腐败机理与腐败风险防控体系研究

【摘要】：私利心是产生腐败的根源，价值观和权力运行规范交互作用的情形，决定着腐败发生发展的程度和水平。腐败的发生发展具有规律性，因此是可控的。所以，应该科学构建腐败风险防范控制体系治理腐败，在该体系中应该包括确立反腐败斗争的基本战略和对反腐败工作进行系统化的理论设计，构建腐败风险防范控制体系。
【关键词】：腐败  规律性  防范
胡锦涛总书记在中共十七届中央纪律检查委员会第三次全会上指出：当前反腐倡廉形势仍然严峻，任务仍然繁重。全党同志要以改革创新精神抓好党风廉政建设和反腐败斗争。本文立足于实事求是，运用创新思维方法，借鉴和运用党的执政能力建设、依法治国、以德治国、信息论、系统论、控制论、风险管理等理论的观点和方法，结合反腐败斗争实践，试就腐败机理、腐败风险防范与控制规律等问题展开研究，尝试从战略和战术层面对反腐败工作进行科学的理论设计，构建腐败风险防范控制体系的理论模型及可应用的实际操作系统，探索反腐败斗争能力建设的科学方法和途径。
一、腐败产生的原始根源和基本条件
（一）腐败发生的原始根源
腐败即权力的滥用，腐败的实质就是公共权力的私利化。公共权力为公共利益而设立，理应服务于公共利益。而现实生活中，客观存在着大量的公共权力为私利服务的现象，公共权力设立的目的与权力运行的结果相背离（这对于社会和执政党而言是一种巨大的政治风险）。原因何在？或者说，公共权力为什么会私利化？这是我们剖析腐败机理、研究腐败风险防范和控制规律的切入点、第一层面。
要回答这个问题，必须研究人性规律和人的行为原理。利己是人的天性，趋乐避苦、趋利避害是人类与生俱来的共同本性，这种趋乐避苦、趋利避害的私利心是人类行为的原始动因和基本遵循。人的社会活动过程，就是每个人以私利心为基本动因，对苦乐利害做出判断和取舍的认知与实践过程。权力是一种主动性的支配力量，可以运用各种资源和条件而实现预期的目的。从这个角度看，权力是工具而不是目的。人人都有的私利心决定了个体一旦掌握和行使权力，受其私利心的自然驱动，其运用手中公共权力谋取个人私利（腐败）的行为便有可能发生。在没有约束的情况下，这种可能性为100%，而不是90%、80％或50%，是完全可能，而不是部分可能。权力没有约束，必然产生腐败；权力没有约束，天使也会变成魔鬼。私利心是人类行为的基本动因，私利心是权力产生腐败的天然基因和根本动因。无论什么性质的权力都无法完全消除每个社会成员的私利心，无论什么性质的权力都有腐败的可能。这是本文得出的第一个重要结论。
（二）腐败发生发展的基本条件
权力运行于规则之中。无论什么权力，作为社会管理的工具，它必然在一定的规则下运行，没有规则就无所谓权力。从权力运行的角度分析，腐败是权力的滥用，因此，腐败问题是权力的运行出了问题，权力失范是腐败的具体表现。权力运行为什么会产生问题？权力为什么会失范？这是分析腐败机理的关键，也是分析腐败机理的第二层面。要回答这个问题，必须深入分析人的行为原理，进而揭示腐败的机理和基本规律。
对于任何人而言，私利心是人类行为的基本动因，但私利心不等于具体行动。私利心转化为具体的社会行为，需要主客观两个方面的条件的共同作用才能达成，具体而言就是要通过内在的价值观引导和外在的行为规范约束来完成。人类的社会行为过程就是在各自价值观指导下的具体行为模式、道路（行为规范，如法律、法规、制度等）选择的实践过程；是以私利心为动力，以价值观和行为规范为工具，将欲望转化为具体行动的过程。这是人类行为的基本规律。形象地说，人的行为就像一辆车：私利心是动力源（相同的、恒定的），内在的价值观是方向盘、主观指南（因人而异的，千差万别的），外在行为规范是行车路线、客观指南（法定的、统一的，但未必是行为人所选择的）。当方向盘或行车路线出现错误，行为失范也就成为必然。
