税制改革何处去？

税制改革是一个永恒的主题。任何一个国家的税收制度，总要植根于一定的经济社会环境并随着经济社会环境的变化而做相应调整。在当前的中国，诞生于15年之前的分税制同其赖以依存的经济社会环境之间的不相匹配现象，已经越来越清晰地呈现在我们面前。若不能及时对其进行与时俱进的调整，它肯定会伤害经济社会发展，甚至产生越来越大的负面影响。

税制改革何处去？（上）等多种资料

作者：高培勇  来源：南风窗  日期：2009-08-22  浏览：7122 显示全文   　　关于新一轮税制改革的方案，最早可追溯至于2003年10月份召开的中共十六届三中全会。在那次会议所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》第20条款中，以“分步实施税收制度改革”为标题，税制改革的主要内容被概括为8个项目。而于2008年末举行的中央经济工作会议，围绕保持经济平稳较快发展这一2009年经济工作的首要任务，推出了一揽子的宏观调控新举措。其中，可归入积极财政政策系列并要通过新一轮税制改革加以贯彻的，就是“实行结构性减税”。
　　在如此的背景之下，统筹考虑结构性减税的目标和既有的新一轮税制改革方案，对其做一比较完整而系统的讨论，是必要的。
　　
　　之一：增值税的转型
　　
　　经济环境的变化
　　在新一轮税制改革方案中，增值税的改革方向，被界定为由所谓“生产型”改为“消费型”，简称为“增值税转型”。
　　生产型和消费型增值税之间的差异，说到底，就是对企业当期购入固定资产所付出的款项，在计征增值税时，是计入征税基数从而准予抵扣，还是不计入征税基数从而不准予抵扣。准予抵扣，即是消费型增值税。不准予抵扣，则是生产型增值税。前者体现着对企业固定资产投资的一种激励，后者则是一种抑制。
　　之所以要做这样的“转型”改革，同我国现行增值税制的诞生背景以及其后发生的变化有关。
　　如所周知，我国现行增值税制诞生于1994年。在那个时候，通货膨胀和短缺经济，是我们所面对的主要矛盾。财政收入不足、财政收入占GDP比重偏低，也是我们经常挂在嘴边的主要难题。在那样的宏观背景之下所启动的税制改革，自然要被赋予抑制通胀、约束需求的任务，因此对企业固定资产投资就不宜实施激励政策，甚至要实施抑制政策。
　　然而，随着时间的推移，我国的宏观经济环境发生了十分重大的变化。通货膨胀和短缺经济绝对不再是我们所面对的主要矛盾，取而代之的，反倒是全球性金融危机重压下的总需求萎缩和产能过剩。并且，财政收入不足及其占GDP比重的偏低，也肯定不再是我们所须聚焦的主要难题。取而代之的，反倒是持续了十几年之久的财政收入高速增长所带来的国民收入分配格局的逆转之势——居民收入占GDP比重的持续下降。
　　环境的深刻变化和目标的相应调整意味着，现行增值税制所具有的约束消费和抑制投资倾向，已经成为不合时宜的印记了。于是，就有了对现行增值税制进行“转型”改革的呼声和企盼。也正是在这种日渐强烈的呼声和企盼中，相关政府部门拿出了比较成型的改革方案。
　　不过，方案易定，操作难行。作为现时中国的第一大税种，2008年，增值税收入占全部税收收入的42.5%。绝对具有“牵一发而动全身”之效。主要出于对财政收入可能因此下滑的担忧，政府在增值税“转型”方案实施问题上的态度，可以用“慎而又慎”来形容。
　　
　　“试点”的尴尬
