征地拆迁领域的职务犯罪预防

征地拆迁领域的职务犯罪预防 [ 2010-05-04 ] 孙 兰　费 泱      随着城乡建设发展的进一步推进，农村集体土地征用及房屋拆迁（以下简称征地拆迁）的数量逐年增加，征地拆迁逐渐成为了目前社会发展中的一个热点问题，事关广大农民群众的切身利益。但与此同时，由于制度不严、监管不力等原因，征地拆迁环节的腐败也成了民众关注的新焦点。上海市宝山区检察院近期对上海市部分郊区开展调查，对征地拆迁领域存在的突出问题进行分析，并就遏制征地拆迁领域的腐败和预防职务犯罪提出建议。
   　　征地拆迁腐败问题发生的主要环节
   评估公司确定环节。评估机构根据被拆迁房屋的成本、成新等不同情况给出基准单价，是拆迁人确定对被拆迁人补偿数额的重要依据之一。征地中的房屋拆迁工作量大面广，对于拆迁评估机构而言是巨大的商机。在一些地区的拆迁工作中，相当比例的评估公司聘用不是经过公开招投标，而是由拆迁方直接指定，不少评估公司为争取业务而向相关负责人员行贿。在上海几个区的相关案件中，都能发现房产评估公司行贿的身影，而行贿的对象无一例外是各镇拆迁办公室的负责人。
   补偿款核定及发放环节。评估公司给出补偿基准单价，而补偿款数额的最终核定则是以单价乘以总面积外加其他因素汇总形成的。同时，在不同的拆迁中，有关方面为了尽快完成拆迁任务，也会各自制定具体的补偿办法。这样一来，具有补偿款最终核定权力的拆迁工作人员就成了村民竞相讨好的对象。有些村民向有拆迁面积、补偿金额核准权的工作人员进行贿赂，以虚增拆迁面积或适用较高的补偿标准。
   房屋拆除环节。房屋拆除行业利润丰厚，市场竞争相当激烈。为争揽业务，具有房屋拆除发包决定权或能够影响房屋拆除工程发包的工作人员自然而然地成为了拆房公司争相公关的对象。尽管这个环节并不为多数人注意，但一些案件却又都发生在这个环节。
   拆除物资处置环节。拆除房屋之后的剩余物资管理环节“猫腻”也不少。有的拆房业务发包方以各种名目如旧材料回收、残值费、拆房管理费等名义向拆房公司（拆房施工队伍）收取费用，且不设置收费项目的明细账；有的随意设定旧材料回收费用的价格；还有的资金管理混乱，收费凭证填写不规范，随意入账，记账混乱。
   　　征地拆迁腐败问题易发的原因分析
   拆迁主体错位。究竟谁是拆迁主体？根据相关法规，拆迁应由被拆迁地块的建设方，也即拆迁人负责，并由拆迁人委托有资质的拆迁公司具体实施。在拆迁实施过程中，乡镇政府及其所属的拆迁工作部门的职责主要是管理拆迁基地，监督拆迁行为、提供基础资料、宣传解释相关法规政策、配合拆迁及评估等工作。但在实际操作中，出于减低成本、加快招商引资步伐等方面的考虑，相当比例的拆迁工作是在地块被出让之前先拆迁，以净地形式进入土地储备中心实行“招、拍、挂”，或者是边挂牌出让边拆迁。显而易见，净地出让的形式是受到商业地产开发商欢迎的，但另一方面，也直接导致了乡镇一级政府实际主导拆迁工作的局面。政府替代了拆迁人的位置，成为确定评估公司、拆迁协商、核定补偿款等拆迁具体工作的主角。这种既是裁判员、又当运动员的局面自一开始，就注定了拆迁工作行政色彩的强化和政府利己主义倾向的出现。而这种较为普遍的拆迁主体错位现象却并没有引起相关职能部门的注意，对这种不合法、不合规的情况也没有相应的监督管理措施。
   规范执行不力。国务院于2001年出台了《城市房屋拆迁管理条例》，住建部、各省市针对拆迁工作也出台了不少法规规章。但这些法规多数是直接针对城市房屋拆迁，征地拆迁则采取参照执行的办法。由于城市和农村拆迁在现实上存在诸多差异，征地拆迁在执行现有规范方面情况并不理想。例如根据相关法规，征地拆迁应当在取得拆迁许可证后方可进行。但实际情况是，有相当数量的征地拆迁是在没有取得拆迁许可证的情况下进行的，这还不包括一部分边拆迁边办理许可证的在内。大量的征地拆迁采取了俗称为“协议拆迁”的方式，这就使现有法规的监管出现了盲区。由于协议拆迁并不需要向房地主管部门报备，主管机关对于以协议形式开展的拆迁无法及时了解进展并进行指导，开展监督管理也就成了一句空话。
