实现科技资源共享:科技创新体系建设的基本任务1

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实现科技资源共享:科技创新体系建设的基本任务

[作者:方建中 邹 红]
[发布时间:20050711]
[来源:《科技与经济》 中国科学技术信息研究所加工整理]


    摘  要:实现全社会科技资源共享,对于提高科技资源的使用效率、在创新环境下推动我国科技的跨越式发展、促进新型工业化和实现可持续发展、深化科技管理体制的改革以及推动政府管理模式的根本转变,具有十分重要的现实意义。在西方国家,对于建立科技资源共享的运行与管理机制以及政策、法规体系,政府与社会已经给予充分的关注。近20多年来,一些发达国家已在科技资源共享的政策、法规研究与制定方面推出了一系列成果。我国要有效实现全社会科技资源的共享,应该从营造有利于科技资源共享的氛围、发挥政府的直接引导作用、推进相关的法制建设、运用经济杠杆调节等方面积极创造条件。

    科技资源是国家的重要战略资源,我国经过几十年的发展,全社会科技资源已经具有相当规模。各种重要的科技资源如果任由其分散使用,负面效应将是显而易见的,最直接的就是浪费了宝贵而有限的科技投入。因而,设计出科技资源在全社会共享的运行和管理机制,从而有效提高科技资源的整体利用效果、完善科技创新体系建设工作,显得十分重要。

    1、实现全社会科技资源共享的迫切性和现实意义

    近些年来,我国科技投入已有较大增长,但总量仍嫌不足。而由于科技管理体制条块分割等多方面的原因,不仅有限科技投入存在着严重的重复建设问题,所形成的科技资源也存在着利用率低下的问题,有些甚至已经到了令人痛心的地步。比如,Modis卫星接收系统在美国仅有16套,英国、法国、德国等大部分欧洲国家均各有一套,他们都是通过共享满足需求。但在我国,目前已经购买了17套,仅在北京地区就有8套,而各部门、各地区还有80套的购买计划!再比如, 2003年“非典”疫情发生之后,各地为尽快推出治疗新药,均加大了针对性研究力度,在不确切了解P3实验室配套条件的情况下,均欲斥巨资组建P3实验室,暴露出我国科技管理体制上存在的明显缺陷。有资料表明,不少发达国家的仪器设备利用率高达170%-200%,而我国拥有的科学仪器设备的数量比欧盟 15国的总量还多,但大多“闲得发慌”,许多仪器设备的利用率不到25%,甚至更低。科技资源利用率低下的重要原因是资源共享机制不健全。主要表现在:(1)政府投入形成的科技基础条件资源不能为全社会共享,资源重复、零散、分散,成为制约科技创新的“瓶颈”。近年来各级政府投入了大量经费用于建设科技基础设施,改善科研条件,但是由于缺乏国家层面的整体规划和统一布局,各类资源基本上变为部门所有、单位所有、甚至少数课题组个人所有,造成从“低水平重复建设”到“高水平重复建设”的局面,导致大量国家科技经费严重浪费,无法形成集成优势,利用效率低下。(2)随着科技创新突飞猛进,研究的广度和深度在增加,创新的难度和继承度也在提高,需要通过多个部门的配合、在专业化支撑的基础上完成,但由于缺乏公共共享平台的支撑,无法满足创新主体在研究开发、技术转移、成果转化、企业创新创业等各个环节的需要。(3)大量的技术标准、专利、科研成果、图书期刊、学位论文、科技情报等科技文献资源,广泛分布在不同的高等学院、科研院所、情报机构和政府部门,由于缺少有效的平台和统一的标准对上述资源进行汇总,缺少严格权威的平台和窗口对外发布信息和提供服务,从事创新活动的企业和个人无法快速有效地对这些文献资源进行检索、引用和开发,导致创新效率低下,创新资源严重浪费。这种状况,已经在很大程度上阻碍了我国科技事业的发展。如果部门之间数据共享问题得不到解决,新的重复建设还将延续,而且将耗费更多的资金。