　　因此，便可发现这样一个可能并不出人意料的事实：为了稀释增值税转型的减税效应，政府所拿出的“转型”方案，一再“缩水”。先是将抵扣范围限定在设备投资的范围内，而不允许抵扣房屋、建筑物投资，从而实行的是“打了折扣”的消费型增值税。继而，又对设备投资附加了所谓“增量抵扣”原则——抵扣额度不得超出当年来自该企业的增值税收入增量，从而将“可容忍”的减税规模锁定在当年增值税收入增量的范围内，不致侵蚀既有的增值税收入盘子。
　　即便是如此缩水的方案，也未敢一下子铺开，而是“先试点，后推广”。试点的选择，同实施振兴东北老工业基地的战略决策在时间上恰好相逢。于是，在2004年7月，便有了增值税“转型”方案首先在东北“三省一市”8个行业的试点。这一试，就是整整4年半。
　　在表面上，试点有条不紊，循序渐进，似乎没有脱离既定的轨道。但是，深入一步看，事实上，所谓的“试点”，已经褪去了本来的意义，而演变成一种旨在推迟改革进程并等待改革时机的“审慎”之举。这是因为，先试点、后推广固然是渐进式的中国经济体制改革的一大特色，但是，在迄今为止的30年的改革历程中，从来没有哪一项改革的试点时间拖得如增值税转型改革这般长久。
　　全球性金融危机的迅速蔓延拨快了增值税转型向全国推广的时间表。基于保持经济平稳较快发展系当前压倒一切的首要任务的判断，于2008年11月5日举行的国务院第34次常务会议终于做出决定，从2009年1月1日起，作为实行结构性减税的一项重要内容，在全国范围内实施增值税转型改革。以此为契机，持续了4年半的名不符实的增值税转型改革“试点”宣告完结，而回到其本来意义的“转型”轨道。
　　既是作为结构性减税的一项重要内容，就要真正舍得“割肉”——实实在在地减税。因而，在宏观经济形势急剧变化条件下向全国推广的增值税转型改革，并未完全维系“试点”方案，而是适当调低了其“缩水”的程度——取消“增量抵扣”，允许全额抵扣。这意味着，在全国范围实施的“转型”，已经把减税效应的凸显放在了优先位置。具体到企业，其可能收获的减税规模高于原“试点”地区。
　　
　　减税效果有待验证
　　进一步看，照此测算，这一项减税动作，一年下来，将减少大约1200亿元的税收收入。注意到增值税作为第一大税种的特殊地位，它在全国范围内的“转型”，可说是政府能够拿出的最大的一笔减税单。但这项政策能否产生实际的效应或者其实际的效应有多大，最终还要取决于企业对这项政策安排的反应。只有企业真的扩大设备投资了，真的着手技术改造了，真的增加投资需求了，增值税转型的减税效应，才能真正“落袋为安”——进入企业的腰包。否则，它便只能是等待人们去抓的“树林子里的鸟”。
　　注意到当前的这场全球性金融危机的一大特点是产能过剩，在这种情况下，企业难有足够的投资热情和动力，我们对于增值税转型减税效应的预期，不能不有所保留并备有预案。
　　倘若增值税转型的减税效应未能如所期望的那样发挥出来，并且，经济形势的变化需要在税收上采取更有力的扩张措施，那么，在增值税转型改革上可以考虑的选择，便是进一步“割肉”：是将房屋、建筑物投资纳入抵扣范围，允许抵扣全部的固定资产投资，从而实行完全意义上的消费型增值税。事实上，从增值税制的发展规律看，这一步迟早要走。认识到这是一个不可回避的基本趋势，积极创造条件，尽快地迈出这一步，应当成为我们的选项。　之三：燃油税之辩
　　
　　在新一轮税制改革方案中，有关燃油税改革的提法是“适时开征燃油税”。
　　每当岁末年初，无论是相关政府部门，还是普通百姓，都会随公路养路费集中缴纳期的到来而经历一次围绕燃油税开征与否的“备战”或“猜测”高潮。高潮过后，便是对燃油税“胎死腹中”的迷茫。

