中国NGO小额信贷遭遇融资困境 缺少第三方监管

　　贵州兴仁小额信贷机构调查

    ■本报记者 李雨谦

　　中国的小额信贷经过近二十年的探索和发展，正朝着正规化和制度化迈进。但是随着国际小额信贷出现商业化潮流，曾经一度占据主导地位的NGO正面临着严峻的生存挑战。为探查NGO小额信贷的发展现状，中国经济时报记者走访了国家级贫困县贵州兴仁县。

　　师从孟加拉模式

　　“我们是孟加拉的弟子，完整地传承了他的衣钵。” 贵州兴仁县农村发展协会秘书长李昌俊在见到记者时，非常幽默地介绍了该协会的“祖师爷”。

　　兴仁县农村发展协会是面向农户进行小额贷款的机构，其1998年6月在兴仁县民政局登记注册为社团，前身是联合国开发计划署援助中国西部的一个小额信贷扶贫项目，启动资金为114万元人民币。经过十年的发展，按照2008年的数据，其资产总额已经达到了343万余元。

　　李昌俊介绍，他们在进行小额信贷时有几个重要的原则：服务对象为低端客户，即有生产能力的贫困人口和微型企业；因为服务对象的特殊性，所以要求提供无须抵押的信用贷款；因为是信用贷款，所以额度一定要小到可以控制风险的程度。

　　国际上对小额信贷的额度一般用当地人均GDP的倍数来衡量，根据该协会近10年的小额信贷经验，在农村每年每户一般不高于3000元，在城市每年每户一般不高于5000元，年度名义利率为8％，年度有效利率为12％。

　　之所以规定小额度短期贷款，原因是小额信贷服务的都是贫困地区，家庭底子薄，过去几乎没有信贷经验，难以从事大规模的经营活动，只适宜从事无风险或小风险、易操作、周期短、见效快的小型项目。

　　记者调查发现，贫困户贷款一般都是用于家庭养殖或购买化肥等的资本，有的做点小本买卖，这些小型项目一般所需贷款数额不大、期限不长，特别是村民都有一定的技术和经验，成功率大。

　　“由于这些都是非常小额度的信用贷款，因此要有一套不同于普通银行机构的贷款管理模式。我们现在基本完全照搬了国际比较流行的孟加拉模式。”李昌俊说。

　　孟加拉乡村银行模式是诺贝尔经济学奖获得者默罕默德·尤努斯教授所创。在1974年孟加拉发生严重饥荒后，他开始了小额信贷扶贫试验。1976年，乡村银行首先在孟加拉的Jobra村得以创办，1983年当局允许其注册为银行。其精髓就是通过制度安排解决了贫困户无法提供贷款抵押与担保的难题。在此之后的30年间，乡村银行逐渐发展成为组织遍及全国的金融机构，服务于全国64个地区的68000个村，还款率也达到97％以上。

　　兴仁农村发展协会采用了与孟加拉乡村银行模式相同的“五户联保制”。五户农户自愿组成1个小组，3至7个小组组成1个中心，由各组农户民主推举出小组长、中心主任。农户组建好小组、中心以后，报协会社区工作队员调查核实，再报协会总部核实、审批，在中心会议上一次性将贷款发到每一位贷款农户手中，贷款方式为整贷零还。

　　该协会信贷员刘宗桂告诉记者，申请贷款者必须无条件结成5户的互助、互督、互保小组，再成立1个贷款中心，这是很重要的制度保证。

　　小组成员在选择贷款项目、按时还本付管理费、实施监督等方面承担相应的连带责任。虽然借款是个人行为，最终由个人决定，但小组中的5人有相互依存的关系，从而起到连保的作用。为此，协会规定有直系亲属关系的不能在同一小组，以防止因直系亲属关系而影响连保作用。

　　“由于孟加拉模式的合理性以及我们严格按照贷款流程和制度，我们协会的还款率达到98．33％。”李昌俊说。

　　小额信贷NGO的融资困境

　　虽然小额信贷在中国发展得非常谨慎，但是市场对其需求却非常旺盛。

　　“刚开始我只能每年贷到3000元，现在协会稍微宽松了点，可以贷到15000元。看似涨了不少，但对于我来说，是九牛一毛，特别希望能再多贷点，因为我现在除了养猪场外，还正在做食品加工厂。”在贵州兴仁一个养猪场的专供猪锻炼的操场边上，场主陈万金不无遗憾地说。