    知识经济时代,国与国之间的发展差距,已不再由一般资源的占有量和一般基础设施建设的规模所决定,而是取决于对科学技术资源的开发和利用能力。信息化、网络化技术的迅猛发展给全球科技资源的挖掘、整合、利用带来了前所未有的契机,大型先进科技基础设施的共享和海量信息的通畅实现,成为当今时代的潮流和特征。因此,各国政府都把建设一流的科技基础条件、实现科技资源的高水平共享作为国家科技创新体系建设的基本任务。与发达国家相比,我国更有必要重视科技资源共享。有关方面提供的资料显示,我国的科技研发经费只有美国的4.7%、日本的8.9%,德国的27%。在科技投入仍嫌不足的我国,必须通过共享提高科技资源的利用率。我们要通过科技资源的共建共享机制和相应的传播手段,使全社会都能共享科技基础性工作的成果。在这样的背景下,研究全社会科技资源的共享机制与管理体系建设问题便成为当务之急。

    当前,实现全社会科技资源的共享具有十分重要的现实意义:

    (1)通过全社会科技资源的共享提高科技资源的使用效率。研究全社会科技资源的共享机制与管理体系建设,推进科技资源在全社会范围的共建共享,将有助于改善科技资源闲置与难以共享、科技资源配置不合理的状况,最大限度地提高科技资源的利用效率。

    (2)通过全社会科技资源的共享为全社会提供一个创新的环境,实现科技的跨越式发展。我国与发达国家在经济上的差距很大程度上是由于科技发展与创新上的差距而引起的。科技基础条件薄弱已经成为关系到我国能否实现科技跨越式发展的核心问题。要缩短与国际先进科技水平的差距,提高我国的科技创新能力,在新一轮的全球化竞争中占据有利地位,关键就是尽快提升科技基础条件的水平和整个科技发展与创新的能力。而研究全社会科技资源的共享则将明显有利于改善科技基础条件。

    (3)通过全社会科技资源的共享促进新型工业化和实现可持续发展。调整和优化经济结构,推进产业结构升级,走新型工业化的道路,都必须发挥科学技术作为第一生产力的重要作用。强化科技资源共享的工作、研究科技资源共享的管理体制建设,必将促进科技知识更好地传播及应用,充分发挥科技资源在社会经济发展中的主导作用,在推动我国产业结构从劳动和资本密集型向知识和技术密集型转化方面发挥积极作用。

    (4)通过全社会科技资源的共享深化科技管理体制的改革,推动政府管理模式的根本转变。研究加快科技资源共享平台建设,不仅可以促进各类科技资源的开放和共享,而且能促使政府增加专业化公共服务的有效供给,降低创新、创业的成本与风险,提升研究开发和产业化的能级与水平,进一步提高科技创新资源的使用效率。更主要的是可以推动政府管理模式的根本转变,使科技管理部门从过去主要抓科研项目,转向抓项目和建公共服务平台并重,最终转向主要向社会提供公共产品和优质服务。

    2、国外科技资源共享的保障法则与政策
 
    建立使不同来源的科技资源实现共享的政策和法规体系保障,已引起很多国家政府和社会的关注。近20多年来,一些发达国家已着手于科技资源共用、管理、权益保护等方面的政策、法规的研究与制定。基于各国环境的差异,具体做法不尽相同,但均有两个共同的出发点:(1)政府部门采购科研设备、生产科技信息等所投入的是纳税人的钱,纳税人有权享受成果;(2)在科技资源共享中必须注意平衡好资源共享与资源产权保护之间的关系。

