论现代税收征管体系[转帖]

税收征管是税收机关为了保证税收职能的实现，组织和考核税收活动，提高征管效率，对税收活动全过程进行反映和监控的一种管理活动。税收征管是税务机关的基础性工作，是税务管理活动的核心，主要由管理服务、征收监控和税务稽查三类系统相互来完成。搞好税收征管对于正确贯彻执行税法，促进经济的发展，实现对经济运行的调控，增加国家财力，满足社会公共需要等方面都具有十分重要的意义和作用。随着现代税收征管新模式的建立和税收征管改革的深化，客观上不断出现了税收征管与客观形势不相适应的新情况、新问题。这就需要对税收征管进行及时的研究，建立以信息化和规范化为主要特征的科学、严密、高效的现代税收征管体系，以适应经济发展的要求，促进经济持续快速健康的发展，确保税收各项职能作用的充分发挥。21世纪，知识创新、技术创新和创新意识等问题已经被广泛认为是经济能否实现可持续发展的决定性因素。面向知识经济的时代，要建立现代税收征管体系，规范化是基础。现行的税收征管形式一般表现为征、管、查的三分离。但是也存在着一些不可忽视的问题，实行征、管、查三分离，注意了三者之间的分离，而忽视了三者之间的相互联系和相互补充，在三者之间出现了“断裂带”，或机构重叠，或“内耗”严重，效果不十分令人满意。长期存在的职能交叉，职责不清、自我约束机制不健全等问题，未能从根本上得以解决。通过创新、规范、再创新、再规范，形成一个有序的适应经济不断发展的征管体系，实现办事高效，运转协调，行为规范的管理机制，有利于解决这些问题。简单地说，就是把税收征管的职能重新分化，并设置相应的职位，确定每个职位的职权、职责，以及工作项目、程序和目标等，建立以信息化和规范化为主要特征的现代税收征管体系，通过一系列专门方法对税收征管活动进行连续、系统、全面和综合的管理。这样，既有利于税收征管组织的的整体运作，规范征管活动，又有利于对税收征管工作的考核，保证工作质量，提高工作效率。同时，又有利于形成相互制约、相互协调的共同有序发展的循环系统，并防止偏差，即使发生偏差也可以得到及时纠正，保证税收征管活动能够高效率地沿着正常的轨道运行，使税收征管工作趋向规范化、法治化、信息化、科学化。
现代税收征管体系，须按照建构合理、机制灵活、功能完善、运行规范的要求进行。
建构合理：建构是税收主体以税收为主的组织管理调节行为。在建构上，要充分体现税收主体的行为，建立税收主体治理结构。建构的合理性，要求与经济体制、税收管理体制和工作任务相适应，遵循管理幅度与管理层次相适应的原则，以现代管理方法在调整和优化结构上下功夫，以保证税收征管的组织结构、制度结构和人才知识结构的优化互补，获得1+1>2的组织管理调节效果，更好地发挥税收的职能作用。
机制灵活：税收征管的规范化，不仅意味着结构上的优化组合，也意味着运行机制的重新构造，以逐步建立起能够对经济的发展变化及时做出反映的税收征管运行机制。构造灵活的运行机制，须按照现代税收征管的客观要求，做到责权明确、管理科学。责权明确，要求把更多的经济关系和税收征管活动纳入机制，明确各类系统及每个职能要素的职责和权限，做到责权到位、衔接紧密，并提出工作内容、目标、方法、程序等方面的行为规范。管理科学，包括建立和完善科学的领导机制、激励机制、管理制度和社会协同体系。
功能完善：要充分发挥税收征管的整体优势，对现代税收征管体系的功能进行合理划分和科学定位；要积极创造条件，总结吸收国内税收征管的经验，广泛借鉴外国税收征管的有益作法，重视研究现代税收征管体系的功能，对现代税收征管体系的功能进行整合、完善。
运行规范：由于税收征管涉及面广，管理层次较多，因此，要实现税收征管规范运作，须建立运行调控机制，要有利于实现权力合理制衡和适应多层次管理的需要，从责权关系入手，实行层次分设、职能分离，解决好“内耗”的问题，使决策层、执行层、监督层各司其事、各负其责。
建立有序的税收征管系统
税收征管系统要解决的重要问题之一，是信息不对称问题，即征纳行为的过程和结果不对称。对称对税务机关而言，信息不对称，必然导致信息的隐蔽，信息的隐蔽则会产生征管无序。
税收征管系统一般由税收管理、征收监控、税务稽查三类子系统相互联系合成的具有特定功能的有机整体。其中，管理服务，属事前准备，是征收监控和税务稽查的基础与前提；征收监控是事中控制，是整个税收征管的中心环节；税务稽查则是事后监督，是实现征收的保证。子系统联系的紧密程度决定着系统功能发挥的强弱。税收征管系统，其功能发挥的强弱，同样取决于管理服务、征收监控、税务稽查三类子系统联系的紧密程度。联系的内容主要有三类，即物质、能量和信息。税收征管系统的联系内容主要是信息。税收征管职能发挥的强弱，一方面在于这个系统中的子系统之间是否有效传递信息和传递信息的真伪；一方面在于联系的程序化规定是否严密和职责化。基本要求：一是必须有明确的职责；二是每一项管理的全过程，或者其中的重要环节，必须权力分解，以便纠正偏差，防止弊端；三是必须有一个健全的联结转换制度和运行程序，以利于信息传递渠道畅通。由于子系统之间的相互联系，使子系统的独立性由绝对转化为相对，随意性受到限制。