　　陈万金从2007年开始向兴仁县农村发展协会贷款，由于是白手起家，协会当时只给了他3000元。他用其中的2400元买了一头怀崽母猪和一头25斤的小猪，当年共获利25000元左右。如今，他的企业规模不断扩大，资金需求也越来越大。

　　在记者的调查中，像这样的情况还有很多，做装潢生意的张林、养殖野生动物的唐泽友等，都期待着更大的信贷额度。

　　那为什么机构不愿意给他们增加贷款量呢？李昌俊称，协会在保证老客户和发展新客户之间难以取舍，客户对贷款的需求量远远超出机构的资金量，“但我们必须保证所有农户的需求，所以不能把有限的资金投到某几个大客户上，这在风险管理上也是不合适的。这也导致一部分现有客户对机构失去信心而流失，影响机构在目标客户中的信誉度，从而影响机构的客户源。”

　　相关调查表明，在兴仁县48万人口10．4万户中，城市人口不足10万人2．2万户，有37万人8．2万户是农村人口，其中有70％或5．7万户被认为是协会潜在的客户。但机构的运营资金出现不足，绝大部分目标客户不能享受金融服务。

　　据统计，该协会目前虽然覆盖了0．2万户，但仍有5．5万户潜在的客户不能覆盖，市场渗入率仅为3．5％。

　　中国农业大学在2005年对贵州铜仁、江口、石阡、玉屏四县市502户农户进行的问卷调查显示，高达89％的样本农户表示了自己的贷款需求；对万山、松桃等6县720户的问卷调查显示，84％的样本农户也表达了贷款需求。

　　日益扩大的信贷资金需求与有限的信贷资金供给之间已经有了较深的矛盾。李昌俊称，从资金供给方面看，目前协会的300多万元贷款本金规模，远不能满足需求，随着该项业务的不断发展，农户的资金需求额也会越来越大。即便再充实2000万资本金，也不能满足全县的贷款需求。

　　“中国小额贷款的市场空间是非常巨大的，现在最大的问题是小额贷款机构，尤其是向贵州兴仁县农村发展协会这样的NGO面临政策限制，其资本金不足已经成为通病，很显然这会影响到机构的可持续发展。”中国小额信贷发展促进网络秘书长白澄宇在接受本报记者采访时表示。

　　他认为，NGO小额信贷资金来源渠道目前较为单一，以扶贫为目的的非政府机构小额信贷项目，资金基本上完全依赖国内外捐赠，以国际捐赠为主。大多数的项目没有后续资金安排，在不可持续的情况下，难以争取进一步的投资。

　　同时，“只贷不存”的小额贷款公司面临资金链条中断的潜在威胁。与NGO不同，商业性小额信贷公司有明确的投资人和所有人，这就为建立良好的公司治理结构，防止资金所有权不清和可能的道德风险打下了良好的基础；但NGO贷款机构只能贷款，不吸收存款。

　　根据2008年5月4日《关于小额贷款公司试点的指导意见》的界定，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款机构从银行业金融机构获得融入资金的余额不得超过资金净额的50％。

　　由此，白澄宇认为，小额贷款机构资金来源极窄，规模不可能做大。即使是互助资金也不足以满足贷款需求，农村资金互助社虽然可以从社员处吸收存款，但真正有大量资金需求的社员可以存入互助社的存款可谓是微乎其微。农村资金互助社仅靠微薄的股本金和稀少的存款无法满足其覆盖地区巨大的资金贷款需求。

　　“为了扩大我们的资本金，我们曾积极地与国际小额信贷投资机构接触，寻求合作，于2008年底与安善集团签订了创建‘安善·民富小额信贷有限责任公司’的合作协议，但由于贵州小额贷款公司的准入政策与国外投资人的意愿出现分歧而暂时搁浅。”李昌俊称。

　　目前贵州相关机构规定，单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10％，但是安善集团则希望控股，投资方的投资需求与政策发生了矛盾。