    2.1 共享与权利保护政策

    首先是科技信息资源共享。在信息共享方面最为著名的有美国被联邦政府列为信息时代一项基本国策的“完全与开放”数据共享政策,该政策基于美国的《信息自由法》和《版权法》之上,强调保护公民使用信息的权利和保护信息拥有人的利益。日本、加拿大、澳大利亚、欧盟、英国等为保证共享信息的质量和层次、提高信息采集的效率、维护公众民主权,也相继制定了有关信息自由、所有权保护等方面的法律。如日本于2001年1月生效的《信息技术基本法》;加拿大联邦的《信息准入法》;澳大利亚规定公益性数据所有权属于政府;欧盟委员会于1999年12月提出的《电子欧洲:为所有人建造的信息社会》行动方案;英国所有由政府部门产生的数据信息均归皇家版权所有;等等。

    其次是科研设施资源共享。政府对财政投资建设的科研设施,通过采购、资产管理、研发等的法律,保证其最大限度地开放共享。如,美国《联邦采购法》为仪器依托单位在共享方面的职责确立了三项基本原则:①最大程度地消除依托单位因占用政府资产所带来的竞争优势,避免不公平竞争;②依托单位必须最大程度地利用政府资产来履行合同内容,并依据政府资产管理标准对政府资金进行管理;③保证依托单位所占有的政府资产可最大程度地在联邦政府部门中再利用。又如,美国能源部《寿命期的资产管理》要求现场管理局与能源部各部门协调多余设施的再利用;《生命基因组研发法》指出,应该鼓励大学、实验室和产业界对生命基因组设施实现共享。

    2.2 资源采集责任和管理责任

    为最好地实现政府的公共服务职能,最大限度地降低科技资源共享的公众成本,一些国家的政府制定了有关科技资源采集管理责任和资源协调机制方面的政策和法律。

    一是信息资源采集责任和管理责任。一般通过组织责任界定等方面的法律来调整。如,美国的组织法、能源重组法、全国环境政策法、联邦土地政策和管理法、全国地质填图法等,规定了美国地质调查所有关地质方面的数据的相应责任和权利;美国空间政策第7号令规定由国家航空航天局协调政府各部门间的全球变化空间观测项目;法国国家森林局、法国环境研究院、地质和采矿研究中心等对于采集和发布地学方面的信息都有明确的责任;加拿大不列颠哥伦比亚省的能源、矿山和石油资源部,其职能之一就是收集和传播获得的信息;等等。

    二是设施资源采集责任和管理责任。一般由投资部门制定有效管理规定。如,美国科研仪器设施的监管制度由各投资部门自行制定。在所有联邦机构中,美国国家科学基金会是为大学和研究机构提供先进仪器最多的部门,先进仪器设备的范围比较广泛,既有小型研究设备,也有可供全社会使用的共享资源和设备。其职责是确保研究和教育界能够利用这些设施,提供支持服务以达到最佳使用效果,并且及时进行设备升级。该基金会出台的《设施监管指南》主要为大型设施项目制定了全面的监督评估程序,对大型科研仪器设施及其生命周期、相关主体的权利责任和义务、预算管理、过程管理和考核评价等都有明确规定,如按设施生命周期确定资助授予期、设备项目分阶段管理、大型设施依托单位管理责任制、设施项目顾问制、项目代理监管制、预算评估制以及设施利用与管理绩效评估等等。

    三是科技资源提供共享的价格政策。信息和设施等科技资源提供共享的价格问题是信息流通和设施开放过程中的关键问题,根据信息与设施的类型和水平、用户类型或用户索取信息的目的,以及政府的预算拨款等多方面因素,各国政府对信息与设施共享的定价的政策归纳起来主要有三种类型:①收取边际成本;②收取全部成本;③公私合作。

    在信息定价中,美国联邦政府采取的是收取边际成本的方法,体现了提供信息共享的极大的福利化。欧洲国家则鼓励市场所能承受的最高成本或收回信息成本的方法。澳大利亚实行的是一种平均成本价转换政策。