权力运行是人类社会行为的一种类型，同样需要主客观两方面条件的共同作用才能达成，同样要通过内在的价值观引导和外在的行为规范约束来完成。当内在的价值观和外在的权力运行规范出现问题，腐败现象也就自然产生。历览所有的腐败案件，不难发现，这些人官阶有高低、年龄有大小、经历有繁简、出身有贫富、地域有南北、性别有男女、权力有轻重、学识有深浅。但不论他们之间差异多么大，在腐败原因上却有一点惊人的完全相同，那就是腐败发生的首要原因是他们的价值观扭曲，思想道德防线崩溃。一言以蔽之，价值观扭曲是腐败发生的主观依据。行为规范（本文主要指国家的法律法规和党的章程、条例、规定等）是引导和规范行为的客观条件。行为规范无法有效实现，行为必然失范。从行为规范的客观角度看，腐败的具体表现是权力失范，其产生的主要原因：没有或缺少权力运行规范，有权力运行规范但不执行，违反权力运行规范不追究。即无法可依，有法不依，执法不严，违法不究。一言以蔽之，权力运行规范无法有效实现是腐败产生的客观条件。综上，价值观和权力运行规范交互作用的情形，决定着腐败发生发展的程度和水平。这是本文得出的第二个重要结论。
二、腐败发生发展具有规律性，腐败具有可控性
既然价值观和权力运行规范交互作用的情形决定着腐败问题的发生、发展程度和水平，那么围绕价值观、权力运行规范这两个基本要素和腐败问题发生发展的特点，运用发展变化的观点加以动态分析，我们可以进一步揭示腐败发生发展的规律。
1．在权力运行规范有效实现的情况下，价值观正确，则腐败不能发生，此时廉洁指数最高（为表述和理解方便，根据廉洁或腐败发生的可能性的大小程度，我们暂且把上述情况下的廉洁指数设定为4，以下依此类推），腐败指数最低（0）；
2．在权力运行规范有效实现的情况下，即便价值观模糊，腐败极难发生，此时廉洁指数次高（3），腐败指数次低（-1）；
3．在权力运行规范有效实现的情况下，即便价值观错误，腐败很难发生，此时廉洁指数较低（2），腐败指数较高（-2）；
4．在权力运行规范一定程度实现的情况下，价值观正确，腐败不能发生或极难发生，此时廉洁指数次高（3），腐败指数次低（-1）；
5．在权力运行规范一定程度实现的情况下，价值观模糊，腐败容易发生，此时廉洁指数较低（2），腐败指数较高（-2）；
6．在权力运行规范一定程度实现的情况下，价值观错误，腐败极易发生，此时廉洁指数次低（1），腐败指数次高（-3）；
7．在权力运行规范难以实现的情况下，价值观正确，腐败极难发生，此时廉洁指数次高（3），腐败指数次低（-1）；
8．在权力运行规范难以实现的情况下，价值观模糊，腐败极易发生，此时廉洁指数次低（1），腐败指数次高（-3）；
9．在权力运行规范难以实现的情况下，价值观错误，腐败必然发生，此时廉洁指数最低（0），腐败指数最高（-4）。
表1：廉洁、腐败指数表
┌──────┬──────────────────────────┐
│要素项目 │价值观和权力运行规范交互作用下廉洁、腐败指数 │
├──────┼────┬───┬──────┬──┬────┬──┤
│权力运行规范│有效实现│指数 │一定程度实现│指数│难以实现│指数│
│价值观 │ 正确 │ 4/0 │ 正确 │3/-1│ 正确 │2/-2│
│价值观 │ 模糊 │3/-i │ 模糊 │2/-2│ 模糊 │1/-3│
│价值观 │ 错误 │2/-2 │ 错误 │1/-3│ 错误 │0/-4│
└──────┴────┴───┴──────┴──┴────┴──┘
归纳起来，可以总结出以下几个基本规律：
第一，只考虑价值观因素时，价值观正确与否与廉洁指数成正比，与腐败指数成反比，见图1.
