地方政改 试验提速

　　90年代末由个别官员一力推动的地方政改试验，已汇入中共十六大和十六届四中全会的统一布局中，并在税费改革等现实问题的“倒逼”下启动并加速。这被寄望为地方政治行政格局描绘一幅新的图景 宣城政改：“党政合一”是方向？

　　以“党政合一、交叉任职”为核心的宣城政改，因何而催生，又因何而缓步？ ★ 本刊记者 杨中旭 “泾县并不是试点县”。电话那边，正在北京出差的张祥根这样回答。

　　半年之前，张刚从安徽宣城市泾县县长转任县委书记。期间短暂的“一肩挑”(书记兼县长)，让外界“误以为”该县是安徽宣城政改的县级突破口。

　　以“党政合一、交叉任职”为核心的宣城政改，于2004年5月启动之时，曾经定下两年内扩大到全部95个乡镇和试点一两个县区的目标。人们发现，书记镇长合一之举，几乎是对此前两年湖北咸宁政改的拷贝；而县级党政合一之设计，却是在农村税费改革大背景下的新举措。这也使宣城政改甫一面世，就引起海内外的瞩目。

　　然而，14个月之后，乡镇一级改革的数量，只从启动时的7个增至13个，县级改革则只有旌德一县作为非正式的试点。

　　是什么催生了宣城政改？政改又为何放慢了脚步？

　　改革前：书记与乡长“执行权要集中”。宣城政改原创者方宁说。

　　方宁，现任中共宣城市委书记。他在接受本刊专访时这样评价现行的乡镇领导体制，“效率太低，执政能力低下”。

　　方宁的看法是：作为五级政权中的最低层级，处在执行位置的乡镇只负责社会微观治理，党政两驾马车并存会产生大量矛盾。这一观点，得到本刊采访到的市、县、乡、村四级诸多干部的认同。宣城市宣州区水东镇财政所干部汪恭礼等人还给出了具体的解释：书记镇长之间的矛盾是体制性矛盾，双方都渴望合二为一。

　　“乡镇党委书记的人事权较之上级书记非常有限，而财权掌握在乡镇长手中，书记决策经常被乡镇长‘绊住’。”汪恭礼说，“同时，乡镇长又是诸多事务的第一责任人，他们希望早日升为书记而‘安全上岸’”。

　　现实的格局，有时会让汪恭礼们无所适从。数年前，曾有同事提醒刚刚走上仕途的汪恭礼：“你被划进书记那一派里了。”时至今日，汪仍然觉得好笑，因为他不过是与书记住得近，多汇报了几次而已。

　　但日子久了，汪渐渐明白，既然是双重领导，就一定要“双重汇报”。今年7月15日，他有事去省城，头一天晚间和当天早晨分别和书记、镇长、分管副书记、分管副镇长打了招呼，其中三人是当面请示，对远在上海出差的镇长则是短信请示。

　　此前，一位曾主管工业的王姓前副镇长的境遇“教育”了宣城市的很多干部。这位1990年本科毕业于淮南矿院的大学生曾经在与镇长意见不一时“越级上报”，直接向书记请示，犯了大忌。尽管他对镇长毫无恶意，却身不由己地被划进了“书记阵营”。

　　“‘镇长阵营’不停地‘找茬’。”王说，但‘镇长阵营’中任何一个人‘找茬’，又都遭到‘书记阵营’的集体反击”。

　　在“对方”阵营不停地攻击之下，王在小节上的几处不检点终于被“揪”了出来。总额5000元出头的违纪金额(非贪污受贿)让王“捞”了个“行政记大过处分”，免去副镇长职位，从副科级降为普通干部。调查的过程也同样充满了“对抗”的意味，调查持续了一年半，结论一直未出。2000年夏季，书记调任，镇长接任，王的“罪名”终被“坐实”。

　　类似的“双重领导”之惑，并不仅仅存在于乡镇。“我曾在担任宣城地区(宣城地区于2000年撤地建市，方宁为第一任市长)政法委书记时将党委和行署的政法工作‘一肩挑’，感觉非常顺畅”，宣城市委书记方宁说，“而后来宣城市分管政法的赵副市长就曾向我抱怨，公安局长总向政法委书记汇报而很少向他汇报工作”。

