金融腐败的机理分析与防治策略

金融腐败的机理分析与防治策略
摘要:我国向市场经济转轨的过程中,腐败现象的蔓延始终是人民最关心的焦点之一,尤其是近年来金融行业大案要案频发,已被视为腐败的“高发区”。本文分析 了金融腐败的内涵,提出了金融腐败的主要表现形式和一般特征,并从政治、经济、文化、道德伦理等方面对金融腐败的生成机理进行了分析,力求找出金融腐败的 症结,最后从金融业内外部环境上提出了治理和防范金融腐败的策略。
关键词:金融腐败;机理分析;防治策略
中图分类号:F832文献标识码:A文章编号:1003-9031(2006)11-0057-05
在我国经济转轨和社会转型时期,腐败与反腐败始终是人民最关心的焦点之一,也是影响经济和社会事业发展的重要因素之一。尽管近年来,我国金融业改革风生水 起,但其间也不断爆出大案和腐败丑闻,从普通职员到银行行长,从支行行长到部级高官,不同层面的一批金融从业人员涉嫌经济犯罪,使这一领域成了“高风险地 段”。中央纪委在2004年开始将金融领域确定为反腐重点。据银监会公布的数据,2005年,银行业金融机构发现经济案件和违规经营案件1087件,涉案 金额30.9亿元,涉案人员1466人,有1677人被追究领导责任,144人被取消高管任职资格。[1]
那么,金融腐败的内涵是什么,它表现出哪些形式和特点,金融腐败的根源在哪里,如何才能形成遏制金融腐败的有效机制,以求得这一行业的长治久安?本文就此深层次的问题进行了探讨。
一、金融腐败的表现形式和特点
(一)金融腐败的内涵
金融腐败是一个常见的名词,但目前从理论到实践都缺乏统一定义。学界认为,金融腐败的内涵极为广泛,它包括了银行业、证券业、保险业和监管当局相关方面的 非规范行为。金融腐败一般定义为金融企业机构及其从业人员,在经营管理及相关活动中,为谋取私利,利用掌握的资金资源及相关资源,违反我国法律及金融相关 政策、规定,侵害国家、公众及本企业组织的利益的行为或现象。它主要包括金融业的资金交易腐败和金融监管腐败。金融交易腐败是利用资金配置权力的稀缺性进 行非规范融资交易行为。金融监管腐败则是利用行政权力的稀缺性进行的以权谋私、以权换利行为。[2]采用这一定义可以把金融监管腐败和金融机构设计私利的违规行为都纳入分析框架,突出涉及资金交易或金融行政权力的腐败行为,同时剔除与金融无特殊关系的腐败或犯罪行为。
一般而言,某种社会资源越稀缺,设租(或称立法腐败)和寻租(或称官僚腐败)行为就越多,腐败问题就越严重,产生的社会影响和危害也越严重。金融作为现代 经济的命脉,同时也是配置资金资本的核心部门腐败问题尤其需要重视。金融腐败不仅破坏金融秩序,扭曲资源配置机制,践踏公平竞争原则,而且极大地影响社会 经济的稳定可以说在腐败涉及的诸多领域中金融腐败对社会的危害尤其严重。
(二)金融腐败的表现形式
1.利用审批特权寻求“腐败租金”。在市场经济转轨时期,金融管理部门往往对金融市场的准入和金融机构的业务范围实行比较严格的控制和限制,拥有市场准入 审批特权的金融管理人员就有可能通过拒绝批准、提高准入门槛或增加不合理要求以及故意拖延审批时间等方式对申请者进行刁难和“设租”,从而收取“腐败租 金”。
2.利用核心机密换取“腐败收益”。作为转轨国家,一方面我国对金融的控制依旧十分严格,另一方面金融市场的竞争又日趋激烈,这就导致核心机密的市场价格 昂贵。为谋取个人收益,金融机构及监管机构内部员工可能将行使职权过程中所掌握的核心机密通过种种不正常渠道泄露出去,实现重大金融决策信息到“腐败收 益”的转换。例如,原中国证监会官员王小石为拟上市企业与证监会发审委工作人员牵线搭桥,涉嫌以出卖证监会股票发行审核委员会委员名单牟取个人私利,伙同 他人受贿140万元。[3]
