西方国家政府规制改革的经验及启示ora

作者：杨鑫
关键字：政府规制；规制改革；启示
    本文中的政府规制主要是指政府对企业的规制，也称政府管制，是“指政府根据有关法律法规和规章，对市场主体、包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的活动进行限制或监管的一种方式。”是政府通过国家权力对社会经济进行强力控制的一种微观干预手段，可分为间接规制和直接规制两种，间接规制主要是指对不公平竞争的管制，即政府通过制定诸如反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为进行间接制约;直接规制可分为社会性和经济性两种：社会性规制对应于外部性、非价值性物品等问题，由政府对企业进行限制，以防止公害，保护环境，保证健康、安全，取缔毒品等。经济性规制对应于自然垄断问题，由政府对企业的进入、退出、价格、投资等进行制约。

    一、 西方国家政府规制的历史沿革　
    纵观西方国家政府规制的发展历程，可以分为三个不同的发展阶段：

    （一） 自由竞争资本主义时期，西方国家几乎没有什么政府管制。按照亚当•斯密市场万灵的理论，市场作为一只看不见的手，在资源配置中发挥着主导的作用，完全可以依靠市场来实现社会资源的最优配置和增进社会福利。正是充分认识到了市场对经济发展所具有的积极作用，资本主义国家获得了史无前例的发展。但是，在经济飞速发展的同时，市场自身所具有的自发性、盲目性和滞后性的弱点也暴露无遗。由于市场调节的局限性，导致市场竞争秩序混乱，市场失灵，周期性经济危机频繁爆发。

    （二） 十九世纪末到二十世纪七十年代初，形成了一套政府规制理论，西方国家普遍强化政府规制。由于不平等竞争产生的垄断，公共物品的外部性、非价值性的存在，以及环境严重污染,消费者的生命安全受到威胁，贫富差距悬殊等问题是不可能由市场本身自行解决的，完全依靠市场实现资源最优配置的理论遭到了置疑。在这种背景下，出现了凯恩斯的国家干预理论，为政府有效干预市场提供了理论依据。西方国家政府普遍意识到，必须要修正市场制度的结构性缺陷，避免市场经济运行可能给社会带来的弊端。为了保证经济社会有序、健康的发展，为了纠正和解决市场失灵问题，西方国家政府大多加强经济性管制和社会性管制，通过间接干预来调整国家经济朝着健康的方向发展。

    （三） 二十世纪七十年代中期至今，政府规制的理性回归。过多过滥的政府规制产生了负面的影响，政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围,抑制了市场经济的内在活力和正常发展,造成资源配置的扭曲,并为寻租活动的产生提供了土壤。凡实行了政府规制的国家，都或多或少出现了企业内部无效率、规制相关费用的增加、规制机构的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由规制滞后产生的企业损失等现象。为了鼓励私人投资和企业有效的运作，增强企业的竞争活力，西方国家普遍放松了规制，并力图寻找政府规制和市场调节的平衡点。　

    二、 西方国家政府规制改革的特点

    西方国家政府规制改革主要是指放松规制的改革，放松规制一般包括两层涵义，一是指规制法案和规制手段的废除，二是指一切放宽企业自由活动空间的规制法案的修订以及规制手段的改变。

    （一） 体放松经济性规制。
    为了让企业适应信息化时代的要求，在经济全球化进程中更具有竞争力，西方国家大都进行了取消和减少过时和过多的经济性管制的改革。在这方面，日本的改革比较具有典型意义。1983年底，国家许可、批准、核准的政府控制事项达11402项之多，政府规制可以说无所不包。为了给企业松绑，提高企业的自由度，增强企业的竞争力，日本政府在1978－1994年先后进行了大大小小8次放松政府规制的改革，或取消，或下放，或简化审批手续，规范审批程序等，使政府干预不断减少。此外，英国放松规制的力度也比较大，改革后，对国有企业的有关资金、人事、财务、投资、价格、经营、分配、采购等诸多管制审批基本予以取消。

    （二）适度放松社会性规制。
    西方国家有名目繁多的社会性规制，有保护消费者利益的、有保证产品质量的、有空气净化方面的社会性规制条款，规制改革在总体放松经济性规制的同时，也适度放松了社会性规制，在坚持必要的、最小限度原则的基础上创造宽松的社会规制环境。政府不再对经济社会生活和公民个人生活进行过多的干预，充分发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用，尽可能的培育社会自律机制。但是，关乎国家安全、人民生命财产安全的社会性规制不仅没有放松，反而得到加强。拿美国来说，一直采取提供资金援助、减税的政策扶持等方式加强对高科技企业的管制，特别是9•11之后，出于国家本土安全的需要，政府对高科技企业更严厉的监管已是不可逆转的事实。 