　　对此，白澄宇表示，境外投资机构在中国境内面临着特殊困难，随着中国金融市场的开放，越来越多国际小额信贷专业化投资机构希望来中国开拓市场并推广国际成功的小额信贷经验，但他们在投资过程中遇到很多政策和法律方面的难题。最为明显的就是国际小额信贷专业机构往往不是商业银行，因此不具备发起成立村镇银行的条件，只能遵守持有不超过10％股份村镇银行和小额贷款公司有关股东持股比例的规定，但这又不能满足国际小额信贷专业投资机构的参与意愿。

　　“我希望相关部门在审慎决策的同时，能够逐步放宽门槛，这或许已经是小额信贷发展的趋势了。”白澄宇称。

　　陷入监管真空

　　记者在贵州兴仁调查时发现了一个非常值得关注的问题，兴仁农村发展协会作为小额信贷的非政府组织，没有一家政府部门或第三方机构能对其进行有效监管。

　　该协会一位工作人员告诉记者，兴仁农村发展协会是挂靠在兴仁县扶贫办名下的，从理论上说应该是归扶贫办管，但事实上协会已经从扶贫办独立出来，单独办公，“况且协会是小额信贷机构，扶贫办也管不了”。

　　他说，另一方面按照银监会的条例，协会又应该归省级相关部门监管，对于兴仁农村发展协会来说是归贵州省中小企业局管，“但是中小企业局对小额信贷在内的金融领域并不专业，中小企业局只是根据银监会的指引对准入门槛等政策性问题进行了硬性规定，对机构运营状况、财务水平等很少过问。”

　　上文所提到的条例是指2008年5月央行和银监会联合发布的《关于小额贷款公司的指导意见》，其明确规定凡是省级政府能明确一个主管部门负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。至此，小额贷款公司的监管权由央行移交给了地方政府。

　　有专家曾质疑，这种临时性制度的涉及与安排致使监管主体不明确，频繁易位，不利于小额贷款公司的稳健经营与长期发展。

　　“目前，对我们最为直接有效的监管单位是中国国际经济技术交流中心，我们协会每年的报表都会交给他们审核。”上述工作人员告诉记者。

　　公开资料显示，中国国际经济技术交流中心隶属于商务部，是联合国开发计划署在中国西部实施小额信贷扶贫的具体管理机构。它既是贵州兴仁农村发展协会的项目主管单位，同时也承担了对其监管的角色，并没有第三方对其实行有效监管。

　　“这个问题也是现在小额信贷机构所面临的主要问题之一，由于小额信贷机构的法律地位不明确以及相关政策的不配套，从表面上看有众多部门负责监管，事实上却处在众多部门交集的真空地带，更多情况下是靠机构本身制度的约束和自律行为。”白澄宇说。

　　目前，中国对非政府的小额信贷机构和小额贷款公司施行的是非审慎性监管，大都由当地政府部门执行，一般是由民政部门实施。但是监管力度宽松，监管范围一般仅仅涉及禁止吸储、注册资本、市场进入主体资格、经营范围、利率水平、融资渠道等方面的要求。

　　而且，从机构本身来说，除了中国社科院“扶贫社”和联合国开发计划署与中国国际经济技术交流中心主管的“乡村发展协会”获得了央行的许可之外，其他非政府组织小额信贷大多是依靠捐赠人和地方政府之间的协议即非正式的经营许可在运作，这些小额贷款机构的准入大多缺乏正式的程序和规章，其自律能力值得商榷。

　　白澄宇表示，由于中国小额信贷发展的历史不长，监管当局缺乏控制小额信贷风险的经验。2000年以来，随着小额信贷机构在扶贫、支持中小企业发展、解决就业等方面的不断发展以及资金来源多样化和规模的扩大，小额信贷机构的监管问题逐步凸显，成为可持续发展的一大挑战。

　　随着新型农村金融机构的进入，现阶段，中国小额信贷机构的发展已经形成了多元化竞争的格局，要求金融监管当局能够区分机构性质、业务范围等对其进行差别化监管。

　　“发展政策与监管框架的不确定，造成了小额信贷机构法律地位的不稳定性和预期的不确定性，从而导致其难以采取具有长远效力的措施，限制了中国小额信贷机构的发展。因此，确立清晰的监管框架、给予小额信贷机构适当的法律地位显得尤为迫切和重要。”白澄宇说。