3.利用现职权力获取“腐败期权”。有些金融机构高级管理人员在位时,利用手中权力,为企业发放贷款、逃废债务等提供方便,例如在对融资风险把握不大或者 明知风险较大的情况下向关系方提供利率低、还贷期限长、放宽额度等优惠贷款,为企业和老板牟取非法利益。为了逃避纪检监察部门的监督和查处,他们在位时并 不向企业索取眼前的直接回报,而与企业暗订“君子协议”,许诺其在辞职“下海”后到企业谋职,通过拿高薪等方式来获取企业回报,或许诺在其退休或辞职后按 贷款的一定比例给予高额回报,将过去预留的“腐败期货”或“腐败期权”变现。[4]
4.利用职务便利谋求“腐败利益”。有些金融机构高级管理人员及重要岗位人员利用其职责范围内主管、经手、管理公共财产的职权所形成的便利条件,通过假借 执行职务,侵吞、窃取、骗取本机构的公共财产,或通过非规范交易收受经营者假借手续费、劳务费、佣金等名义给付的现金或实物。有的伪造单据,假借户头,凭 空转汇私吞资金,透支储户存款、利息,收入不入账,贪污、挪用公款,为自己的亲属、朋友经商办企业提供资金和财产上的便利等等。
5.利用单位“小金库”进行集体的商业贿赂与贪渎。在有些情况下,商业贿赂并不是直接贿赂给个人,而是某一个集体。随着反腐败力度的加大,那种从法律很容 易界定的商业贿赂行为将越来越少,而灰色商业贿赂行为将越来越多,甚至成为金融商业贿赂的主要形式。银行业不正当交易和商业贿赂行为,主要发生在存、贷款 业务、票据承兑贴现业务、出具信用证(保函、资信证明)、信用卡等授信(授权)管理、结算、不良资产处置等业务领域和基建工程、营业用房装修、商业广告制 作和大宗物品采购以及IT等业务环节。
(三)金融腐败的特点
1.金融腐败的“低成本、高收益”特点。从形式上看腐败“成本”似乎高于“收益”。但实际上,现阶段腐败“成本”是有伸缩性的,弹性幅度极大。一旦腐败行为案发,成本极其巨大;反之,如果腐败行为没有被揪出来,相比之下,“成本”极小而“收益”极大。[5]
2.犯罪主体的岗位呈现出多层次的特点。既有金融机构高级管理人员破坏民主集中制原则,独断专行,为所欲为造成腐败,也有信贷资金运行、人事管理、财务分配、基建和物品采购等基层单位要害部门、岗位人员违规操作产生的腐败问题。
3.犯罪主体的年龄呈现出两极化的特点。犯罪人员年龄趋于两极分化,有退休之前冒险捞一把的“59”岁现象,也有正值当年、思想过度开放的30岁左右的“少壮派”犯罪现象。从近年来金融腐败案例看,80%左右涉案人员年龄在30岁左右,并且大都是中层以上干部。[6]
4.涉案金额巨大,经济损失严重。金融部门腐败渎职案件或经济犯罪案件绝大多数都是几十万元、几百万元以上的大案件,而且,犯罪分子为了满足各种欲望,将 公款用于个人及家庭高消费,或用于营利性活动,甚至用于嫖娼、赌博等非法活动,致使公款无法收回,给国家造成的危害大、损失重,社会影响恶劣。
5.窝案串案突出。金融部门犯罪分子相互勾结,共同犯罪,案件往往是查处一个,带出一串,挖出一窝。例如,中国农业银行海南省临高县支行原副行长陈建学特 大贪污、挪用公款案件涉案人员多,涉及范围广,涉案金额大,检察机关相继立案查办了29名涉嫌职务犯罪的国家工作人员,已有15人被法院一审作出有罪判 决。[7]
6.腐败现象呈现“高智能化”、“国际化”的特点。随着经济全球化的加深,金融业信息化程度的提高,犯罪分子借助计算机网络垮国境划转资金,使犯罪行为愈 难以察觉;而且当犯罪分子在其犯罪目的达到或罪行即将败露时携款外逃居多,以躲避法律制裁。在这种背景下,腐败现象“高智能化”、“国际化”的特征愈来愈 明显。
二、金融腐败的主要根源
