西方国家公务员监督的改革动向

——公共管理新视角的分析
杨波
【专题名称】公共行政
【专 题 号】D01
【复印期号】2004年05期
【原文出处】《天津行政学院学报》2004年01期第77～82页
【作者简介】杨波（1976—），男，北京人，中国人民大学公共管理学院行政学所、制度分析与公共政策研究中心博士生。（北京　100872）
西方发达国家早已形成了较为完善的公务员监督制约体系，但近年来各国行政改革中出现了新的改革动向。
一、公共管理视角下传统公务员监督体系的弊端
（一）传统公务员监督体系。
国家公务员制度始建于19世纪中后期的英美两国，到二战后在西方各国普遍建立和发展起来。在一百多年的发展中，形成了较为完备的公务员监督制约体系，他包括以下几个方面：（1）理论基础。根据社会契约、人民主权学说以及权力分立和制衡学说，公职人员受人民的委托管理社会公共事务，但容易滥用权力，要加强对其监督。但同时公共人假设认为，公职人员代表国家，应具有比一般公民更高尚的品德。（2）立法监督和司法审查。立法机关通过法律创制、法律优位和法律保留等原则和制度控制行政权，促使公务员依法行政。司法机关对行政行为进行审查，可撤销其违法行政行为。（3）行政程序约束。西方国家不但注重民主、法律等实质正义，而且重视形式正义，认为实质正义必须由形式正义来体现和保障。美国的“正当行政程序”尤为发达，讲求行政行为的程序和过程控制。（4）公务员制度。实行职业常任制，保持连续性和公务员恪尽职守；实行两官分途，坚持政治中立；为保障对公众的责任，严格法律和规则约束。在坚持以上基本制度的基础上，西方国家形成了完善细致的管理制度。以上四个方面形成了对公务员监督的完整体系（其他方面的监督虽也存在，如新闻媒体，但重点是监督政务官而非普通文官）。该体系具有两大功能：一是对民主、法治、廉政等政治价值的实现和保障；二是督促公务员提高管理效率。他在近百年来对公务员监督发挥着重要作用。
（二）公共管理新视角。
从公共行政到公共管理，出现了许多新的理论和视角。（1）新公共管理理论。这是近二十多年来在西方国家兴起的管理理论，其主导着西方行政改革。他认为，公共部门和私营部门之间在管理上并无本质差别，私营部门的管理比公共部门优越，应该运用市场机制和管理工具改革公共部门。他视公民为顾客，强调提高公共部门的管理和服务效率。（2）治理与善治理论。该理论认为政府不是惟一合法的权力中心，各种公共和私人机构得到公众认可也可成为合法治理主体，强调政府与公民社会的合作；权力运行不是自上而下的单向度，而是多元互动的。善治具有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等基本特征，公民对治理有更大的自主权。（3）公共选择理论。以布坎南为代表的公共选择学派认为，公务员不是公共人，而是经济人、自利人。公务员追求预算最大化，介入权力寻租，导致官僚机构和公共政策的低效率。应改革政治体制，加强对公务员的约束。（4）美国印第安纳大学奥斯特洛姆夫妇的民主行政和多重心治理理论，等等。以上理论中，新公共管理理论对公务员监督改革的影响最大。
（三）公共管理视角下传统公务员监督体系的弊端。
以公共管理新视角来审视，传统公务员监督体系至少有以下几个方面弊端：（1）其理论基础公共人假设受到质疑。新公共管理和公共选择都认为公务员也是理性经济人，具有自利性。（2）行政权随社会经济和科技的发展迅速膨胀；立法和司法控制滞后、乏力。（3）严格的程序规制约束使公务员循规蹈矩，缺乏自主性和创造性，而且增加了行政成本。（4）职业常任和两官分途制度使公务员消极对待政务官的政策，等等。
这些问题可大致归为两类：一类是传统监督制约体系难以有效地对公务员实施监督，另一类是传统监督体系在发挥监督功能的同时，极大地损失了效率，所以，亟待改革。而以公共管理新视角审视传统公务员监督体系的意义在于：一是针对传统体系难以有效监控公务员的弊端，要求强化公民的权利，更加重视社会的作用，形成监督公务员的强大外部力量；二是要克服传统监督体系损失效率的不足，监督其管理效率。
二、近年来对传统公务员监督体系改革的动向
传统的监督体系在进一步完善，如立法监督和司法审查在加强；行政程序在完善；公务员管理各项具体制度在细化，这些都是在原有体系架构下的继续发展和完善。同时，在公共管理视角下，西方公务员监督体系出现了新的改革动向，具有变革性和突破性的特征。
（一）监督目标由公共行政转向公共管理特别是公共服务，由公正转向效率。传统体制下公务员在于行政，即执行政治意志，在民主和法治的架构内公平无私地行使权力，不滥用权力，不违法、不腐败。而公共管理视角下，公务员对社会公共事务进行公共管理，重点是提供公共服务。公务员即使公正，但若管理效率低下，不能提供优质公共服务，也是没有尽职尽责。在公务员监督改革中，重视加强绩效评估，注重经济效率和效益。