   缺乏监督制约。对于职务较低、又有一定实权的关键岗位，往往缺乏监督制约机制。例如房屋拆除合同应在经办人拟定后，经三级审批方能确定。但实际上，审核人并不具备条件对合同实际内容作详尽审核。有的拆迁从对申请资料的审核到对实地的测量调查，直至最后的批准均由一人操办，没有其他岗位人员对审批过程进行监督，监督不到位给有关人员可乘之机。
   　　强化监督，规范征地拆迁工作
   强化准入监督，规范拆迁主体。一是要明确政府部门在征地拆迁中的职能定位。《物权法》的出台，将拆迁区分为公益性质和商业性质两类，同时确立了不动产征收的一系列新原则。对于原有的拆迁条例等一系列行政法规，有重新审视和调整的现实必要。当前，在非公益性拆迁中政府要不越位：政府并不是拆迁工作的当事人而是管理者，应当做好相关管理监督工作以及其他协助性工作，以促使拆迁工作公平、公正地推进，切实维护拆迁双方的合法权益。而对于公益性拆迁，政府则要做到不缺位：政府应当做好对被拆迁人的安置补偿，维护好失地农民的合法权益。政府在拆迁中越权行使相关职权的，应当由房地主管部门责令改正。二是要强调依法领取拆迁许可证。拆迁工作必须在拆迁许可证领取后方可实施，也只有领取许可证后，拆迁人的法律主体身份才能得到确认。对于未按照要求取得许可证即开展拆迁工作的，应由房地主管部门按规定采取相关措施，待许可证办理后方可继续进行。三是要健全拆迁公司、评估公司选定程序。引入市场竞争机制，按公开、公平、公正原则进一步健全拆迁公司以及评估公司的选定工作。对于未经招投标程序选定的公司，主管职能部门可取消其实施资格。增加行贿记录查询前置程序，对有行贿纪录的拆迁或评估公司，应当取消其继续竞标目前及今后拆迁业务的资格。
   强化社会监督，实现拆迁工作全透明。要坚持公开、透明原则，在征地拆迁中全面推行“阳光拆迁”，以规范征地拆迁的各类行为，为社会监督提供条件。一要实现执行文件的透明化。拆迁前应向被拆迁人宣传、讲解所执行的拆迁补偿文件和操作程序文件，公开拆迁补偿安置政策，严格执行公示公告程序，让被拆迁人和其他群众了解正当的程序和标准。二要实现操作程序和结果透明化。被拆迁房屋的测量和评估等操作程序都应当公开，特别是拆迁过程必须严格履行公示公告程序，公告内容应当包括补偿的标准、被拆迁户名、丈量登记情况、补偿金额等详细内容，杜绝暗箱操作。三是要实现监督途径透明化。要公布拆迁单位及工作人员身份，公开举报电话、接待信访时间等投诉和复议渠道，以便群众监督。
   强化内部监督，对拆迁流程全监控。实行村民代表参与制和复核制，在动产评估和补偿款核定环节应有村民代表参与，对拆迁工作的测量、图表的绘制、登记造册等决定补偿金额的关键环节进行现场监督和签字认可。对于动产评估和补偿款核定实行复核制，邀请其他村民代表、拆迁工作人员等组成独立小组进行复核。同时，对于动产评估结果、补偿项目、房屋面积、建房时间应及时予以公示，以利群众监督。加强对房屋拆除工程发包的流程监督。房屋拆除工程应由投资方、拆迁人共同组织实施公开招标，当地乡镇纪检机关应参与监督。加强对拆除施工队伍的资质审核，对于有行贿记录的施工队伍禁止进入市场。
   强化财务监督，实现资金流转全控制。严格规范财务制度，把好财务收付关口。对征地拆迁的补偿款及其他专用款项，要统一管理，合理使用。推行镇、村两级财务公开制度，推行“资金统管制”和“会计代理制”。建立内部审计和稽核制度，定期开展项目审计或者专项的财务抽查，以便及时发现拆迁资金、补偿款使用管理中存在的问题。要规范岗位设置，按财经法规和财会制度，结合各单位实际管理情况和决策、执行、监督三者既统一又分离的原则，设置会计、出纳及审核、审批岗位，不允许一人兼任会计出纳等现象的出现。（作者单位：上海市宝山区人民检察院）
   （中国廉政网——中国纪检监察报）