腐败作为一种社会历史现象,有着很深的政治、经济、文化根源。金融腐败是权力异化的结果,其本质是以权谋私,一般而言,社会体制转型时期,也是金融腐败的突发时期。而权力是社会政治、经济、文化、历史等因素的交汇处,金融腐败的产生往往是这些因素相互作用的结果。[8]金融行业作为社会资金的管理者,是配置资源的枢纽,因此不可避免地成为权力干预经济的重要通道,成为社会腐败分子逐利的重点领域。同时,金融业内部人员可能受自身利益最大化的驱使,利用手中掌握的分配资源的权力,为自己谋取利益。
(一)政治根源
1.权力的“寻租”与“设租”是金融腐败之源。腐败总是与相对稀缺资源的垄断权相伴而生,在金融交易中,金融腐败体现为利用资金配置权进行的寻租行为。经 济学家吴敬琏曾经指出,我国作为一个向市场经济转轨的国家,政府配置经济资源和对企业微观经济活动的干预权力过大是市场发育缓慢、腐败难以消除的最重要原 因。[9]从早期的商品差价寻租,到近10年的要素寻租(包括土地批租、金融腐败和公司上市过程中出现的腐败等),无一不存在权力腐败的踪迹。我国向市场经济转轨的过程中,金融资源一直是市场上的稀缺资源,增大了银行腐败的可能性。
2.权力的失控和缺少制约催生腐败。英国历史学家阿克顿有一句名言:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”近年来,在一些金融机构中,领导干部尤 其是“一把手”的权力过于集中,领导的分工负责也淡化了集体领导,变成了个人说了算,民主集中制得不到贯彻执行,导致“权力不对称”和权力使用上的失控。 从金融部门的监督环境看,现行的监督体制也存在明显弊端,监督主体权责不明且缺乏必要的独立性,导致对权力的监督形成了这样一种局面:上级监督不到;同级 监督不了;下级监督无效。在金融部门“一把手”腐败的案例中,“一把手”往往通过培植亲信、排斥异己达到大权独揽的目的,同时又容不得不同意见,用人一句 话、用钱一支笔,滥用职权、玩忽职守,致使以贷谋私、以赔谋私、以权谋私、权钱交易等消极腐败现象的不到根本的遏制。
(二)经济根源
1.市场经济条件下“经济人”的逐利性。为了便于分析,我们假定将社会上不同的自然人和法人抽象为单纯的“经济人”,那么,追逐经济利益最大化就是“经济 人”从事一切活动的直接目的或最终目的,成为人的一切活动的根本动因。应该说,在商品经济社会,这种逐利性本身并无可厚非,但是当它渗透到金融业的公权领 域,发展到“利用公权谋取私利”和“权力揽买卖”,就成为人们深恶痛绝的金融腐败了。
2.经济转轨时期金融管理体制存在的弊端和缺陷。一是金融机构法人治理组织结构欠缺。如分支机构下级只对上级负责,并且上下级之间存在紧密的内部利益关 系,监督主体实质上存在缺位问题。又如我国一些中小股份制商业银行也存在股东责任淡化问题,董事会、监事会的作用还未完全发挥,形同虚设。二是金融机构内 控机制的缺失。有些金融机构对内控制度的认识还不很明确,忽视了内控制度是一种机制,是一种贯穿于决策、执行和监督整个过程之中的相互制约的防范机制,因 而缺乏执行内控制度的意识。还有些单位发现问题处理不及时,执法执纪不严,内控执行机制和处罚机制弱化,缺乏足够的威慑力。三是转轨时期金融行业在机制转 换过程中出现了规范的缺陷性和冲突性,为金融行业留下了“腐败的缝隙”。四是高收益低风险成本效应助长了金融腐败。腐败成本主要指被抓住后所受到的惩处, 腐败行为被抓住只是一种可能性,因而腐败成本实际上是预期成本。如果一个特定时期腐败收益远远大于腐败的预期成本,就形成了腐败激励机制。[10]在金融行业,由于目前的一些制度安排(包括法律法规和内部治理)存在不少缺陷,易被腐败分子利用,大打“擦边球”,模糊违规与违法的界线,造成监管查处上的难度,因此,腐败被抓住的“概率”极低,导致金融腐败成为“高收益、低风险”行为。
