“政府俘获”：权力寻租的高级形态//追求权力与改写规则

长期以来，我国腐败问题主要集中表现为执行性的腐败。

“政府俘获”：权力寻租的高级形态

作者：卢正刚  来源：南风窗  日期：2010-05-06  浏览：9570 显示全文   　　长期以来，我国腐败问题主要集中表现为执行性的腐败，即政府公职人员在执行法律法规的过程中不严格按照法律规定办事，有意降低或者提高标准以谋取私利。一般来说，从事这种腐败行为的官员主要利用法律法规赋予他们的自由裁量权，在法律规定的上下限之间给行贿人方便。直到郭京毅案曝光，人们才窥知权力寻租的高级形态：“政府俘获”。
　　据公开资料显示，原商务部条约法律司巡视员郭京毅在《外国投资者并购境内企业暂行规定》和《关于外国投资者并购境内企业的规定》两部法规的制定过程中，故意通过含糊性和难以操作性的条文为外商能够逃避监管进入敏感行业留下漏洞。3月18日，郭京毅案正式开庭审理，从法庭查明的案情来看，所涉金额并不很大，但该案却是我国目前为止查明的唯一一起证据确凿的“政府俘获”案件。
　　所谓“政府俘获”，通俗讲就是立法腐败，可以解释为负责立法的政府公务人员接受企业（或集团）的贿赂，有意识地为企业制定有利于其获得长期利润的法律法规。它有以下几个不同于其他腐败案件的特点：
　　一、“政府俘获”是资本和权力相互勾结渗透的升级化，是政策法规制定者和行贿者之间的买卖政策法规制定权的行为，能为行贿者带来长期稳定的收益。与执行性腐败相比，“政府俘获”对企业或集团来说是资本权力化的过程，对法规政策的制定者来说则是权力资本化的过程，这表明权力寻租双方不满于过去的“小打小闹”，而是朝着更深层次的利益结盟方向发展。
　　二、“政府俘获”严重影响国家经济安全。相对来说，执行性的腐败只要官员换人，漏洞就可以弥补，而“政府俘获”却很难弥补，法规政策一旦被“定制”，会导致整个产业市场为某些企业集团所垄断。郭京毅的行为更直接导致中国的产业市场被外资所控制，据北京交通大学产业安全研究中心近日发布的《2009中国产业外资控制报告》称，近10年来，外资对中国第二产业即工业的市场控制程度稳步上升，平均控制率已接近1/3，超过一般行业市场控制度的警戒线。这其中固然有我国原来法律政策滞后的因素，但上述两部法规的出台显然没能发挥应有的作用。
　　三、“政府俘获”行为具有更深的隐蔽性。长期以来，由于从事法规政策执行权的公务人员整天与企业直接打交道，因此对这些公务人员的监督是目前我国反腐败的重点。而制定法规政策的官员一般与企业没有直接的联系，常被认为没有“油水”可捞，所以至今不是纪检监察部门重点防范的对象。这次郭京毅之所以被发现，是因为其同学兼同伙张玉栋被其恼羞成怒的情人执意告发才得以揭露，否则，法律制定过程中的技术性和专业性等足以作为借口遮掩其非法的行为。
　　四、“政府俘获”行为具有一定的普遍性。虽然，郭京毅案是我国目前为止查明的唯一一起证据确凿的“政府俘获”案件，但这绝不是个别现象，如一些城市出租车市场垄断就和出租车公司对相关政策制定者的收买相关，直销行业的立法和直销牌照对国外少数企业的颁发等。
　　世界银行经济学家乔尔·赫尔曼等人在1999年对前苏联和东欧等22个转轨国家的“政府俘获”问题进行专门调查后发现，“政府俘获”现象在转轨国家普遍存在，其中11个国家非常严重。
　　但现状却令人尴尬，对这类腐败行为，中国的刑法缺乏针对性的罪名，只能以受贿罪论处。而这类犯罪行为可能受贿金额不一定很大，但危害却极大，如果以通常的受贿罪来论处，尚不能准确反映其罪行。有媒体提出以受贿加汉奸的指控而对郭京毅处以叛国罪，也不合适，因为“政府俘获”行为既可以向外商出卖政策，也可以向国内利益集团出售。
　　根本上降低其危害，要通过加强对法规政策制定者权力的监督，并分散其立法权来实现。长期以来，我国部门性立法具有权力集中和不透明的弊端，加上立法权本身较强的专业性和技术性，导致公众很难参与，为“政府俘获”留下漏洞。对此，人大应强化立法权的行使，重要法律尽量自己制定，可以吸引专家学者参与，甚至可以外包。对于由政府部门制定的政策法规要加强监督，严格程序规定，特别是充分听取吸收利益相关方的意见和诉求，公布草案接受社会公众的参与和监督，实现由极少数人垄断立法权向公众参与立法的转变。
　　另一方面，在具体人事安排上，应推动政策法规制定人员的岗位交流。郭京毅在外资政策制定岗位一干就是20多年就是一个典型，这为其利用对政策的谙熟和长期的人脉资源来寻租提供了条件。
　　乔尔·赫尔曼指出，转轨国家的“政府俘获”问题是一种内生性病症，是资本和权力联合的深化和发展，它将阻挠任何试图改变这种状况的改革者的努力。这就是在具体的对策背后，真正的挑战所在。
　　 建国60年大庆刚过，打开电视，从中央台到地方台，几乎全是革命斗争题材的电视剧，就像前几年电视里充斥着“阿玛、格格”一样。然而细看，虽然剧本的尺度较以往开放许多，让人们了解到更多的“革命细节”，但真正为人们回顾与反思历史提供新启示的作品仍然付之阙如。
　　改革开放、思想解放以来，暴力与非暴力革命的概念一直都是国人理解革命的钥匙，但却鲜有人注意到，用手段代替对目的的解释很难让人满意。