　　改革中：帽子与票子

　　“基层政权如何改革？我从1976年下乡插队担任公社副书记时就开始思考了”。方宁说。 2003年6月，方宁接任宣城市委书记，获得了将此前的思考化为实践的舞台。

　　2004年5月，宣城市委常委会研究通过了宣城市《乡镇领导班子和内设机构设置改革体制试点方案》，会上确立了在宣州、郎溪等7个县区各选择一个乡镇作为这次改革的试点。 “主官合一，减少副职；明确责任，分工不重；扩大民主，加强监督；依法行政，科学管理；提高效率，促进发展”。这是宣城市委组织部组织科科长田家凯在做“官方介绍”时概括的改革重点。而一些干部私下的顺口溜则是：“下了帽子，不下票子。”

　　截至7月9日，已完成改革的13个乡镇，原有党政领导干部141人，平均每个乡镇11人，平均年龄40岁；现有班子成员90人，平均每个乡镇7人，减少36%；平均年龄37岁，下降3岁。

　　这裁掉的人去向何处?正科级干部中因为主官合一，乡长和书记两人总有一人被调走，或转任其它乡镇的书记、乡长，或出任县属科级单位的一把手(或正科级副职)，没有降级别使用之虞。副科级干部，则每个乡镇总有3人左右或平调、或降级别使用。

　　新近成为“一般干部”的孙燕明说：“说能接受这个现实，肯定是假话。”这位35岁的宁国市(宣城市下属县级市)竹峰乡原党委委员(副科级)在今年7月9日举行乡党委委员直选中，因为“八选七”而被“差额掉”。好在他只被“下了帽子”，并没有被“下了票子”。也就是说，他的副科级别未变，工资也没有改变。

　　不过，孙燕明们感到残酷的，还包括田家凯的一句话：“这些人，不再有被提拔的机会。”尽管后来方宁在接受本刊采访时纠正说：“田家凯的表述是错误的，这些干部仍有升迁的机会。”但是，孙燕明已经不抱太大希望，“我被选下来后，大家对我的态度和以前有很大不同。” “下了帽子”的还有一类人，他们被“劝退”，其年龄因乡镇而异，有些乡镇的“退休”标准在50岁，有的则是52岁。据当地官员称,另外一些能够“不下帽子，保住票子”(平级调动)的副科级干部，被认为有“相当背景”。更为“神通”的干部，在本乡成为试点之前就能够“活动”到其它乡镇。

　　改革后：效率与监督

　　“现行体制中原本就存在书记权力过大且不受制约的现象，‘主官合一’岂不是让这一问题变得更为严重？”

　　面对这样的问题，方宁早有准备：“我以监督来制衡。”

　　第一是党内监督。它包括了来自上级党委、基层党组织和乡镇内部的监督，依据执政党去年新出的规定，还有党代会常任制的监督。

　　第二是人大监督。主要是乡镇本级人大的监督。“改革后，人大主席的顺位从第三位升至第二位，并且全部都兼任党委副书记，其地位有所提高，监督自然加强了”。

　　第三是群众监督。“乡镇都不大，有条件接受群众直接监督”。

　　“主官合一，交叉任职”的好处在于，缠绕汪恭礼们多年的“双重领导、双重汇报”就此去除，“分工不重”是这次改革的亮点之一。相同事务，既有主管副书记、又有主管副镇长的日子已成历史。

　　走上郎溪县新发镇办公楼的二层，“书记、镇长”、“副书记、人大主席”等门牌沿着走廊一字排开。镇委书记兼镇长饶纯忠说：“我们的分工已经写得很清楚。”

　　“以前你问他监督什么？他说不出道道来。乡改实际上推进了乡镇一级的监督，有了意识，才能变成行动”。方宁说。

　　作为市委书记的方宁和作为镇委书记的饶纯忠，虽然都是改革的一分子，但位置不同，关注也不尽相同。同样接受采访，方宁是“效率”与“监督”并重，而饶纯忠更侧重谈“效率”。至于“监督”，他实话实说：“那得看我想不想接受监督。”他说这番话时，新发镇党委副书记、纪委书记夏生华也在座。