(三)思想文化根源
思想是行动的先导,文化规定和影响着人的行为。大量金融违法违纪案例说明,一个人的腐败变质最初都是从思想防线崩溃开始的,都是放松思想修养和世界观改造,从而导致私欲膨胀、利令智昏,最终堕入腐败的深渊。
1.传统文化中的精神糟粕是金融腐败产生的历史根源。在我国长期的封建社会历史中,吏治腐败,官吏贪污成风,一直存在着贪官文化与清官文化的激烈交锋。比 如“笑廉不笑贪”和“官场潜规则”等就是腐败文化最好的写照。在社会主义初级阶段,这种传统文化中的精神糟粕对人们思想观念的影响将长期存在,诸如封建特 权思想、等级观念、私有观念等每时每刻都在侵蚀着社会的健康肌体,也对金融文化的建设形成无形的冲击。
2.拜金主义的价值观是金融腐败产生的重要思想根源。拜金主义的精神文化是导致腐败产生的激素。人类社会发展到商品货币经济时代,使人们产生货币崇拜意 识,导致对其追逐的无限性,这就是货币拜物教。我国对外开放以来,面临的腐朽文化冲击之一就是拜金主义对人的观念的再造。金融行业员工处于一种特殊的工作 环境之中,每日与数以千计、亿计的金钱打交道,一些意志薄弱的党员干部经不起考验,滋长了金钱至上、惟利是图的错误思想,世界观、人生观和价值观发生扭 曲,这种私欲一旦与权力结合势必产生腐败。
(四)道德伦理根源
我国社会正处在转型时期,人们在计划经济体制下形成的伦理道德观念与市场经济的现实发生矛盾,旧的道德观念没有根除,新的道德观念和道德约束制度体系又尚 未建立,难免出现道德规范认同障碍。这就直接导致了道德约束的软弱无力和行为的失范,金融腐败就是这种失范状态的表征之一。这种道德防线的溃塌带来的不良 后果,在金融行业突出表现为金融道德风险。在市场经济大潮中,金融系统中一些领导干部和员工心理严重失衡,思想道德底线经受不住金钱美色的诱惑,个人自律 能力差,放弃了道德修养,堕入贪欲的深渊。在“一切向钱看”的利益驱使下,道德伦理就显得苍白无力。
三、金融腐败的防治策略
党的十六大报告中明确提出,要“反对和防止腐败”,将反腐败重点转到了惩与防并重,将建立教育、制度、监督并重的惩防腐败体系作为主要防治策略。因此,防 治金融行业腐败必须考虑到这些新形势和新特点,把金融改革、制度创新和积极的防范措施结合起来,立足于制度反腐和源头治理。
(一)加速并深化金融体制改革
1.加快金融体制市场化改革。一是金融机构产权主体的多元化。以破除金融机构的官商作风,强化金融机构内部的合理竞争。要加快金融产权多元化进程,在坚持 公有产权为主体的前提下,允许各种投资主体投资金融产业,鼓励各类金融机构引进战略投资者,实现金融主体成分的多元化。二是金融机构业务的多元化,为社会 组织的融资提供多种选择的可能性。三是金融机构运作方式的市场化,用市场手段调节配置金融资源。四是资金价格的市场化,即逐步推进利率的市场化。
2.健全金融机构法人治理结构。一是健全金融机构的组织机构,逐步推行和完善股东代表大会制度和董事会、监事会制度。二是高级管理层要逐步实现经营的专业 化,并真正对股东代表大会和董事会负责。三是金融机构要逐步引入董事决策机制,董事要相对独立。四是改进金融机构管理层的决策方式,可以由票决制取代现行 的会议制。
(二)建立和完善防治金融腐败的法律体系
1.加快金融立法的步伐。不断完善我国金融法规体系,及时制定如《银行业监督法》、《保险业监督法》、《证券业监督法》等重要的金融法规。
2.加强金融刑事犯罪方面的立法。一是要根据金融改革开放的新形势和金融领域出现的违法违纪新动向、新问题,及时修改《刑法》有关金融犯罪方面的规定,以 便更好地协调刑法和金融法规的关系。二是要考虑超前立法,把未来可能发生的某些严重金融腐败行为列为犯罪行为。三是要加大刑法对金融腐败行为的打击力度, 有效地发挥刑法在打击金融腐败中的应有作用。
