由宏觀的角度看教改--台灣經濟發展研究中心資料網

由宏觀的角度看教改 張明宗 【教授】【台經中心產業經濟組召集人】 刊載處： 經濟日報  2 0 0 3 年 0 2 月 2 3 日 張明宗

教育改革在我國已經推動了好幾年了，最近受到許多方面的抨擊。經過這幾年的摸索，我們是到了應該停下來好好檢討的時候了；尤其應該對於一些重要的基本理念加以徹底的審問、慎思與明辨，而不是針對枝節問題。近來年教改在國中、小基礎教育的一個重要理念乃是要求每個人都不能被學校放棄。這個基本理念可以涵蓋近年來教改有時或多或少會強調的因才施教化、小班化、生活化、實做化、應用化與愛心化；因此這種「不能放棄論」是一個相當重要的理念。
「不能放棄論」的第一個重大錯誤乃是忽視成本：照顧到所有學生的需求固然好，但這是要花很大成本的。我們是否已經想清楚了底下的問題：我國政府是否有能力而且願意花費鉅資如此往前走？如果我們不願意提高教育支出，「又要馬兒好，又要馬兒不吃草」，則教師的負擔將會很重，教師是否承擔得了？
這種「不能放棄論」的第二個重大錯誤乃是看問題不夠宏觀：從宏觀的角度，在人力資源的養成方面，事實上許多環節都可以有貢獻，這些環節包括學校、家教、補習班、回流教育、學術性與實務性的研究機構、企業提供的職前教育、在工作中的邊做邊學、媒體與網際網路等等。因此，要求每個人都不要被學校放棄是不正確的；我們所能期盼的是整個人力資源的養成體系總是有一些環節可以照顧到一些特殊的人的需求。
上述各個環節事實上各有其比較利益，各自做自己的專長才是有效率的（經濟學的分工概念仍然是分析教育問題的很好切入點）。學校的教育應該定位在教導具有一般性的原理原則。我們可以引用宋儒范淳夫的話來為學校教育定位：「學者必務知要，知要則能守約，守約則足以盡博矣！」。我們可以說，學校的任務乃在教導「要」。套用孔子所說的話：「君子不器」，學校的專長相當於在教「不器」之學。打個通俗的比方，學校之教育學生如同在深山中養成「原木」一樣：原木不像已經做好的家具，馬上就可以用；但原木並非沒有用，原木下山之後，馬上因應當時的需求做成各式各樣的家具並不困難。把原木加工，做出馬上可以用的器具則是實務性的研究機構、企業提供的職前教育、在工作中的邊做邊學等等的專長。
學校教育定位在教導一般性的原理原則，其實可以用成本效益的原則來加以理解：教導原理原則通常遠比實做的成本低很多（想像如果台積電把一座晶圓廠免費贈送給一家大學，光是維護費用，誰養得起？），而且在學生未確定未來的確實工作前（現實社會中，學非所用比比皆是），學習一般性的原理原則其實有很高的預期效益（守約則足以盡博！）。
學校的專長在教導一般性的原理原則，由於一般性的原理原則較抽象化而且沒有直接用處，所以我們可以想像一定會有不少的中、小學生失去學習動機。此時如果為了要使所有人在基礎教育的就學期間都樂於學習，我們的教學必須加強因才施教化、小班化、生活化、實做化、應用化與愛心化，我們的教育支出將極為龐大。更糟糕的是，這樣做是吃力不討好的事情，因為教生活化、實做化、應用化的技能並非學校之比較利益。我們應該做的是：提供管道讓那些在學校缺乏學習動機的人可以進入社會學習、工作。
其次，這些年少失學的人在年紀「老大」時，很有可能發現所學不足而有強烈的學習動機；因此，我們也應該提供讓他們可以彌補的管道，例如，回流教育的顧客群應該定位在這些人。遭到輿論界敵視的補習班事實上也可以在這一方面做出重要的貢獻。這些年少失學的人由於有豐富的社會經驗，腦筋通常較為靈活，加上有強烈的學習動機，應該有能力可以更短的時間彌補過去欠學的部分（甚至有些人可能有很高的天資，但是因為家境貧窮或叛逆性強而失學，這些人更可以速成）；要求他們回到正規學校，慢慢爬正常的升學階梯，其實是沒有效率的。如果補習班可以好好設計教材、聘請適當教師，應該可以幫助這些人速成以通過同等學歷的考試。
