保护人权与限制政府权力是宪政的本质

陈敏昭
（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）
西方语言中的“宪法”一词，源于古拉丁语Constitutio，意为“组织、结构、规定”，其相关含义有以下三个方面：（1）宪法是有关城邦组织和权限的法律，不同于普通法，包括有关公民资格、公民权利与义务、城邦议事机构、行政机构和法庭的选任、权限、责任等内容。类似于当今的组织法，源于古希腊思想家亚里士多德的《政治学》；（2）皇帝颁布的诏书、谕旨、敕令。以此区别于市民会议制定的普通法规，源于古罗马皇帝查士丁尼的《法学总论》；（3）是用来确认教会、封建主和行会势力的特权以及他们与国王等相互关系的法律。源于中世纪英国1215年的《大宪章》等。
在古代汉语中虽然很早就有“宪法”一词，但是其含义却很特别，既可以做动词用，也可以做名词用。作为动词指颁布、宣布或公布实施法律，如在《中庸》中有“祖述尧舜，宪章文武”等；作名词使用，指一般的典章或制度，主要指刑法。如《国语•晋语》中的“赏善罚奸，国之宪法”，《管子•七法》中的“有一体之治，故能出号令，明宪法矣”，《韩非子•定法》中的“法者，宪令著于官府，刑罚必于民心”等，表达的均是类似含义。此外还指法令的公布、法律的实施等。如《周礼•秋官•小司寇》中有“宪，刑禁”，《周礼•秋官小宰》中有“宪表悬之，若今新布法令也”，《唐韵•集韵•韵会》中有“悬法示人曰宪”等等。
在亚洲，日本是比较早引进宪法概念的。1873年，日本学者林正明在翻译《美国宪法》、《英国宪法》时首次使用宪法一词。明治15年伊藤博文首次在正式文件中使用现代意义上的“宪法”。中文近现代意义的“宪法”由清末思想家郑观应从日文引入，郑观应在其所著《盛世危言》中要求清廷“立宪法”、“开议院”，实行君主立宪。
近现代意义的宪法概念，是在西方古代普通法律的意义上发展起来，即是在组织法的基础上发展的。首先，宪法是公民权利的保障书。1789年法国的《人权宣言》就明确宣布：凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。列宁也曾指出：“宪法是一张写着人民权利的纸”。由此看来，宪法与公民权利的关系是非常密切的。其次，宪法是民主事实法律化的基本形式。民主是“大多数人的统治”，民主事实的最直接的表现就是对公民权利和自由的确认和保障，而宪法的目的就在于此。宪法与民主紧密相联，民主主体的普遍化，或者说民主事实的普遍化是宪法得以产生的前提，基于宪法的根本地位和基本内容，因此可以说，宪法是民主事实法律化的基本形式，是一般法律形式所不具备的。其三，最主要的，是对权力的规范与制约，对国家体制的规定，对政府机构的职能、活动和政府与公民关系的调整以及规范国家管理的规定等。如美国宪法第一条规定立法权授予国会，并规定了国会的各种权力，第二条将行政权授予共和国总统，第三条规定司法权属于最高法院以及国会随时规定设置的下级法院，以及规定各州权力等。美国开国之初宪法虽然只有七条，但是对联邦和州的公共权力做出了明确规定和限制，防止权力烂用和侵害公民的人身自由和财产。相反，某些国家的所谓 “宪法”却公开规定某个团体是“领导一切的”，赋予其绝对权力，这与宪政精神直接背离，虽有宪法之名，却无宪政之实。
近代宪法的产生
近现代意义上的宪法，是社会发展的必然产物，它的产生与近代社会的经济、政治和思想文化密不可分。首先从经济方面讲，是发达的商品经济奠定了其经济基础。欧洲中世纪的封建主义生产方式逐渐地被商品经济的生产方式所取代，而商品生产要求人们成为地位平等且具有独立人格的、自由的权利主体，要求建立自由平等的竞争机制，反对等级特权，要求限制权力专横与保障公民权利，以保障商品生产和交换的顺利进行。自由、平等、权利等观念，导致了民主制度的法律化，这就是宪法。
从政治条件方面讲，发达的民主政治氛围使得人们能够以宪法的形式来“限制君权”“保障民权”，使民主政治制度法律化、宪法化，借以维护自己的利益和地位，并将这种以追求平等自由为目标的政治规定在法律中，这就是法治。
从思想文化方面讲，民主的、大众的、科学的文化是宪法产生的文化条件。在欧美十七世纪开始的以宗教改革和思想启蒙为主的文化革命中，人们明白，民主与专制对立，大众与贵族对立，科学与神秘主义对立等。为适应商品经济发展的需要，英国的洛克、法国的孟德斯鸠和卢梭等人提出“天赋人权”、“人民主权”“三权分立”和“法治”等学说，反映了新兴社会阶层的利益和要求，成为反对封建专制的重要思想武器，在观念上为宪法的产生打下的理论基础。
