南方周末 - NGO小额信贷式微

随着政策的放松，中国小额信贷爆发性发展局面指日可待，但是，小额信贷领域昔日的主角——非盈利性的公益型小额信贷机构，已经在这场正在拉开大幕的大戏中沦为可有可无的角色
2006年以来，随着金融政策和监管部门一系列政策的陆续出台，小额信贷在中国驶上了快车道。目前，中国已有小额贷款公司一千多家，村镇银行一百多家，几乎每天都有新机构诞生。这只是在试点阶段，随着试点范围的扩大和政策的放宽，中国小额信贷爆发性发展局面，指日可待。
此时此刻，最郁闷的当属非赢利性质的公益型小额信贷机构（以下统称NGO小额信贷）。作为默默耕耘十五载的中国小额信贷事业的开拓者，NGO小额信贷机构已经从鼎盛时期（2003年前后）的三百多家萎缩到目前的一百家，并且仍在进一步萎缩当中。这个小额信贷领域昔日的主角，已经在这场正在拉开大幕的大戏中沦为可有可无的角色。
NGO小额信贷泛指通过向低收入群体提供无抵押的小额贷款，达到增加收入、增进低收入人口福利的公益型小额信贷活动。NGO小额信贷是国际小额信贷的先驱和重要组成部分，全球一万多家小额信贷机构中70%是NGO。2007年福布斯首次发布全球小额信贷机构50强榜单，位居榜首的就是一家NGO（孟加拉国的ASA），ASA当时有3300多家分支机构、2.5万名员工和540多万个活跃客户，还款率高达99.77%。
为什么NGO小额信贷这一能够有效服务低收入群体的组织形式在中国步履蹒跚、难以为继？
原因复杂，既有NGO组织方式本身的约束，也有“中国特色”的NGO带来的问题；既涉及金融政策，也事关民间组织发展政策。
NGO的根本属性是不以赢利为目的，也就是说，可以赢利，但赢利必须用于公益目的，不得用于分红、变相分红或转换成个人和小团体的收入。NGO没有股东，其运作经费来源于政府扶持、基金会和国际组织资助、企业和个人的捐赠以及机构自身的积累。这样的机构性质决定了NGO小额信贷机构在融资、扩大规模和吸引人才等方面处于不利地位，这也是国际上绝大多数NGO小额信贷机构规模不大的一个重要原因。
看来中国NGO小额信贷机构式微的主要原因还得从“中国特色”中寻找。
要想在中国注册一家NGO必须先找个“婆婆”，即挂靠一家党政机构或事业单位，这就导致NGO对党政机构的依附和从属。就NGO小额信贷机构而言，即便是独立程度较高的机构，主要领导也往往由挂靠机构派出，有的NGO干脆就是政府机构挂出的另一块牌子。这种做法有两个主要弊端：其一，政府的直接干预导致NGO难以形成有效治理结构，难以建立起长久的公信力，而公信力是NGO的命根；其二，政府官员的频繁更替直接影响NGO小额信贷机构的正常运作，而懂业务且稳定的管理层对循环不息的小额信贷业务至关重要。
根据《贷款通则》，只有持《金融许可证》并经工商部门核准登记的金融机构才有资格发放贷款。因此，严格来说NGO开展的小额信贷业务是非法的。之所以默许其存在，是由于其服务低收入群体的公益性质，更重要的是，绝大多数NGO小额信贷机构规模很小，只放贷、不吸储，对金融秩序不构成威胁。但没有合法身份始终是笼罩在NGO小额信贷机构头上的巨大阴影，使得它们只能偏安一隅、谨小慎微地开展业务。
既不正规又不合法，NGO小额信贷机构自然难以得到稳定的资金支持。初始资金的提供者（国际援助机构）是基于“项目制”而运作的，资金流随着项目的结束而终止；而新的融资渠道又无从落实。国际上看，从2000年起商业投资者和社会责任投资者（追求财务效益和社会效益的双重回报）正在取代国际援助机构而成为小额信贷领域的投资主体。精明的商业资本和社会资本是不会青睐产权不清、不合法又不规范的中国NGO小额信贷机构的。
中国NGO小额信贷机构出路何在？不妨顺着国际同行的路径来思考。国际上成功的机构有两条路可走：转制或沿老路前行。转制的目的是为了突破NGO的机构性质给小额信贷业务拓展带来的束缚。从1992年到2007年底，国际上共有35个国家的84家优秀的NGO小额信贷机构转变成非银行金融机构或商业银行。当然，大多数机构走的是第二条路，即维持NGO性质，沿既定的方向发展。
中国近年来出台的支持商业可持续小额信贷的发展政策也给NGO转制提供了可行路径。2008年5月银监会和人民银行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》就明确了NGO也可以作为小额贷款公司的股东。但NGO转制后能否“不变色”（坚持服务低端客户）取决于控股资本的性质。国际上成功转制而又不改初衷的小额信贷机构背后撑腰的是社会责任投资者。欧美4万多亿美元的社会责任投资是NGO成功转制的可靠合作伙伴。目前，在国内的社会责任投资者尚在孕育、国外的社会责任投资者又无法大规模进入的情况下，NGO转制后“变质”的可能性很大。看看各地为小额信贷公司设立的高门槛就知道，转制后NGO恐怕只能当小股东，从而失去对机构发展方向的掌控，最终受影响的是低收入客户群体。
维持现状的路恐怕也不好走。如果迟迟不解决合法身份的问题，NGO小额信贷机构只能日渐萎缩、自生自灭。据说央行正在力推《放贷人条例》的出台，如果该条例几年之内能如愿颁布，将使包括NGO小额信贷在内的民间借贷合法化。但如果中国的NGO管理政策没有实质性改变，即便放贷合法化，也难以出现独立、规范、自律和值得信赖的NGO小额信贷机构，在缺乏有效外部监督的情况下，如何确保NGO不会蜕变成少数个人或团体牟取私利的工具，将是一个巨大的挑战。
小额信贷可分为商业型和公益型两类，前者服务的是小客户中的“高端客户”，而后者服务的是小客户中的“低端客户”——商业机构看不上眼的有劳动能力的贫困群体，这对缩小贫富差距、建设和谐社会也很重要。
中国正在实施的政策将导致商业型小额信贷一枝独秀。这也不能责怪金融监管部门，因为公益型小额信贷的健康发展不仅需要金融政策的放宽，更需要NGO管理政策的突破。如果前者尚指日可期的话，那么后者就是一件更敏感、更复杂，也更遥遥无期的事情。中国的公益型小额信贷在相当长的时期内将难以摆脱举步维艰的尴尬处境，这对NGO、热心公益的各界人士以及广大低收入群体都是一件令人遗憾的事情。
【南方周末】本文网址：http://www.infzm.com/content/38532