英国在医疗、科学、教育、环境等广泛的服务领域进行评估，出现了“审计爆炸”的情况。英国已成为以经济、效率、效益为标准，监督政府政策与管理的“评估性国家”。在美国，联邦政府和州政府较为普遍地实行绩效评估、全面质量管理。他旨在改变忽视效果的传统目标管理制度，强调以顾客服务为目标取向，以公众的满意程度为评估绩效的主要标准，从而形成一个重工作结果而不是工作过程的、低投入、高效率的工作机制。在新西兰，绩效评估主要用来评价高级公务员工作业绩，评估工作由相对独立的国家机构委员会承担，评估结果对高级公务员的任职、待遇都有重大影响。
（二）监督手段由政治转向市场。传统的监督多由政治权威实行，如立法和司法机关。而当代的监督转向由市场机制推动、实施和评判，特别在普遍实行新公共管理的国家，如英国、澳大利亚、新西兰，三国尤为典型。
西方各国都变革职业常任制，通过市场机制督促文官积极高效地工作。（1）强制性的大规模裁员。英国中央机关公务员1979年至今精简35％的人员。美国从1993～2000年联邦政府裁员27万余人。法国近十年来中央机关公务员精简近20万人。德国从统一至今，裁减公务员100万余名。澳大利亚从1990～1997年公务员减少25.7万人。新西兰由1984年的8.8万人，减少到1998年的3.3万人。（2）合同制特别是短期合同制的推行。英国梅杰政府继撒切尔改革之后，于1996年4月再次进行大幅度改革：所有公务员都要与政府部门签订目标管理合同书，国家公务员不再是终身制。澳大利亚于1997年5月颁布了合同协议的指导性政策，除15％的老公务员是固定制的，其他公务员均已实行了合同制，一般一年一签。新西兰1991年颁布雇佣合同法，一般公务员一年一签，高级公务员五年一签。（3）大量聘用临时人员。美国实行考绩制的常任雇员，其比例由20世纪30年代的87.9％锐减为2000年的55.5％。澳大利亚1989-1991年间，联邦政府部门非全日制工作增加了104.1％。根据欧洲统计中心劳动力调查，德国非正规录用的人员，从1985-1995年十年间增长12.6％，地方政府非常任人力是常任公务员的6倍。以上措施给文官强大的压力和动力，以改变传统体系下为保障公务员身份和独立而造成的安于现状、不思进取的弊端。
同时，各国还根据绩效评估，实行灵活的工资制度，促使公务员积极工作，回应公众要求。美国1978年试行绩效工资制，1984年以绩效管理和确认体制来改善绩效工资制。基本的做法是在固定的工资水平上加一定数量资金，但仍没有把绩效和报酬直接联系起来。1990年，美国联邦政府颁布了联邦雇员工资持平法，要求在全国和地域范围内对雇员的工作进行调整。当前，美国半数以上的州政府对本州公务员实施了绩效工资制。英国自1989年以来建立绩效工资制，绩效评估结果不一样，工资额也有所差别。澳大利亚取消等级工资制，根据市场机制和谈判确定工资水平。新西兰采取了与私营部门通用的谈判方式确定公务员工资的制度。北欧四国都改等级工资制为与绩效挂钩的灵活工资制度。
（三）监督主体由内部转向外部。即由传统的政府体系内部监控为主，转向强调社会公众的外部监督。传统监督体系虽也存在外部监督，但监督对象多为政务官（非普通文官）和部分公共事务管理，而当前大量的公共服务由社会公众广泛参与监督。英国启用大量私人雇问在广泛的公共服务领域进行评估（如著名的雷纳评审）。英国还积极推进公民宪章运动和竞争求质量运动，在指导思想上强调顾客导向，期望“顾客主权”形成对公务员的压力，并推行公民参与管理，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。美国普遍实行全面质量管理，强调以服务顾客为目标取向，以公众满意程度为评估绩效的主要标准。在改善公共服务的过程中，公民大量地参与。
（四）监督重点由过程转向结果。传统监督体系重视法律规制和程序对公务员行为过程的约束，实际上忽视结果。而监督体系改革中则放松规制，重结果而轻过程。
这以美国最为典型。在理论上，许多学者对过度规制提出了严厉的批评。奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中提出了十项革新措施，至少有两项直接针对规制，要求建立“有使命感的政府”和“讲究效果的政府”，改变照章办事。罗纳德·桑德斯认为，美国联邦政府已陷于官僚规则的泥潭，功能失调。他主张改革“规则优化”战略，建立以结果为本的公务员制度。在实践中，1993年9月，戈尔领导下的国家绩效评论（NPR）发表了名为《从繁文缛节到结果为本——创造一个工作更好而花费更少的政府》的报告，废除了1万页的联邦人事手册；简化分类体制和辞退体制；授权给雇员；废除其他规制。1993年，国会通过《政府绩效与结果法》，逐步建立以结果为本的“战略性规划”新模式。
（五）监督关系（方向）由独立分离转向融合互动。在传统的政治、行政二分法下，两官分途，公务员保持政治中立，立法和司法机关的监督也相对独立地进行。而监督改革中，公众对公务员在全面质量管理等改革中，广泛参与，以“顾客”满意为评价标准，促使公务员及时回应公众需求，形成良性互动的监督格局。