    三 西方国家规制改革的经验及对我国政府职能转变和机构改革的启示

    我国的国情与西方国家不同，这就决定了我国政府规制的目标、方式等与西方国家相比有很大差异。但是政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能是一致的，政府在经济规制和社会规制方面有许多共性，通过了解西方国家政府规制改革，可以研究、总结政府规制的规律，借鉴西方国家有益的经验，从而指导我国政府转变职能和机构改革。规制改革应当作为转变政府职能的头等任务来抓，伴随政府机构改革的深入和加入世贸组织以后，规制改革的重要性也引起了有关方面的高度重视。

    （一）规制改革要以完善的立法作为基础。
    西方国家规制改革的一个很重要的经验，就是通过立法的手段来推进规制改革。美国规制改革所取得的成效与卡特总统在任期间签署的一系列法律法规是分不开的，1977－1980年间，他签署的与放松规制有关的法律就有：放松航空货运修正法、天然气政策法、公共事业规制政策法、国际航空运输竞争法、斯泰加茨铁路法、汽车运输法、消费品运输法等，大大放宽了在航空业、天然气价格、铁路运输、汽车运输等领域的规制，为放松规制的改革奠定了法律基础。与此相对，我国的规制改革缺乏完善的立法基础。一是规制机构缺乏明确的法律地位。到目前为止,我国除环保局、物价局、国家产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等外,专事规制职能的机构不多,也没有以法律形式明确规制机构的地位,缺乏法定、独立的规制机构，而是由一些行政管理机关按照各自的职能制定规制和执法。二是规制机构的职能不明，执法不一。现实中不同的政府部门共同规制同一产业,必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一, 规制机构缺乏责任意识，以批代管或只批不管。正是因为没有完善的立法作基础，导致行政许可事项过多过滥，出现了该管的没管住、没管好，不该管的滥管理的现象，我国的规制改革必须要先立法后行政，用法律手段保证规制改革的推进，建立具有高度权威性和独立性的规制改革委员会，统一推进规制改革计划。2004年7月1日颁布的行政许可法，为政府规制改革确立了根本原则和非常重要的法律依据，对行政许可的设定和实施做了严格限制，取消大量不必要的许可、认可项目和环节，由采用许、认可制度向采用申请、申报制度转变。对于必要的许、认可项目，实现审查标准的明确化，具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限，强化了行政机关实施行政许可的责任追究制度，申请、申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前申请、申报制改为事后申请、申报制等等。

    （二） 规制和放松规制，要以提升企业竞争力为目的。
    从西方国家政府规制改革中不难看出，无论放松规制还是强化规制，都只是一种手段，而非目的，所以非常灵活。如果放松规制可以提升企业竞争力，就放松规制；如果强化规作者：杨鑫
关键字：政府规制；规制改革；启示
    本文中的政府规制主要是指政府对企业的规制，也称政府管制，是“指政府根据有关法律法规和规章，对市场主体、包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的活动进行限制或监管的一种方式。”是政府通过国家权力对社会经济进行强力控制的一种微观干预手段，可分为间接规制和直接规制两种，间接规制主要是指对不公平竞争的管制，即政府通过制定诸如反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为进行间接制约;直接规制可分为社会性和经济性两种：社会性规制对应于外部性、非价值性物品等问题，由政府对企业进行限制，以防止公害，保护环境，保证健康、安全，取缔毒品等。经济性规制对应于自然垄断问题，由政府对企业的进入、退出、价格、投资等进行制约。

    一、 西方国家政府规制的历史沿革　
    纵观西方国家政府规制的发展历程，可以分为三个不同的发展阶段：

    （一） 自由竞争资本主义时期，西方国家几乎没有什么政府管制。按照亚当•斯密市场万灵的理论，市场作为一只看不见的手，在资源配置中发挥着主导的作用，完全可以依靠市场来实现社会资源的最优配置和增进社会福利。正是充分认识到了市场对经济发展所具有的积极作用，资本主义国家获得了史无前例的发展。但是，在经济飞速发展的同时，市场自身所具有的自发性、盲目性和滞后性的弱点也暴露无遗。由于市场调节的局限性，导致市场竞争秩序混乱，市场失灵，周期性经济危机频繁爆发。

