大力度推进国家雇员薪酬分配体制改革 田应奎

国家雇员是从事国家公共管理与服务的特殊职业群体。其薪酬分配的根本特征，就是雇用劳动由国家购买，劳动报酬由财政保障。目前，我国国家雇员包括所有财政负担的国家公务人员和国有事业部门成员。由于国家雇员本身所具有的独特的职业属性和作用，其薪酬分配问题从来都是一个非常重要的现实问题。在目前我国大力进行社会公平正义建设，推进国民收入分配制度改革创新的时期，如何认识和解决国家雇员薪酬分配问题，逐步确立现代国家雇员薪酬分配思想和制度体系，越来越成为一个重大而迫切的经济政治社会难题。

　　国家雇员薪酬分配问题表现

　　目前我国国家雇员薪酬分配制度，无论是职务与级别相结合的公务员工资制度，还是事业单位的岗位绩效薪酬制度，还处于不断探索不断完善的改革试验阶段，与现代科学、公平合理的国家雇员薪酬分配制度要求相比，还存在许多急需研究和解决的问题。

　　一是薪酬制度的行业标准问题。薪酬制度的行业标准问题，反映着不同行政与事业部门之间的收入与贡献的匹配问题。在不同的行政和事业单位之间，由于其行政或事业工作的性质具有明显的差异性，各个部门所要求的职业标准高低不同，统一的薪酬制度如何真实地反映部门和职业性质方面的差异性，实行科学公平的薪酬标准，是仍未解决好的重大制度难题。

　　具体来说，国家统一的雇员报酬制度如何体现不同行政事业部门的特点，充分反映各类人员不同的劳动特点和差别？比如，行政、立法、司法、政党机关、社会团体等部门实行统一的公务员工资制度，难以充分反映其行业部门与职业性质的特殊要求；再如，教育、科研、卫生、新闻、出版等事业部门实行统一的绩效报酬工资制度，如何体现不同事业部门及其职业的特殊性要求，也是现实中尚未解决的重大问题。

　　二是薪酬收入的结构设定问题。在国家机关和事业单位中，工作岗位性质不同，雇员能力大小有异，如何根据实际贡献设定合理的岗位收入级差，来最大限度地促进每个国家雇员的工作积极性和创造性，是目前国家雇员薪酬制度急需解决的重要问题。

　　首先，如何解决横向岗位之间收入差异问题。在国家机关和事业单位中，横向部门性质不同的工作岗位，其薪酬标准如何比较和公平制定？例如，管理、技术、辅助等岗位收入差距问题如何解决，同一岗位薪酬标准能否公平地反映各自行业与部门的特殊贡献要求等。

　　其次，如何解决纵向岗位之间收入级差问题。在国家机关和事业单位中，纵向岗位之间的上下级雇员，其薪酬标准如何比较和公平制定？例如，按行政职务或者技术等级进行薪酬分配，科学合理的收入级差如何制定，上下级之间的收入级差多大为公平合理，最高和最低岗位之间的差别多大为合适，目前公务员和事业单位的级别薪酬制度，其级差、等级设置是否公平合理等。
三是薪酬收入的地区差异问题。我国地区经济发展不平衡，区域间的生活成本不相等，生活工作的自然环境条件相差很大，但是，国家公共管理与服务的标准应该一致。也就是说，在国家公共管理与服务要求一致的情况下，同样的国家公务员付出，其艰辛程度并不一样。因此，国家雇员薪酬制度如何体现地区间的工作和生活环境条件等差异，并给予公平合理的劳动报酬回报，目前在国家雇员报酬分配设计中也是一个非常突出的现实难题。

　　特别是在自然环境恶劣、工作与生活条件艰苦的地区，国家雇员的收入报酬如何体现出地区之间不同劳动付出所应得的公平补偿，这是一个全国性的收入分配公平问题。地区薪酬补偿不公平合理，不利于吸引优秀人才到艰苦地区工作，不利于地区间实现同工同酬和按劳分配的原则。

　　四是薪酬收入的规范管理问题。由于我国国家雇员规模庞大，各行政事业部门性质差异明显，地区经济社会发展不平衡等原因，目前国家雇员薪酬收入的规范化管理也是一个非常突出的公平分配问题。特别是随着市场经济的深入发展，多元利益主体、多元经济成份、多种分配方式，使得国家雇员的外部收入环境越来越复杂。

　　如何对几千万国家雇员的薪酬收入实施科学规范的监督管理，打击非法所得、保障合法收入，是目前我国收入分配管理中最难办的事情。例如，如何解决一些国家雇员的以权谋私、权钱交易、隐性收入、灰色收入等问题，如何解决国家利益部门化、部门利益个人化等问题，如何解决职务消费不合理和过度化问题，以及乱收费和私设小金库等违法乱纪行为，等等。

　　国家雇员薪酬分配问题根源

　　我国国家雇员薪酬分配领域存在的主要问题，是特殊的政治体制、行政体制以及干部人事制度等综合因素共同作用的结果。纵观种种原因分析，以下思想认识和体制政策方面的原因是最重要的产生根源。