建立运行调控机制
运行调控机制是解决税收征管系统多方面的耦合及其按照既定目标合理运行的问题。　　 一是通过税收征管调控子系统之间的有机运行，为发挥调控的最佳效应提供坚实的基础；二是为调控功能的发挥提供必要的条件；三是对调控子系统以及子系统之间的调控。
建立税收征管质量评价系统
税收征管质量评价是税务机关遵循规定的标准和程序，运用一定的技术手段和方法，对一定时期内的税收征管质量进行评价。在税收征管活动中，对税收征管质量进行科学的评价，根据合理、准确的评价结论，能有效地克服税收征管中的薄弱环节，调整税收征管方向，不断提高税收征管质量，促进税收征管的规范化发展。
（一）、系统需求
税收征管质量评价系统，由计算机运用科学的方法，对税收征管质量进行评价，使评价结果合理、准确。从实际情况看，税收征管质量，客观存在是一个量，而主观对它的评价又是一个量，要使评价结果接近准确，就要缩小这个差距。如：客观税源与帐面应征税金，客观税源是一个客观存在，应征税金是对客观税源的反映，体现着一定的经济发展状况，是主观对客观的评价。客观税源有多少，税源管理质量如何，客观税源是否在申报期内(或征期)已全部转化为应征税金，这都存在一个量与量的问题，更需要系统评价。该系统应满足以下要求：
1、建立评价指标体系
系统应能根据评价的目的，选择合理的评价指标和评价方案，建立评价指标体系。评价指标按其深度的不同，一般分为一级指标、二级指标二个层次。如：应征税金是征收监控的一个二级指标，用于了解税源，分析税源及税收政策对税收收入的影响，是评价税源管理的重要指标之一。评价指标的深度体现在评价指标的分类，指标内容的概略程度。
2、建立数据库
税收征管评价系统的运行需要以基本信息为基础，这些信息一般是在系统运行之前就建立了数据库，即在初始化时输入，或从其他已建立的数据文件中传递过来的。在该系统中，需要建立基本信息数据库、业务处理数据库，输出结果数据库等。
（二）、系统设计
本系统采用结构化设计的方法，把系统分成若干个彼此相对独立的功能子系统，这些子系统继续分解为若干个模块的集合，持续分解到处理程序易于编写调试为止。这样设计便于分工合作，有利于维护和扩充。
1、系统结构
系统由模块构成，主要任务是对税收征管质量进行评价。子系统及模块基本上根据操作方便划分。模块的划分尽可能使每一个模块结构紧凑，而平行模块之间的数据调用关系尽可能界面清晰。
2、系统逻辑结构设计
系统逻辑结构设计的目的就是正确划分子系统(模块)，描述子系统(模块)之间的关联与接口。一般划分原则是：
(1)模块的独立性。即每个模块能够完成一个相对独立的功能。
(2)模块内的强内聚性，模块间的松藕合性。即模块内的各子部分之间关联紧密，而模块之间关联不多。两子系统(模块)之间留存接口，相互之间的数据传递通过共用数据库来实现。
（三）、系统特点
1、具有良好的人机界面。采用容易操作的系统总控方式和联机帮助功能，减少信息输入的编码记忆和操作工作量；决策者可以充分参与并控制税收征管过程，反映决策者对未来形势的判断及对税收征管工作的要求，体现计算机对管理和决策的支持作用。
2、具有良好的灵活性。 采用模块技术， 将系统分成若干个模块， 每个模块具有自身的界定， 各模块之间可按不同的需要进行集成， 从而容易在使用中不断满足新的使用要求，适应新变化。
3、具有良好的实时性。税收征管信息能得到迅速及时的处理，实时地反映税收征管动态。
4、具有良好的安全性。由数据库管理系统和应用软件系统设计提供。
随着税收征管改革的深入，围绕税收征管进行了一系列改进工作，使税收征管在经济发展中发挥着越来越重要的作用。但从总体上看，尽管从85年的征管改革到94年以后的征管改革，已经积累了非常多的经验，有很大的成功之处，但是现代税收征管体系还没有真正形成，还自觉和不自觉地运用旧观念去指挥着日新月异发展变化的现实。在税收征管过程中，疏于管理、淡化责任等问题突显。尽管每年的征收任务都超额完成了，税收逐年递增，但是很难说明实现了与国民经济的协调发展。如果现代税收征管体系不能尽快建立，税收征管的不力和落后的状况就难以有效解决，税收征管与应收尽收、依法治税目标之间的距离就会越来越大。因此，建立以信息化和规范化为主要特征的现代税收征管体系，是税收工作面临的亟待解决的问题。
作者： 郭建辉，男，生于63年，杰出的税务管理专家。
主要研究方向：税务领域的研究及理论创新。
Bureau of local taxation of Zhuozi county of Inner Mongolia Autonomous Region (012300) (内蒙卓资地税局)