我們也可以把人力資源的養成體系概分為非市場經濟的部分與市場經濟的部分：非市場經濟的部分包括學校與學術性的研究機構，市場經濟的部分包括家教、補習班、實務界的研究機構、企業提供的職前教育、在工作中的邊做邊學、媒體與網際網路等等。值得我們注意的是：非市場經濟的部分與市場經濟的部分事實上有互補性，後者相當於把前者提供的原木根據當時的需要改造成馬上可用的家具。從更宏觀的角度，人力資源的素質不僅受到前述的人力資源的養成體系的影響還會受到人力資源的運用體系的影響。我們也可以把人力資源的運用體系概分為非市場經濟的部分與市場經濟的部分：非市場經濟的部分指公部門受雇者的運用體系，市場經濟的部分包括受雇者的勞動市場與自雇者的創業體系。
對於人力資源的養成與運用體系有了這個宏關視野以後，我們可以把我們的論點說得更清楚：總的來說，我們贊成「不能放棄論」，我們應該為各種人提供一個向上提升的管道。但是我們不能把所有責任加諸於學校教育體系，因為不是任何人都可以忍受比較抽象化而且沒有直接用處的學校教育。我們應該同時努力的是：其一，發達與學校教育有互補性的人力資源養成體系，屬於市場經濟可以提供的部分。其二，在私部門方面，去除人們進入勞動市場與自行創業的障礙（換言之，去除人們進入「社會大學」的障礙）；這些障礙主要包括勞基法等等對於勞動市場的不當管制，以及愈來愈多的證照。尤其，從「不能放棄論」的角度，我們應該徹底瓦解上述障礙，以使失學或低學歷者也能進入社會，讓他們在社會大學，慢慢累積壯志。
我們要強調的是：如果市場經濟的部分不健全，我們縱使花費鉅資在學校教育這些非市場經濟的環節，仍然會徒勞無功。例如，在歐陸，其人力資源問題的重要根源之一乃是勞動市場因政府的介入而缺乏彈性。從上個世紀的兩次能源危機之後，大部份歐陸國家的失業率變得很高，平均失業率不低於10%是常有的事。而且，年輕人的失業率通常是平均失業率的兩、三倍以上；因此，歐陸年輕人的失業率在20%以上，是不足為奇的。諷刺的是，在許多先進國家，年輕人的失業率高而且遠高於其他成年人的失業率乃是由於歐陸國家對工作權都有嚴格的保障。造成這種現象的原因有三。其一，這是因為對老工人的工作保障事實上相當於是剝奪年輕人的工作機會。其二，企業在理性預期之下，害怕「請神容易送神難」，因此在雇用年輕人方面頗有顧忌。其三，企業用腳投票，轉到他國投資。歐陸的啟發式教育雖然沒有要放棄任何一個學生，但是年輕人要踏入社會學習時，卻被社會拒絕了，因此不敢畢業者比比皆是。
德國還發生一個值得吾人深思的例子：德國近年來由於嚴重缺乏電腦人才，因此，前年八月開始特別從寬給予有電腦專長的外國人可居留五年的綠卡，一些論者批評以前的德國政府在學校的教育方面忘了訓練電腦專才。事實上，德國有一個更重要且被人忽略的原因是：其勞動市場缺乏彈性，無法矯正教育部門規劃之缺失。因為勞動市場如果有足夠的彈性，縱使教育部門提供太少電腦專才，勞動市場還是可以自動減緩這種問題。例如，電腦公司可給予非電腦專才較低工資，使其可以邊做邊學，經過足夠長的時間，該員工也可以變成電腦專才。這事實上是雙贏的安排，但在德國這種互利的安排可能不可行，因為公司在道德上可能會背上剝削勞工的罪名，甚至吃上違反最低工資的官司。這個例子還給我們兩個啟示：其一，德國勞動市場為了保護勞工的一些規範反而剝奪了勞工邊作邊學的學習機會！其二，只要勞動市場有足夠的彈性，學校偏重基礎性的不器之學不但成本低，事實上也可以因應時代的需求。
從上面的討論我們可以得到幾個結論：（1）要求每個人都不要被學校放棄是不正確的；我們所能期盼的是整個人力資源的養成體系總是有一些環節可以照顧到一些特殊的人的需求。（2）如果我們去除人們進入勞動市場與自行創業的障礙，亦即去除對於勞動市場的不當管制，以及愈來愈多的證照，則我們可以減少要求學校「不放棄任何人」的壓力。（3）人力資源的養成與運用體系包含許多部門，學校只是其中之一，要提高我國人力資源的品質，使人人有向上提升的機會，必需按照比較利益，讓每個部門發揮其專長，才是成本低效益高的策略。我們切不能期盼任一個部門當萬靈丹，也不能敵視任一部門（如補習班與媒體）。

（作者為中央大學產經所與經濟系教授）