追求权力与改写规则

作者：黄卧云  来源：南风窗  日期：2009-11-14  浏览：7982 显示全文   　　建国60年大庆刚过，打开电视，从中央台到地方台，几乎全是革命斗争题材的电视剧，就像前几年电视里充斥着“阿玛、格格”一样。然而细看，虽然剧本的尺度较以往开放许多，让人们了解到更多的“革命细节”，但真正为人们回顾与反思历史提供新启示的作品仍然付之阙如。
　　改革开放、思想解放以来，暴力与非暴力革命的概念一直都是国人理解革命的钥匙，但却鲜有人注意到，用手段代替对目的的解释很难让人满意。对革命的研究，归根到底应指向对良好结果和目的的欲求，因此从目的上区分革命，将为人们理解革命提供更具现实意义的视角。革命目的只有两个，要么为追求权力，要么为改写规则。而世事吊诡之处就在于，革命的目的经常是杂糅的，欲望与理想的混合，在革命过程中又常常悄然发生转化。
　　任何社会都可能产生和遇到外部的或内部的危机，这是社会矛盾运动的必然结果。社会压力或平稳、或激烈地释放出来，其方式就是改革、革命、乃至战争。改革如果是以权力自我为中心，那它所能达到的最远距离为，在这个点上，统治者的特权利益不能受到损害。经验告诉我们，改革者一旦发现改革出现了不利自己的信号时，就会突然转身退回到起点，等到制度运转再一次出现严重危机时，又开始新一轮调整。
　　这样的改良不但不能消弭变革，而且孕育了变革。改良时期，一方面新的事务和新的原则普遍渗透到了人们的生活当中，被人们所接受，另一方面，一次又一次的改良失败后，民心无可挽回地背弃了旧制度。托克维尔在论述法国大革命时，引用了一位德国作家的话来表现那个特定历史时期的人们心理：“现存事务已经普遍刺伤人心，有时还变得可鄙。现在人们对一切旧的东西均持不屑一顾的态度。”社会对统治者的改良最终失去信心，便是寻求革命的开始。
　　不论革命者对掌权怀有的动机是否高尚，凡是把获取权力作为目标的革命，在手段上都有一些基本的共同点：如对暴力手段、组织纪律、思想统一的强调。如果成功夺权，其成员过去所形成的经验、原则、做派，将自动延续下来，并扩展到整个社会。
　　因此，革命告诉后人，旧制度的瓦解不易，重建新的权力体制更难。对革命的目标来说，重建权力的阶段更加具有决定意义，全部的问题归结为，如何把权力基础置于新的民主原则之上。事情的根本困难在于，运用民主原则重建权力所需要的理性，可能在革命中丧失。革命摧毁了旧势力，也可能摧毁了理性。
　　而一场改写规则的革命在本质上并不是针对掌握权力的人，而是针对权力的规则——获取权力的规则和使用权力的规则，经过改写的规则把权力建立在选票和公民同意的基础上，并对它施加各种严格限制。
　　由于规则改写，获取权力和使用权力的方式完全改变，原有的权力基础就会发生变更，不可避免地引起原有权力集团的解体，因此权力集团将极力阻止改写权力规则。这样，在本质上并不针对掌权者的革命事实上也就成了对掌权者的革命。
　　暴力或武力对抗是夺权的基本手段，而非暴力对抗则是改写规则的基本手段。非暴力手段对于它的目的而言具有十分重要的意义，甚至具有决定性意义。在民主转型的历史上，一方面，暴力并非已经弃绝，小规模的、受到节制的暴力仍然可见，有时，它是作为向权力集团施加压力、迫使其妥协的策略（曼德拉曾在南非使用过这一策略），有时它是对专制统治者一次外科手术式的打击（这在东欧一些社会主义国家转型时发生过），但总体上它的和平性质并没有改变，另一方面，非暴力的结果也并非必然建立民主体制。
　　非暴力革命的本质不是非暴力，而是改写权力规则，因此说它是改写规则的革命更加确切。它与夺权革命最本质的区别，在于其结果的开放性，它不像夺权革命那样力求建立一个垄断权力的政权，相反，在民主规则中权力向所有人开放。力求建立民主规则的革命者不像夺权的革命者那样，认为只要自己取代了旧的统治者就将开辟一个崭新的时代，相反，他们对所有人的权力都保持警惕，但同时又认识到社会必须对所有人保持宽容。
　　在一些国家和地区，民主竞争的规则建立后就得到了良好的遵守，在另一些国家和地区，政客们或操纵选举，或用各种招术作弊破坏选举，导致流血冲突和政局持续动荡，甚至专制力量乘机上台，民主恐怖论于是被制造出来。事实上，民主过渡阶段出现的混乱，不是由于实行了民主，相反，是由于民主规则遭到蓄意破坏。只要破坏民主的势力还有能力破坏选举结果，就表明民主规则还没有真正建立起来。
　　大众对民主的理解可能是粗糙的，但只要认识到民主的主要优点就够了，他们就会成为天然的民主力量。20世纪后半叶，民主制度在世界的推进比过去的100多年明显加速，这既是民主思想广泛传播的结果，又是民主多数在一些国家迅速形成的结果。这使和平实现民主转型成为当今世界最主要的政治转型形式。至于一个社会以怎样的具体形式完成变革不是问题，社会自有足够的智慧找到最适合自己的方式。