    （二） 十九世纪末到二十世纪七十年代初，形成了一套政府规制理论，西方国家普遍强化政府规制。由于不平等竞争产生的垄断，公共物品的外部性、非价值性的存在，以及环境严重污染,消费者的生命安全受到威胁，贫富差距悬殊等问题是不可能由市场本身自行解决的，完全依靠市场实现资源最优配置的理论遭到了置疑。在这种背景下，出现了凯恩斯的国家干预理论，为政府有效干预市场提供了理论依据。西方国家政府普遍意识到，必须要修正市场制度的结构性缺陷，避免市场经济运行可能给社会带来的弊端。为了保证经济社会有序、健康的发展，为了纠正和解决市场失灵问题，西方国家政府大多加强经济性管制和社会性管制，通过间接干预来调整国家经济朝着健康的方向发展。

    （三） 二十世纪七十年代中期至今，政府规制的理性回归。过多过滥的政府规制产生了负面的影响，政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围,抑制了市场经济的内在活力和正常发展,造成资源配置的扭曲,并为寻租活动的产生提供了土壤。凡实行了政府规制的国家，都或多或少出现了企业内部无效率、规制相关费用的增加、规制机构的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由规制滞后产生的企业损失等现象。为了鼓励私人投资和企业有效的运作，增强企业的竞争活力，西方国家普遍放松了规制，并力图寻找政府规制和市场调节的平衡点。　

    二、 西方国家政府规制改革的特点

    西方国家政府规制改革主要是指放松规制的改革，放松规制一般包括两层涵义，一是指规制法案和规制手段的废除，二是指一切放宽企业自由活动空间的规制法案的修订以及规制手段的改变。

    （一） 体放松经济性规制。
    为了让企业适应信息化时代的要求，在经济全球化进程中更具有竞争力，西方国家大都进行了取消和减少过时和过多的经济性管制的改革。在这方面，日本的改革比较具有典型意义。1983年底，国家许可、批准、核准的政府控制事项达11402项之多，政府规制可以说无所不包。为了给企业松绑，提高企业的自由度，增强企业的竞争力，日本政府在1978－1994年先后进行了大大小小8次放松政府规制的改革，或取消，或下放，或简化审批手续，规范审批程序等，使政府干预不断减少。此外，英国放松规制的力度也比较大，改革后，对国有企业的有关资金、人事、财务、投资、价格、经营、分配、采购等诸多管制审批基本予以取消。

    （二）适度放松社会性规制。
    西方国家有名目繁多的社会性规制，有保护消费者利益的、有保证产品质量的、有空气净化方面的社会性规制条款，规制改革在总体放松经济性规制的同时，也适度放松了社会性规制，在坚持必要的、最小限度原则的基础上创造宽松的社会规制环境。政府不再对经济社会生活和公民个人生活进行过多的干预，充分发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用，尽可能的培育社会自律机制。但是，关乎国家安全、人民生命财产安全的社会性规制不仅没有放松，反而得到加强。拿美国来说，一直采取提供资金援助、减税的政策扶持等方式加强对高科技企业的管制，特别是9•11之后，出于国家本土安全的需要，政府对高科技企业更严厉的监管已是不可逆转的事实。 

    三 西方国家规制改革的经验及对我国政府职能转变和机构改革的启示

    我国的国情与西方国家不同，这就决定了我国政府规制的目标、方式等与西方国家相比有很大差异。但是政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能是一致的，政府在经济规制和社会规制方面有许多共性，通过了解西方国家政府规制改革，可以研究、总结政府规制的规律，借鉴西方国家有益的经验，从而指导我国政府转变职能和机构改革。规制改革应当作为转变政府职能的头等任务来抓，伴随政府机构改革的深入和加入世贸组织以后，规制改革的重要性也引起了有关方面的高度重视。