税制改革何处去？（下）

作者：高培勇  来源：南风窗  日期：2009-09-05  浏览：4693 显示全文   　　
　　之三：燃油税之辩
　　
　　在新一轮税制改革方案中，有关燃油税改革的提法是“适时开征燃油税”。
　　每当岁末年初，无论是相关政府部门，还是普通百姓，都会随公路养路费集中缴纳期的到来而经历一次围绕燃油税开征与否的“备战”或“猜测”高潮。高潮过后，便是对燃油税“胎死腹中”的迷茫。这时，又总是会听到将“择机”开征燃油税的预告。就是在这样一种 “择机”、“流产”、“再择机”、“再流产”的反复周折中，这一议题伴随我们度过了十几年之久的时光。也正是出于燃油税开征时间表把握上的困难，才有了所谓“适时开征”的表述。
　　
　　名为燃油税，实为养路费
　　如此漫长的“择机”、“流产”过程，不能不迫使我们静下心来思考一个带有根本性的问题：在中国开征燃油税究竟是为了什么？
　　细究起来，之所以会在上个世纪90年代中后期萌发出开征燃油税的需求，无非是因为，在那一时期，来自于政府部门的非规范性收入行为盛行并招致社会各界的一片声讨。政府部门的非规范性收入行为，又集中体现在围绕公路使用行为的 “乱收费”上。在当时，治理“乱收费”的希望，被普遍寄托于“费改税”——通过将五花八门的政府收费改为征税，实现规范政府收入行为及其机制的目标。正是在如此背景之下，全国人民代表大会先是在1997年通过《公路法》并首次提出以“燃油附加费”替代养路费，接着，又于1999年通过了《公路法》修正案，规定政府可以采取征税办法筹集公路的养护资金。从而，为在中国开征燃油税并以燃油税替代公路养路费等相关收费，打开了通道。
　　不过，有必要开征燃油税是一回事，选择开征怎样的燃油税又是另一回事。所谓燃油税，顾名思义，就是以燃油或燃气为课税对象的税。但综观全球，我们看到，在当今世界上，普遍征收的、可称作燃油税的税种，根据其收入用途以及由此决定的其他方面特征的不同，大致可区分为两类：
　　一是作为一般性收入，可统筹安排于各项政府支出。其基本的目的，在于以燃油税的形式为政府取得收入或为政府提供实施调节的政策手段。故而，它的制度设计，虽要在总体上贯彻“取之于民、用之于民”的理念，但无须在纳税人和受益人之间实现具有“直接对应”关系的收支挂钩。
　　另一是作为专项收入，要专款专用于公路的维修或建设支出。其基本的目的，则在于以燃油税的名义为政府的公路维护或建设支出项目融资。相应地，它的制度设计，要围绕公路的维护或建设贯彻“取之于路、用之于路”或“谁用路、谁掏钱”的理念，而必须在纳税人和受益人之间实现具有“直接对应”关系的收支挂钩。
　　由此观之，前一类所瞄准的，是燃油或燃气的生产、销售或零售的数额或数量，意在实现同其他税种基本无异的目标，因而是“名”、“实”相符的燃油税。后一类所瞄准的，则是政府的公路维护或建设支出规模，意在实现有别于其他税种的特殊目标，因而是“名”为燃油税、“实”为养路或修路费。
　　注意到上述的区别，可以立刻发现，前一类燃油税，事实上已经存在于我国现行的税制体系之中。现行的消费税，共包括14个税目。其中的第六个税目，即为成品油。在成品油下，又分别列举有汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油和航空煤油等7个种类。对这些油类产品征收的税，无疑就是燃油税，或至少具有燃油税性质。只不过，它未作为一个单独设置的税种而存在，而是作为一个税目和其他类似的税目组合在一起，融入由多个税目组成的消费税之中了。显然，这样的燃油税，在我国并不存在“开征”的问题。我们所谋求的，也并非是要将这样的税目从消费税中独立出来，而升格为一个税种。后一类，才是在我国现行税制体系中所没有的，也才是我们一直谋求“开征”的燃油税。
　　问题的复杂性在于，时过境迁，当我们用上述思维仔细审视现实的经济社会环境的时候，却不无意外地发现，开征后一类燃油税并以其替代公路养路费等相关收费的必要性，已经逐步褪去。
　　十几年过后，经过了“费改税”以及后来改称为“税费改革”实践的洗礼，在“乱收费”势头得到极大控制的同时，人们对于政府收费的认识也获得了极大的提升。在今天，即便是不具多少经济学知识的普通百姓都懂得，无论是收费，还是征税，都要建立在依法（规）收取或征收的基础上。具体到围绕公路使用行为的各种收费，只要是依法（规）而收，只要将其纳入规范化轨道，只要铲除了其可能“乱”收的土壤，它（们）便同可以作为其替代物的燃油税没什么两样。
　　
　　策略选择
　　关于收费的认识和实践进入到这一层次，治理“乱收费”，也就并非只有“费改税”一条道可走了。再进一步，在此基础上，即便融入其他方面的政策目标——如节能减排，从而实现“治乱”与“节能减排”等政策目标的叠加，并将其间的利弊得失一并计算在内，那么，可以选择的改革举措，至少有如下三种：
　　上策：“规范养路费”和“调整消费税”并举。在公路养路费等相关收费的基础上强化制度规范，通过将公路养路费等相关收费纳入法制框架，彻底铲除滋生各种非规范性政府收入行为的土壤，以求治“乱”——治理“乱收费”。在现行消费税的框架内融入新的政策目标，通过调整现行消费税的税目、税率或计税方式，提高汽油、柴油等成品油的税负水平，以求节“能”和治“污”——节约资源耗费和减少环境污染。
　　中策：“取消养路费”和“调整消费税”联动。在取消公路养路费等相关收费的同时，在现行消费税的框架内，通过提高其中的汽油、柴油等成品油的单位税额，将来自原有公路养路费等相关收费的收入转换为现行消费税的收入，从而实现原有公路养路费等相关收费与现行消费税的“对应调整”。
　　下策：“取消养路费”和“开征燃油税”兼施。即维持十几年前的改革设想，在对燃油税的定位不准、对于费税之间的界限不清的情况下，取消公路养路费等相关收费，同时开征新的燃油税，并通过将来自原有公路养路费等相关收费的收入转换为新的燃油税收入，从而实现原有公路养路费等相关收费与燃油税的“对应调整”。

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