    在设施定价中,仪器设备的定价一般依据不同的产权归属。以美国为例,美国对于联邦经费购置仪器设备产权归属的确定主要分为以下三大类情况:①联邦政府部门与政府资助的研发中心和国家实验室签订研发合同方式所购置的仪器设备所有权归联邦政府,政府资助的研发中心和国家实验室只有使用权,并依据《联邦采购法》等有关国家资产管理标准和使用要求进行管理及使用。②联邦政府部门与高等教育机构、医院及非盈利机构以签订研发合同方式购置的仪器设备,其产权归属又分两种情况:第一,对于购买价格在5000美元以下的仪器设备,在联邦政府部门项目管理官员同意的情况下,其所有权可归项目承担方所有。第二,对于购买价格为 5000美元或以上的仪器设备,根据双方所签订的合同可有以下几种情况:a、仪器设备归项目承担方所有,不对政府承担任何责任;b、仪器设备归项目承担方所有,政府有权在项目结束后的12个月内将仪器设备转给第三方;c、仪器设备所有权归政府所有。③联邦政府以资助和合作协议方式资助研发项目所购置的仪器设备,其所有权归项目承担方所有,但联邦政府拥有在项目结束后对仪器设备的处置权。

    3、实现全社会科技资源共享的主要对策

    借鉴国外的经验,从国内实际情况出发,我国有效实现全社会科技资源共享,应该重点考虑以下主要对策:

    3.1 大力营造有利于科技资源共享的氛围。

    科技资源共享不仅是科技、教育界的事情,更需要全社会的关心和参与。要通过各种方式、手段大力宣传科技资源共享的必要性,向社会公众和科技人员灌输资源共享的理念,增强政府部门的资源共享意识,培育科技资源共享的良好社会文化环境。政府要加快电子政务建设,最大限度地公开其信息,使科技界、企业、高校和公众都能共享政府信息资源。国家要鼓励科技资源拥有者积极探索多种途径的共享活动,并推广共享的成功经验。媒体要大力宣传科技资源共享的社会价值,倡导共享精神。只有当科技资源共享的理念成为全社会的共识时,才有可能真正实现全社会科技资源的高水平共享,才能有效发挥科技资源共享平台的科技研发基础支撑作用。

    3.2 充分发挥政府的直接引导作用。

    政府的引导作用集中体现在几个方面:(1)加强科技资源投入的顶层设计和宏观调控。应该将科技资源共享纳入国家中长期科技发展规划,加强科技资源投入的顶层设计和宏观管理,自上而下地改革现有科技资源分散投入的体制,逐步建立起军民、部门、地方之间的有机联系,形成科学高效、协调有序的科技资源共享的管理体制。(2)加强组织管理,完善工作体系,提供共享组织保障。要建立政府主导、多方参与的资源共享协调管理工作体系。从中央到地方都应成立由政府有关领导和相关“部、委、办、局”主要负责同志组成的“指导协调小组”,协调跨部门的工作和制定有关政策,提出资源共享平台建设的总体规划和布局建议,推进科技资源共享的有关工作。(3)加大专项资金投入,建立科技资源共享的资金支撑体系。在推进科技资源共享的主要工作中,政府始终都要担当投资的主渠道,给予科技资源共享持续稳定的经费投入支持。目前,政府应增加对科技资源共享的投入,应运用经济杠杆和政策手段,引导、鼓励各类科研院所、大学开放自己的仪器设备、实验室、观测数据,同时,在各项计划中增加用于基础设施建设的投入比重。要注重建立基础设施建设制度,充实数据资源,改变现在科技资源分配中忽视基础设施建设、忽视科技数据的倾向,保证科研资源和基础实力的适度增长。(4)统一技术规范,推动科技资源共享平台的规范化建设。使用的标准和规范不同,会直接影响科技资源的共享和服务,为了提高科技资源共享的水平,必须制定恰当的标准和规范。政府可以通过招标和委托研究吸引有工作基础和研究开发能力的单位参与科技资源共享平台相关技术标准和数据标准的研究和制定工作,在科技资源共享平台的建设过程中逐步完善相关的技术标准和数据标准,通过共享服务在相关领域和行业中应用和推广这些技术标准和数据标准。(5)培养专业人才,培育中介机构,开展科技资源共享平台的服务应用推广。