　　无独有偶，一天之后，竹峰乡党委书记、乡长晏国成也对本刊说了相同的实话。他还说：“同级监督没什么用。”当时，该乡党委副书记、人大主席王定国亦在座。

　　监督难以到位，又没了镇长分治的掣肘，饶纯忠们的工作效率有了大幅提升。新发镇目前的总负债为370万元左右，其中的200万元为去年8月“宣城乡改”以来的新增债务，仅安装5公里长的公路路灯一项，花费就有150万元之巨。安装路灯、更好地承接来自江浙的企业落户，是饶的夙愿。但在镇长掌握财权的过去，饶的计划一直处在搁置状态。

　　改革为何放慢脚步？

　　“改革是成功的。”方宁说。

　　既然改革取得了成功，为何进展没有计划中的那样快？何时改革可以全部上推到县？

　　“一开始我想搞3个乡，后来各县有积极性，就每个县搞了一个试点乡镇”，方宁说，“我总想把这个事做得稳妥点，这一步迈出去就不要退回来。同时，要尽可能地减少震荡”。

　　“现在的步伐，看起来不快，但要有效。而效果的检验还要一段时间”。

　　宣城市委外宣办主任徐艾平给出的答案则是：省里正在统筹县乡两级人大选举的时间。他的说法后来得到了安徽省委组织部一名官员的证实。

　　2004年春召开的十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将乡镇人大任期由3年改为5年。同年10月，全国人大出台意见，要求各地在2006年7月1日至2007年12月31日期间，安排本行政区域内的县、乡两级人民代表大会代表换届选举工作。

　　安徽省委组织部的官员说，统筹的原则是本届乡镇人大任期延长一点，县级人大缩短一点，安徽省县乡两级人大的换届工作将在2006年下半年陆续展开。

　　显然，宣城乡改如果面子摊得太大，容易让“选任制干部”在短短一年之内换了又换，有损改革效果。

　　但是，原宣城地委副书记、纪委书记刘肇平还道出了另外两个困扰方宁的问题。

　　第一是宣城市级惟一一家上市公司“飞彩集团”累积亏损已达15亿元，证监会在去年年底即已向该企业出示了“黄牌”，将其列入ST系列。

　　刘肇平说，这家企业曾经是宣城的骄傲，它所上缴的财税，占了宣城本级财政的一半。今年以来，该集团职工已有两次上访。

　　第二则是宣城市委副书记杨枫于今年5月27日被中纪委调查，至今未归。刘肇平说，此前因腐败下台的安徽省政协副主席、原安徽省委副书记王昭耀是杨枫的姐夫。王昭耀于今年4月落马，随即牵连到杨枫。

　　这些内部震荡,都足以让方宁分心。

　　另外，虽然方宁一直没有放弃将宣城乡改向上推行到县市级的想法，但县委书记和县长的任命权并不在方宁这个市委书记手上。在接受本刊问询时，他明确回答：“我有建议权，省里有拍板权。”

　　脚步慢了下来，方宁并没有放弃：“旌德县委书记调走后，我有意没有向省里建议新人选，一直是由县长‘一肩挑’。”

　　旌德，也就成了宣城政改向纵深发展的火种。

　　改革获得了谁的认同？

　　“改革进行到现在，还没有一例上访的”。宣城市委组织部组织科科长田家凯说。

　　但这只是官方的说法。类似的说法还包括“书记的改革正确，给我们指明了方向”一类。离开办公室，很多人的说法就变成了“除了效率提高，其它方面跟改革之前没什么两样”。 还有干部评价说：“财政供养的人员没动，只是减了几个乡镇领导，无非就是把放在自己左兜里的钱转到右兜而已。”

　　难道公务员并不支持方宁的改革？

　　“眼看着就要改到自己头上，就算支持，也都是表面上的”。宣城区水东镇干部汪恭礼一语道破。

　　“2000年以来，安徽作为农业大省，无论是税费改革，还是撤乡并镇，都稍稍比全国提前。”安徽省社会科学院农村发展研究所副所长谢培秀说，“聘的人员减掉了，‘七站八所’改革也节省了‘吃皇粮’的开支。现在的这一步，该轮到乡镇一级的公务员了”。

　　事实证明，方宁提前迈出的这一步，代表了安徽乡改的方向。2005年6月27日，安徽省委办公厅、省政府办公厅出台《关于开展农村综合改革试点，建立农村基层工作机制的意见》，明确提出“合理设置乡镇党政内设机构，提倡乡镇党政领导交叉任职，减少领导职数”。