同时，政务官对文官特别是高级文官加强了控制。撒切尔夫人在改革中重建政治权威，强化了对雇员工会的控制；压抑一些对改革的怀疑者（含大量文官）；重构了文官队伍管理，加强政治控制；在数目日增的半自治非政府组织中任命政治上的朋友。荷兰强调政治优先和民主控制，德、法、西、澳等众多国家在改革中加强了对文官的政治控制。这克服了政治中立价值下的文官消极对待政务官政策的弊端，加强了对文官的监督和制约。尤为重要的是，政治家大量任命与自己政见相同的高级文官，并评估其绩效和和进行奖励，促使高级文官积极响应政治家的决策。
另一方面，公务员的政治权利在加强，可与政府进行更多的谈判。美国国会以政治中立使公务员成为政治上的二等公民为由，两次通过了公务员政治权利法案。近年来，许多国家放宽了公务员结社和与政府谈判的限制。美国在1994年成立了国家合作伙伴关系委员会，允许和鼓励公务员就改革、工资、劳动争议、工会权力等问题进行谈判。英、澳、荷兰、西班牙、葡萄牙等国政府表示允许与公务员工会谈判。
（六）进行行政伦理和行政文化建设，加强“软性监督”。20世纪七八十年代以后，西方各国政府面临严重的经济危机、道德危机和社会困境，所以，各国政府均空前强化行政伦理建设。其主要措施包括：（1）坚持不懈反思伦理价值。（2）纷纷建立专门的道德管理机构。如日本在国家人事院（NPA）建立“国家公共事业道德委员会”，负责有关涉及公职人员道德的事务。（3）普遍运用组织制度和伦理准则。（4）持久开展伦理道德训练。（5）完善道德净化机制，如财产公开和举报机制。（6）全面提升公共伦理基础，如培育良好的公民文化。
其中，行政伦理法制化是一个重要趋势。1978年，美国国会通过了《政府道德法案》。1993年，美国又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》。加拿大于1994年颁布《公务员利益冲突与离职后行为法》。墨西哥又紧随其后制定了《公务员职责法》。法、德、英、荷、挪威、芬兰等发达国家都先后颁布了类似的道德法典。1998年，经济合作与发展组织（OECD）发布的《公共服务道德管理原则》建议书中提出：为推进公共服务中的道德行为，成员国需要采取行动，应该给担任公职的公务人员提供明确的道德规则和指南，确保体制和制度的良好运行。日本于2001年4月也实施了《国家公共事业道德法》。
三、对西方公务员监督改革的简要评价
毫无疑问，西方各国对公务员监督的改革取得了积极成效，主要是提高了管理效率和公共服务质量。但改革也存在许多问题，而最根本的问题则是对传统体系的改革在很大程度上弱化了对公务员的监督：如监督目标转向效率，减少了对公正的关注；监督手段多运用市场机制，难以避免公务员营利性趋向，但公共部门本质上应该是非营利的；作为外部监督主体的“顾客”，与“公民”并不等同；放松规制、注重结果使对过程的监督乏力；公务员工会力量不断增强，可能使文官集团利益高于公共利益，这也在一定程度上加大了监督制约的难度。
对公务员监督制约的两大目标——政治价值和经济效率之间本身存在矛盾。保障和实现民主、法治、廉洁和责任等政治价值，就要求强化规制和程序约束以及立法、司法审查，势必损失效率。而强调公务员的行政效率，则要求放松规制，引进市场机制、讲求结果，这又导致政治价值的损失。这是监督制约本身存在的两难困境。当代改革注重效率带来了大量的政治价值损失（如公共责任），这一做法日益受到批评。从理论上讲，这两者应该保持动态平衡；在实践中，应权变而行。如对常规性的事务，应减少程序约束；而对涉及公众利益的重大决策必须接受立法机关和社会公众的多元制约。而在这两者中，对政治价值的追求应大于对经济效率的追求。
从行政哲学层面看，政治价值和经济效率属于实质理性（正义），规则属于形式理性（正义），市场机制等监督属于工具理性。工具理性既服务于实质理性，又损害实质理性。总的追求应是形式理性和工具理性只能服从和服务于实质理性，而不能与之发生严重冲突，甚至替代。在这个前提下，可以充分运用形式理性和工具理性。
借鉴西方国家公务员监督改革，应立足于我国国情。当代西方公务员监督改革是公务员制度改革的重要组成部分，从本质上讲，他是运用新公共管理的理念、方法和技术改革公务员制度，批判官僚制。但西方国家对官僚制的批判言过其实，官僚制仍是现代性的重要标志。中国行政由于传统的惯性及其他历史原因，公务员制度缺乏足够的法理性权威，与西方国家存在阶段性差距，在总体上仍处于官僚制不足阶段。当前改革的重点不是批评和克服官僚制的弊端，而是建构、巩固和完善官僚制。另一方面，新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物，又在一定程度上凸现出公共管理发展的规律和趋势，应该借鉴新公共管理改革、完善我国的公务员监督制度。^