会社。2007年10月，邮政也实行了民营化，分别建立了日本邮政株式会社、邮政事业株式会社和邮局株式会社。
不过，日本政府和各地方政府为加强对国民经济的掌控，在公共事业领域都根据相关法规，出资建立了一批特殊法人。与民间出资建立“私企业”相比，日本政府出资建立的企业被称之为“公企业”。
日本政府出资或控股的特殊法人除中央银行即日本银行外，还包括事业法人、政策银行、金融公库、金库、特殊公司、公营竞技和其他公企业，2008年前共有42家，2009年合并、民营化后减少为35家。其中，事业法人有日本私立学校振兴?共济事业团；政策银行有存款保险机构、农林水产业协同组合存款保险机构，日本政策投资银行（2008年10月1日移交日本政策金融银行，完全实现民营化）、国际协力银行（2008年10月1日国际金融部门并入日本政策金融公库、海外经济合作部门并入国际协力机构）；金融公库有国民生活金融公库（2008年10月1日并入日本政策金融公库）、中小企業金融公库（2008年10月1日并入日本政策金融公库）、农林渔业金融公库（2008年10月1日并入日本政策金融公库）、冲绳振兴开发金融公库、公营企业金融公库（2008年10月1日移交地方公营企业等金融机构）；金库有商工组合中央金库（2008年10月1日并入商工组合中央金库，完全实现民营化）；特殊公司有日本电信电话株式会社（NTT）、东日本电信电话株式会社、西日本电信电话株式会社、日本邮政株式会社、邮政事业株式会社、邮局株式会社、日本烟草产业株式会社、日本酒产业株式会社、关西国际机场株式会社、北海道旅客铁道株式会社、四国旅客铁道株式会社、九州旅客铁道株式会社、日本货物铁道株式会社、东京地铁株式会社、成田国际机场株式会社、东日本高速公路株式会社、中日本高速公路株式会社、西日本高速公路株式会社、首都高速公路株式会社、阪神高速公路株式会社、本州四国联络高高速公路株式会社、日本环境安全事业株式会社、日本政策投资银行株式会社（2008年10月1日设立）、商工组合中央金库（2008年10月1日设立）、日本政策金融公库（2008年10月1日设立）；教育有广播大学学园；公营竞技有日本中央赛马会 (JRA）、地方赛马全国协会（NAR）、日本汽车振兴会、日本小型汽车振兴会；其他有日本广播协会（NHK）。
日本地方政府出资的公企业有都营交通、县营电力、市营自来水、町村营公共汽车等。
日本特殊法人在组织上采取的是同民间企业或股份公司一样相同的企业形态，在经营上具有独立性，经营者和员工的薪酬水平也是自主决定的。尽管如此，由于特殊法人的设立和运营都依据特定的法律，并且是由日本政府出资或控股的，因此，包括薪酬水平在内，在各方面就都受到了日本政府制约和规制，特殊法人等改革推进本部也经常以其工资水平与国家公务员相比较的方式，公布其员工和经营者的薪酬水平。因此，日本公企业的薪酬就一直被控制在略高于独立行政法人的水平上。以日本特殊法人年薪水平较高的2005年度和2006年度为例，员工人均年薪各为806万日元和818万日元，与独立行政法人员工的729万日元和733万日元相比，分别相当于其1.11倍和1.16倍；CEO平均年薪各为2276万日元和2235万日元，与独立行政法人CEO的1841万日元和1886万日元相比，分别相当于其1.24倍和1.19倍。从特殊法人CEO与员工的年薪差距看，基本上是控制在3倍以下。2005和2006年度，CEO平均年薪分别相当于员工的2.82倍和2.73倍。在日本政府干预很强的七家特殊法人中，CEO平均年薪在2007年度为2312.1万日元，在2008年度为2229.3万元，与一般员工的815.0万日元和819.9万日元相比，分别相当于其2.83倍和2.72倍。
与独立行政法人一样，特殊法人之间的年薪水平也有明显的差距。以日本政府干预很强的七家特殊法人为例，CEO年薪最高的是日本银行行长，2008年度为3239.9万日元，相当于日本银行员工平均年薪813.2万日元的3.98倍，其次是日本中央赛马会2331.7万日元、存款保险机构2310.2万日元，日本政策金融公库2033.6万日元、冲绳振兴开发金融公库2060.0万日元、广播大学学园1866.5万日元、农林水产业协同组合存款保险机构1763.3万日元，分别相当于其员工平均年薪的2.55倍、2.50倍、2.50倍、2.53倍、2.52倍和1.86倍。可见，除日本银行行长与员工的年薪倍率接近4倍以外，其余六家CEO与员工的年薪差距都在3倍以下，其中农林水产业协同组合存款保险机构甚至在2倍以下。
4.独立行政法人、特殊法人CEO与政府官员的年薪比较
按日本公务员制度的惯例，在职务晋升中没有晋升为局长、部长（处长）的副职，有退官到政府掌控的公共企事业部门任职的出路，这就是所谓的“下凡”。因此，在日本独立行政法人和特殊法人的CEO以及董事、监事等企业高管中，就有不少是来自政府的高官。正因为如此，独立行政法人和特殊法人CEO的年薪就一直被控制在政府高官的水平以下。以2007年度为例（见表5），特殊法人CEO平均年薪为2312万日元，独立行政法人CEO平均年薪为1886万日元，不仅都大大少于总理大臣和最高裁判官5141万日元，也都明显少于众参两院议长的4857万日元、国务大臣的3753万日元、事务次官的3011万日元和国会议员的2896万日元；即使与局长的2291万日元相比，特殊法人CEO年薪也只不过是略高一点而已，至于独立行政法人的CEO，则只相当于局长的82.3%。另外，根据表5的统计，地方公企业CEO的年薪也都明显低于都道府县知事、议长、副知事、助理、市町村长以及都道府县议员和都道府县教育长的水平。
[日]年収ラボ《特殊の法人の長の平均年収》，http://www.yahoo.co.jp/。
[日] 行政改革推進本部事務局整理《特殊法人等の役職員の給与等の水準（平成20 年度）》，
2009 年７月 27 日公布。