　　安徽省委组织部的官员告诉本刊，这个文件，正是因循宣城政改而来。此前，十六届四中全会决议中包含了类似的内容。这坚定了安徽省委推广宣城经验的决心。 ★

　　方宁：我为什么要推动改革 在中国地方政改冲动的背后，通常都站着一位或几位“性格不从众”的主事官员，方宁就是其一

　　★ 本刊记者 杨中旭 “我适合做美国式的州长，自己找5个人组阁。现在的副手，都不是我自己配的。”方宁曾经这样对自己的一个下属说。

　　7月13日，方宁在与本刊记者共进早餐时又说：“我曾经在2003年6月至2004年2月书记市长‘一肩挑’，感觉很好，我觉得自己能同时胜任这两个职务。”

　　“否则我出国访问时都别扭，人家如何理解你这个‘市委书记’？”方宁说，“我就以‘政府特别顾问’的身份出现”。

　　和很多78级的大学生一样，方宁从未停止过思考。这些官员正逐步走近政治舞台的中央，他们一个相同的背景是，在求学之前有过“上山下乡”的经历，因此对基层问题有深刻的体验。

　　“我对这一问题(党政合一、交叉任职)的萌芽思考，最早应该在30年前。那时我还是公社副书记”。方宁说。

　　上世纪80年代，方宁在省政府办公厅调研室工作，得以系统修正当初的“萌芽思想”。1986年11月，安徽省政治体制改革研讨会在宣城召开，与会的方宁从专家的发言中深受裨益。 90年代后，方宁得到了更多的实践机会。先是政法委书记、分管政法的行署副专员“一肩挑”，后是宣城市委书记、市长“一肩挑”。不重复分工导致的工作效率上升，使方宁坚定了伺机改革的决心并最终推出了“宣城政改”。

　　一些媒体猜测，宣城改革的动力是取消农业税之后的“倒逼”效应。对此方宁坚决否认，理由有二：第一，摘了帽子，并没有下掉票子，也就是说，财政负担并未减轻；第二，宣城财政并不艰难，“农业税少收了1.8个亿，但转移支付补回来了1.6个亿，2000万的缺口自己能够补上”。

　　值得一提的是，1998～2003年，方宁还师从于国务院发展研究中心农村发展研究部部长韩俊(方拜师时韩俊为中国社会科学院农村发展研究所副所长)，完成了长达12.5万字的博士论文。

　　经历了30年的积累，方宁在做出决策之前，并没有与导师在内的专家沟通，“但和省委主要领导通了气”。

　　由于触动了相当一批公务员的既得利益，对方宁表示“不理解”的人并不少。但他并不在意，“有些理论当时就能被人接受，有些则需要数十年、上百年。如果实践中可以得出正确的结论，就不必在乎外界，尤其是外界对你的行为不会产生直接影响的时候”。

　　这位已进入知天命之年的市委书记似乎仍未减退少年时的豪情：“我的性格不从众。”

　　生活中，很多人更容易把方宁想象为书生。酷爱做诗的宁国市华泰医院董事长尹诗祥说：“方书记很像书生。”

　　他得出这样的印象并不稀奇，方宁身材瘦小，脸色略显苍白，总戴着一副近视眼镜。宣城市委办公厅主任汤君毅说，方宁多才多艺，对政治、经济、历史、文艺、军事无所不窥。还有人说，方宁讲起黄梅戏“一套一套的”。

　　方在其博士论文《中部地区乡镇财政研究》的后记中写道：这几年里，我进一步系统而深入地研读了财政学、财税史、工业经济、农业经济和经济发展史等学科的著作，在中国财税史方面下的功夫尤多。开卷有益，这些书没有白读。如果说，以前中国农村问题在我眼中还是全牛的话，现在则可以大致点数出其骨架经络了。

　　“如果有可能的话，我还想打破人大、政协的二线地位。为什么30多岁的人不可以当县人大主任呢？他还可以从人大主任转任县长嘛！”方宁说。

　　告别的时候，方宁一边挥动手臂，一边说道：“你可以这样写，就说我方某人说了，乡改要经得起历史检验，绝不能退回来！”★

　　方宁，1955年生，安徽金寨人。1973年2月参加工作，曾任公社副书记。1978年考入安徽大学哲学系。毕业后分配至省政府办公厅，为办公厅调研室工作人员，曾任省级领导秘书。1997年调宣城地区工作。2000年当选为宣城市第一任市长，2003年6月改任中共宣城市委书记。