宪政发祥地：英国
英国立宪历史久远，是不成文法的代表，它最先产生了议会政治，建立了代议制度，为后来许多国家所仿效，被人们称誉为“宪政之母”。
英国宪政是在“光荣革命”过程中逐渐产生的（1628-1701年），其主要内容是：1628年科克勋爵等人向英国国王递交《权利请愿书》，其中制定了某些英国人权利的法律；1679年《人身保护法》的制定者们以此制约英国政府的权力，并且保证有权利反对自己认罪以及“以惩罚对付犯罪”；英国革命者在1689年的《权利法案》中限制了英王的权力并获得了言论自由和议会辩论的权利；随后在1701年的《王位继承法》中进一步限制了国王的权力。
英国宪政具有非常鲜明的特征：一是妥协性，其表现是政治上、经济上新兴者占据优势，但封建贵族的地位与某些财产仍得以保留，旧的制度外壳继续存在如皇家形式；中世纪的法律和习惯继续沿用，如1215年的《大宪章》等成为新宪法的组成部分，英王统治“万世一统”不可变易，比如今天的英王家族生活支出仍是国库的一项巨大开支，这反映了英国新兴革命者的不彻底性，它是两种势力相妥协的产物。因此，封建王权及其所代表的制度外壳被保留下来。当然，从另一方面讲，正是它的妥协性和包容性，才使得宪政能够获得大多数人的理解与支持；二是不成文性：英国宪法是在革命过程中逐渐产生的，是由一系列的宪法性文件积累而成的，形式上表现为不成文宪法，即英国宪法没有统一的成文宪法典，而是由许多分散的、不同年代产生的宪法性文件、判例、惯例所构成。不具备某些国家所谓的根本法的形式特征；三是灵活性，英国宪法经过数百年的历史发展，形成了不拘一格的宪法形式，具有保守性和不健全性的特点，因而可以灵活的变更并加以应用。英国宪法的这些特点有利于执政者解释与有效利用，这种代议制的权力制衡能保持政局稳定和政权巩固。
宪政典范：美国
美国宪法同英国宪法不同，它基本上属于一步到位的宪法，是在独立战争和协调内部关系的基础上形成的，美国宪法是世界上首部成文宪法，也是人类社会的第一部成文宪法典。美国宪法以1776年的《独立宣言》为先导，通过了《邦联条例》，建立了国家联盟，但由于松散而不适应发展的需要，因而有了立宪要求。开国英杰们于1787年5月召开立宪会议，制定了宪法，并于1789年3月生效。
美国联邦宪法具有以下特征：①具有独特的产生过程：为独立而形成《独立宣言》，同时具有反封建性质，为协调州际关系而产生，为适应对外关系才发展为《美国宪法》；②简短：《美利坚合众国宪法》制定之初只有序言和七个正式条文所组成以及27个修正案；③原则性强，美国宪法确认的基本原则有四个：a人民主权和有限政府即代议制政府原则（现代国家标志是打破神权的束缚，人民主权是现代国家合法性的依据）；b权力分立和制衡原则；c联邦与州分权原则；d文职人员控制军队原则，有人把这一原则概括为“突出根本制度原则”；④国会地位下降，总统权力强化：美国是总统制共和国的政体、总体既是国家之首，又是政府首脑，他不对国会负责而直接对选民负责，这使得国会不能直接干涉总统行使职权，因此在长期政治实践中，总统的权力已大大超出了宪法给予的权限，可以说从代议民主制转到了行政集权民主制。
美政制完善，宪法相对稳定，并且为解释宪法留有余地，总统制所表现的权力分立，保证了社会的稳定与正常运转。
宪政本质
近代以降，各国宪法虽然内容纷呈，但在理念上与西方近代意义的宪法应当是脉络不断的，而近代意义的宪法，其根本目的即在于限制政府的权力，保障公民的权利和自由。近代宪法的基本特性为：宪法是人民依其自由意志所制定；宪法内须有基本人权的规定；为保障人权，须有权力分立制，而不可将统治归于一人或一个机关行使；在原则上应以成文宪法的形式规定其内容。概言之，近代宪法的实质内容，主要分为两部分，一是国家统治机构及其权限划分，二是公民基本权利保障。而就这两部分的相互关系而言，对于公民权利的有效保障有利于国家权力的正当行使，并且限制国家权力的初衷或基本出发点即在于保障公民权利，因而保障公民权利在宪法中居于核心的支配地位。
（1）对基本人权的保障