    3.3 加快科技资源共享政策研究,制定相关法规与办法,使科技资源共享有法可依。

    相关的法制建设是保证科技资源共享持续发展的保证。在目前情况下,科技资源绝大部分是由各级政府部门投入购置、获取、产生并积累的国有资产。这些资源作为国家基本资源和重要的战略资源必须提供共享使用。因此,要制定《政府信息公开法》,并健全有关知识产权保护的法规。要明晰国家科技资源归属权,将其纳入国有资产范畴进行管理,明确其依托单位的责、权、利,推动国家与地方,科研单位、高校与企业间的科技资源共享。应该以法律法规的形式保障对国有科技资源的有效管理。通过相关法规规范全国范围内与科技资源的投入、管理、调整和使用相关的行为;界定资源拥有者、资源使用者和资源管理者之间的关系,明确当事双方的权利和义务;指导数据信息的共享、仪器设备的共用和运行服务的评估等。

    科技资源共享是一项政策性很强的工作,直接涉及到部门、单位、科研人员的利益,复杂程度高。要组织专门课题,开展相关专题研究,分门别类,区分不同情况、不同用途,制定相关的共享政策、法规和管理办法。打破科技资源的部门和行业垄断,必须从制定政策入手,创造良好的制度环境、政策环境和科技基础条件平台,为所有科研单位和科技人员提供良好的环境。

    3.4 用经济杠杆来调节科技资源共享。

    要在明确的政策引导下,运用经济杠杆,使科技资源购置、积累和拥有者能够在较为宽松的经济条件下全力、高质地完成其职责范围内的资源库建设、运行和维护,减少部门把持资源,避免重复投入,从而在整体上提高科技资源质量,促进科技资源共享。

    目前具体可采用的相关模式基本有以下三种:(1)国家和地方财政提供基础科技资源生产和维护的全部费用,所有科技资源均免费 (仅收取少量材料费和加工费)提供给公众。(2)政府财政不负担科技资源生产和维护所需的资金,资源生产者、拥有者通过向用户出售资源使用许可证的形式回收成本。(3)政府财政提供基础科技资源生产和维护的部分资金,差额部分由科技资源收入弥补。科技资源生产者、拥有者向政府部门和公益性用户不收或仅少量收取费用,而向盈利性用户收取成本费,以维持收支平衡。根据我国的实际情况,应在良好的监督机制下,由国家对基础科技资源生产部门投入全部经费,政府部门和各公益性用户可以免费获得该类资源,而向盈利性企业用户收取的使用成本费一部分上交国库,一部分则留作资源维护之用。从利益驱动的角度,只有做到对绝大多数用户来说,资源使用权的获取费用远远低于重新购置、采集的支出,才会使大家在主观上去寻求使用已有的权威部门的资源,而不是去重复购置、采集,从而实现真正意义上的资源共享。

    注:本文为江苏省软科学重点课题《全社会科技资源的共享机制与管理体系建设研究》(BR2004001)的阶段性成果。

    【参考文献】
    [1]《美国国有科学数据共享管理机制及对我国的启示》,刘  闯,《中国基础科学》,2003.01;          
    [2]《构建有利于科技人才成长的环境》,徐冠华,《求是》,2003.23;
    [3]《科技部副部长程津培“梳理”我国基础研究问题》,国家科技基础条件平台《工作简报》,2004.11;
    [4]《我国科技数据管理和共享服务的新进展》,孙九林、黄鼎成、李晓波,
《世界科技研究与发展》,2002.05;
    [5]《陈至立强调:以共享为核心加强科技基础条件平台建设》,《科技日报》,2004-11-05;
    [6]《推动科技资源共享应法律先行》,吴麟,稿源:红网,2004-3-31;       
    [7]《关于我国文献信息资源共建共享的思考》,郝  勤、危光辉,《江西科技师范学院学报》,2002 .05 。