(三)加强金融行业廉政体系建设
1.加强金融廉政文化建设,树立新的廉政观。要旗帜鲜明地以廉政文化反对贪腐文化,把反腐倡廉教育同思想教育、纪律教育、社会公德教育、职业道德教育、家 庭美德教育和法制教育结合起来。一是在内容上,坚持把社会主义核心价值体系融入反腐倡廉教育全过程。注重以人为本,贴近实际,贴近业务,贴近群众,不断丰 富金融廉政文化的内容,满足党员干部对廉政文化不断增长的精神需求,为提高党员干部的思想政治素质奠定基础。二是在形式上,创新金融廉政文化载体,增强廉 政文化的感染力和渗透力。要充分利用传媒、网络、文艺等载体,把廉政文化的内容进行多样化渗透,多举办一些主题鲜明、寓教于乐的思想政治教育活动,营造春 风化雨、充满人情味的廉政文化氛围,使人在潜移默化中接受教育,得到启迪。
2.加强金融廉政制度建设,构建反腐败制度体系。一是建立和完善以民主化管理为核心的权力运行机制和制度,规范权力的正确行使。坚持集体决策,不搞一言 堂,实现决策的科学化和民主化。包括进一步完善领导班子议事规则、民主生活会制度、重要情况通报和报告制度等。二是建立和完善包括公开性、透明度建设在内 的各项配套制度,避免金融权力主体借不透明的制度保护自身。建立和完善行务公开、财产申报等制度,增强干部任用、职务晋升、职称评聘、员工关心热点问题等 工作的透明度。三是构建内部控制制度的总体框架。建立内部控制十大系统,即授权管理系统、资金计划系统、会议控制系统、人事教育控制系统、筹资风险控制系 统、信贷资金风险控制系统、外汇业务控制系统、信用卡业务控制系统、计算机风险控制系统和清算风险控制系统。四是健全授权授信审批制度。在强化一级法人制 度的同时,严格推行授权、转授权制度,确定授权范围和责任。五是建立健全制度的有效执行机制。要加强各级金融机构的执行力建设,营造有效的执行文化,建立 健全问责制,提高各级金融机构的执行力和公信力。
3.加强金融廉政监督机制建设,构建内外部监督体系。
(1)建立反腐败监督制约机制。一是要把党委(党组)监督、纪检监察监督、审计监督、社会监督有机结合起来,使监督真正落到实处。二是要建立独立于同级机 构的反腐败监督体制。强化监督主体的独立性、自主性和权威性。如在内部控制组织机构设置上,金融机构的内控组织应相对独立(比如在省会或中心城市实行监督 机构派驻制),有相对独立的工作目标和考核系统。三是要加强对容易发生权力滥用和腐败问题的重要部门、重要岗位、重要环节的监督。四是要实行领导干部和重 要岗位人员定期轮换交流制度,以及领导干部述职述廉、廉政谈话、诫勉谈话等监督制度。
(2)建立反腐败的奖惩机制。通过经常性和年度性的廉政考核,建立严格规范的责任追究机制,加大对金融行业腐败分子惩处力度,使金融腐败成为被查处概率极 高、政治风险极大、经济成本极高的“高风险、低回报”行为。同时,弘扬金融行业廉洁正气,对防范风险或举报、消除案件发生的有功人员进行奖励,鼓励干部职 工与违法违纪行为作斗争。
(3)建立高效的金融行业监管制度。一是加强金融监管。通过金融监管理念、方法和制度的更新与改进,进一步规范金融市场秩序,优化金融生态环境,抑制金融 腐败的滋生。二是完善金融外部审计制度,建立公共监督机制。审计是腐败尤其是金融腐败的“克星”。应该通过对行长或董事长的经济责任审计或履职审计,对他 们的业绩和问题进行系统地审查和评价,赏功罚过。同时金融监管部门应与有关审计部门加强协调与合作,相互支持做好金融监督工作。
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摘自：《海南金融》2006年11期　作者：中国人民银行海口中心支行纪委课题组