法国《人权宣言》所宣布的凡权利无保障的社会就没有宪法，说明宪法具有权利保障书的特性。从历史渊源来说，英国在17世纪资产阶级革命时期曾于1679年迫使议会通过了《人身保护法》以保障人身自由，1688年光荣革命胜利后通过的《权利法案》确认和保障公民的权利和自由；法国1789年革命胜利后即通过以《人权宣言》为序言的1791年宪法，进一步确认和保障公民的权利。不仅资本主义宪法如此，社会主义宪法也十分强调宪法对公民权利的保障。列宁深刻地说：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”世界上第一部社会主义宪法——1918年的《苏俄宪法》，就将《被剥削劳动人民权利宣言》列为第一篇，可见社会主义宪法同样具有权利保障书的性质。
关于公民权利保障的更深层次的认识是，应当处理好多数主义和弱势主义之间的关系。传统的公民权利理论从保护多数人的利益出发，认为民主就是多数决定，公民权利就是保证多数人(处于社会底层和中层的第三等级)能够享有和少数人(国王与贵族)相当的权利，因此其关注的中心在于剥夺少数人的特权，实现法律面前人人平等。这当然是宪法中公民权利保障的重要方面和必然阶段，然而在民主观念已经深入人心的现代社会，保护少数派尤其是易受歧视的弱势群体，应当成为现代宪法与人权保障的主流，这种发展可以说是个体主义意识形态与集体主义意识形态之间的对立所造成的，或许可以将之称为弱势主义的人权保障观。不难发现，在现代宪法当中，受到质疑的公共权力除了传统的行政权力之外，代议机构的立法者成为新的被“怀疑”对象——因为代议机构的活动原则就是多数决定主义，他们常常倾向于追求那些反映多数派利益的决定。
（2） 对国家权力的限制
国家统治机构的组织与权限划分是宪法内容的重要组成部分。一方面，由于宪法规定了主要国家机关的组织、职权、活动原则和方式以及它们的相互关系，因此宪法实际上成为授予行使国家权力的根据；另一方面，由于宪法规定了国家机关行使权力的范围、程序与方式，因此宪法同时也是对国家权力行使的限制。政治权力是国家实现社会的安全、秩序和正义必不可少的工具，人类社会的不断进步与政治权力对各种社会关系的调整与维护是密不可分的。但是，由于权力本身又具有扩张性和侵略性，因此政治权力又常常被滥用，成为侵犯公民权利和自由的重要根源。为了防止国家权力的滥用，近代启蒙思想家极力鼓吹国家权力的分立，即将国家权力按照权能分配给不同职能部门并相互制约。最重要的分权理论是由洛克和孟德斯鸠提倡，经麦迪逊发展而来的“分权与制衡”学说，它在《联邦党人文集》中得到了最充分的表述。在立宪主义中，分权原则包括两个层次上的权力分立，即职能性分权和地域性分权。
英国最早确立了立法权和司法权的分立制度。17世纪40年代英国爆发资产阶级革命，1688年光荣革命确认了议会主权，1701年的《王位继承法》确认法官除两院弹劾外不得免职，法官的独立标志着司法权与行政权的分立。“三权分立”在不同国家与不同时代有不同的体现，不过相同的是，迄今为止，几乎所有的成文宪法都规定了某种形式的职能性分权。英国宪法学家韦德曾经总结了现代国家分权原则的含义：在三个国家机关当中，同一人不得成为一个以上的国家机关的成员，例如内阁成员不得同时兼任议会议员；政府的一个部门不得控制其他国家机关或干涉其工作，例如司法机关应当独立于行政机关；某一政府机关不得行使其他政府部门的职权；不存在绝对的权力分立，分权的目的在于权力制约。实际上，西方的三权分立并非真正分离，经常存在权力部门对于同一权力的交叉行使。当然，主张分权并不一定是反对权力行使的交叉，有限政府思想的核心是对政府权力的有效控制，并以此来保障公民的自由和权利，权力行使的一定程度的交叉无碍于此。
在分权原则与法治原则之下，立法机关权力有限的理念就相应产生了，因为民意代表所代表的民意是不完整的。从历史上看，曾经出现过大量由民主产生的暴政，第二次世界大战的罪魁祸首希特勒就是通过民主选举当选为德国最高统帅的。因此，对于代议机关应当进行适当限制。从目前各国的实践来看，立法机关的权力通常受以下几方面的限制：其一，不得制定某些法律。如不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律。其二，在中央和地方关系方面维护地方自治。其三，限制征税权。除此之外，立宪主义者还力图通过宪法的分权原则防止立法机关吞并其他部门；主张召开会议向人民呼吁、加强公众的舆论监督等。在实行两院制议会制的国家中，则通过两院的分工达到制衡立法机关的目的。
2010年5月23日星期日，上阳书院