　　一是缺乏公共职业薪酬制度。从现代国家治理的角度分析，公共管理与服务是一项专门化的职业。其劳动付出得到劳动所得，和其他职业者获取收入一样，是个人生存和养家糊口的基本要求。由于长期以来受革命运动和政治治国的意识形态影响，在目前我国仍然习惯于把大量的国家公共管理与服务事业当成政治活动来对待。其结果就是把政治要求与薪酬分配简单化地联系起来，公务员薪酬分配问题往往被政治化和意识形态化，总试图用政治信仰上的道义要求，来简单化地衡量职业岗位的个人收入问题。没有确立现代公共管理与服务的岗位年薪制度，没有建立起规范的国家雇员收入增长与降薪机制。这是目前影响和制约我国机关事业单位收入分配改革的重要思想政治阻碍。因此，需要根据我国现代化建设的具体进程，确立现代的公共职业分类制度与薪酬分配体制。
二是官本位的传统影响严重。长期以来决定我国公共部门薪酬分配的主流意识，实际上仍然是封建社会遗存下来的行政等级品位分配制度。官本位思想意识和等级观念盛行，必然导致按官级而不是按贡献的分配模式的强化。特别是在以专门技术和知识为特征的科教文卫等国有事业部门，以及以利润最大化为目标的国有企业，收入报酬和福利待遇事实上仍然按照行政级别或者比照行政级别进行分配。虽然名义工资收入不高，但实际收入与消费往往很难控制。另外，由于行政事业单位贡献大小自身难以量化比较，导致平均主义分配方式仍然严重，干好干坏、干多干少、干与不干在收入分配中体现不大。

　　三是市场化的改革进展缓慢。目前我国行政事业单位在用人用工和岗位聘任方面，公平竞争的机制仍然不健全，充分竞争程度不高，难以通过公平、有效的竞争制度，来实现职务与岗位任职的公平选择。由于用人用工的市场化改革明显滞后，能进不能出、能上不能下的体制弊端，致使国家雇员的薪酬收入管理落后于现实经济社会发展的要求。既缺乏市场化的职业竞争制度，又缺少竞争性的岗位选拔机制。例如，国家雇员劳动市场的不发达，岗位的竞争性和人员的流动性严重不足。再如，行政和事业部门机构臃肿，国家雇员的定义宽泛，导致大量不是国家公务的人员被列为国家公务员，导致长期以来行政性支出远远高于经济增长水平，行政事业成本高、效率低的老大难问题难以根除。

　　国家雇员薪酬分配改革建议

　　国家雇员薪酬分配制度改革，应该体现公共管理与服务的均等化要求，坚持薪酬与贡献、收入与责任相对称的公平分配原则，建立符合国家公共管理与服务特点、体现岗位职责和工作绩效以及分级分类管理的薪酬分配制度。在机会均等和公平竞争的前提下，充分体现绩效与报酬、岗位与责任的公平分配原则，拉开岗位薪酬差级，完善报酬收入正常调整机制，实现收入分配制度的科学化、规范化和法制化。

　　首先，严格控制国家雇员规模。

　　根据公共管理与服务的实际需求，合理设定国家雇员的总量规模，加强行政事业单位的机构编制建设，加大行政机关、事业部门的整合力度，解决职能重叠、机构臃肿、人浮于事的问题，使国家雇员规模与经济社会发展要求相适应。
其次，全面推行绩效薪酬制度。

　　坚持公平竞争、按劳分配的原则，根据岗位责任和实际贡献，合理确定薪酬等级标准。一是科学设置岗位职能，明确岗位价值度，为建立岗位薪酬制度提供科学依据。二是实行绩效薪酬制度，坚持竞争上岗、岗变薪变的原则，使薪酬水平与岗位职责和工作业绩直接挂钩，向关键和重要岗位、高素质高技能人员倾斜，重点解决平均主义分配问题。

　　再次，科学制定绩效薪酬标准。

　　绩效薪酬应该包括基本薪酬和追加薪酬两部分。基本薪酬包括从业者个人与家庭生存的生活与发展费用。追加薪酬包括不同岗位、行业、地区以及贡献之间的差别价值，以体现责任、贡献、行业、地区间的工作差别情况。在基本薪酬方面，首先应该建立全国统一的标准制度，体现国家公共管理和服务的平等原则，消除不同地区和部门之间的收入标准不公平现象。基本薪酬应该与国民经济发展成正比，反映从事国家公务的从业人员在个人生存与家庭赡养方面所需要的基本费用。在追加薪酬方面，要能够体现实际劳动付出的行业差异性、岗位责任风险、地区艰辛程度以及特殊贡献等因素，保持薪酬制度的公平性和导向性。

　　最后，完善薪酬分配管理制度。

　　国家雇员薪酬分配管理是一项非常复杂的系统工程，管理制度的科学性直接影响整个薪酬分配管理状况。为此要综合运用经济、行政和法律等手段，建立正常的薪酬增长机制，推进薪酬管理的规范化和法治化。同时要严格控制职务消费，取缔非法收入。一要加强总量控制和预算管理。根据国家经济社会发展和财政收入状况，确定国家雇员薪酬总额，建立健全薪酬总额增减弹性机制，建立健全不同行政事业单位的薪酬指导线，引导各地区相关行业事业单位薪酬水平的合理增长。二要加强行政事业单位的预算收支管理，严格财务会计与审计制度，体现公共服务事业的公益性和非营利性。对法律规定可以收费的项目，必须加强经营收费行为管理，实行严格的收支两条线制度。三要整顿灰色收入，取缔非法收入。实行公开、监督、预算的职务消费制度，进一步完善相关法规政策，统一名义和实际收入管理，消除不正当补贴，严格薪酬分配制度，加强外部监督管理，建立薪酬分配网络管理系统。