    （一）规制改革要以完善的立法作为基础。
    西方国家规制改革的一个很重要的经验，就是通过立法的手段来推进规制改革。美国规制改革所取得的成效与卡特总统在任期间签署的一系列法律法规是分不开的，1977－1980年间，他签署的与放松规制有关的法律就有：放松航空货运修正法、天然气政策法、公共事业规制政策法、国际航空运输竞争法、斯泰加茨铁路法、汽车运输法、消费品运输法等，大大放宽了在航空业、天然气价格、铁路运输、汽车运输等领域的规制，为放松规制的改革奠定了法律基础。与此相对，我国的规制改革缺乏完善的立法基础。一是规制机构缺乏明确的法律地位。到目前为止,我国除环保局、物价局、国家产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等外,专事规制职能的机构不多,也没有以法律形式明确规制机构的地位,缺乏法定、独立的规制机构，而是由一些行政管理机关按照各自的职能制定规制和执法。二是规制机构的职能不明，执法不一。现实中不同的政府部门共同规制同一产业,必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一, 规制机构缺乏责任意识，以批代管或只批不管。正是因为没有完善的立法作基础，导致行政许可事项过多过滥，出现了该管的没管住、没管好，不该管的滥管理的现象，我国的规制改革必须要先立法后行政，用法律手段保证规制改革的推进，建立具有高度权威性和独立性的规制改革委员会，统一推进规制改革计划。2004年7月1日颁布的行政许可法，为政府规制改革确立了根本原则和非常重要的法律依据，对行政许可的设定和实施做了严格限制，取消大量不必要的许可、认可项目和环节，由采用许、认可制度向采用申请、申报制度转变。对于必要的许、认可项目，实现审查标准的明确化，具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限，强化了行政机关实施行政许可的责任追究制度，申请、申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前申请、申报制改为事后申请、申报制等等。

    （二） 规制和放松规制，要以提升企业竞争力为目的。
    从西方国家政府规制改革中不难看出，无论放松规制还是强化规制，都只是一种手段，而非目的，所以非常灵活。如果放松规制可以提升企业竞争力，就放松规制；如果强化规制可以提升企业竞争力，就强化规制。政府制定规制也好，放松规制也罢，都是为了满足企业的发展需要，为提升企业的竞争力服务的。我国近年来的政府职能转变和机构改革也在朝着这个方向努力，我们已经认识到政府不是给企业设门槛，束缚企业发展的管理者，而是要尽可能的为企业服务，打造服务型政府。

    （三）规制改革要寻求经济调节与政府规制的动态平衡。
    西方国家放松规制的改革不是对政府规制简单的删减，而是要寻求市场调节与政府规制的动态平衡。因为他们意识到市场调节与政府规制都不是万能的，都有内在的缺陷和失灵、失败的客观可能，所以既要充分发挥市场在资源配置上的优势，也要政府的干预，为企业创造良好的发展环境和维护社会发展秩序的需要。我国政府规制改革作为政府职能转变的头等任务意义非同一般，政府的权力是有限的，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的事项，政府就不要去管；凡是市场竞争机制能够有效调节的，政府就不要去插手；凡是通过社会自律能解决的问题，政府就不要干预，把政府职能进一步转变到经济调节、市场监督、社会管理、公共服务上。我国的政府规制改革要逐步实现规制方法的合理化，规制内容的简明化，规制过程的公开化，规制手续的迅速化，从而最终实现经济调节与政府规制的动态平衡。

    参考书目：《西方国家政府管理新变革》刘炳香著 中共中央党校出版社 2003年8月
制可以提升企业竞争力，就强化规制。政府制定规制也好，放松规制也罢，都是为了满足企业的发展需要，为提升企业的竞争力服务的。我国近年来的政府职能转变和机构改革也在朝着这个方向努力，我们已经认识到政府不是给企业设门槛，束缚企业发展的管理者，而是要尽可能的为企业服务，打造服务型政府。

    （三）规制改革要寻求经济调节与政府规制的动态平衡。
    西方国家放松规制的改革不是对政府规制简单的删减，而是要寻求市场调节与政府规制的动态平衡。因为他们意识到市场调节与政府规制都不是万能的，都有内在的缺陷和失灵、失败的客观可能，所以既要充分发挥市场在资源配置上的优势，也要政府的干预，为企业创造良好的发展环境和维护社会发展秩序的需要。我国政府规制改革作为政府职能转变的头等任务意义非同一般，政府的权力是有限的，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的事项，政府就不要去管；凡是市场竞争机制能够有效调节的，政府就不要去插手；凡是通过社会自律能解决的问题，政府就不要干预，把政府职能进一步转变到经济调节、市场监督、社会管理、公共服务上。我国的政府规制改革要逐步实现规制方法的合理化，规制内容的简明化，规制过程的公开化，规制手续的迅速化，从而最终实现经济调节与政府规制的动态平衡。

    参考书目：《西方国家政府管理新变革》刘炳香著 中共中央党校出版社 2003年8月