第二，在只考虑权力运行规范实现程度（反腐败法制水平或称廉洁法制水平）因素的情况下，反腐败法制水平与廉洁指数成正比，与腐败指数成反比，见图2.
第三，在同时考虑价值观和反腐败法制水平的情况下，二者具有相对独立效应。
1．价值观正确、反腐败法制水平低的情况下，廉洁指数仍然比较高，反腐败成效仍然比较好，见图3.这个规律反映出价值观建设的特殊作用，与以德治国理论具有一致性，是以德治国理论在反腐败斗争领域的自然反映，规律层次上是相同、相通的。
2．反腐败法制水平高、价值观错误的情况下，廉洁指数仍然可以达到最高级，至少可以保持比较高，反腐败成效可以达到最好，或保持较好，见图4.
这个规律反映出反腐法制建设的根本作用，与依法治国理论具有一致性，是依法治国理论在反腐斗争领域的自然反映，规律层次上相同、相通。
第四，在同时考虑价值观和反腐败法制水平的情况下，二者具有协同效应，价值观正确、反腐败法制水平高的情况下，廉洁指数最高，反腐败成效最好。反之，效果最差。这个规律表明，价值观和反腐败法制建设二者紧密联系，互相促进，互相制约，缺一不可。二者是搞好反腐败斗争的充分必要条件，必须坚持两手抓，牢牢把握这两条工作主线。
腐败发生发展的规律表明，紧紧抓住价值观和权力运行规范这两条主线，我们就抓住了解决腐败问题的关键，就把握了反腐败斗争的主动权。主流价值观和廉洁法制建设不仅是必须的，而且是可行的。因此，腐败问题作为一种政治风险是可以防范和控制的，腐败现象是可以彻底得到解决的。这是本文得出的第三个重要结论。
三、科学构建腐败风险防范控制体系
建议之一：确立反腐败斗争的基本战略。
不谋战略者，不足以揽全局；不谋战术者，不足以决胜利。反腐败是一场波澜壮阔的斗争，是极其复杂的巨型系统工程。要赢得这场斗争必须以科学的理论为指导，以科学的战略为统领。回顾我们党反腐败斗争的发展历程，应当看到，对反腐败的理论研究和认识正在不断深化，反腐败工作正在不断取得新的进展。在反腐败战略问题上提出了“标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防”方针。笔者认为，在此基础上，应根据腐败机理及其发生发展的基本规律，确立反腐败斗争的基本战略，全面准确科学地回答反腐败斗争为什么、做什么、怎么做等重大理论与实践问题，更好地统领和把握反腐败斗争全局。
确立依法治腐、以德治腐的战略。腐败发生发展的规律表明，价值观和廉政法制建设水平决定着腐败现象发生发展的水平。价值观和廉政法制建设是反腐败斗争的切入点和工作主线。价值观建设符合以德治国的原理和方略，廉政法制建设符合依法治国的原理和方略，因此，我们应当把以德治腐、依法治腐确立为反腐败斗争的基本战略。这两个战略从根本上回答了反腐败做什么的问题。
确立科学治腐、系统治腐的战略。腐败作为一种严重的政治风险，其发生和发展具有规律性，腐败现象具有可控性。反腐败斗争是一项极其复杂的系统工程，应当而且必须引入风险管理理论与技术，对反腐败工作进行理论层面的科学设计，把反腐败斗争纳入科学的管理流程，确立并贯彻科学治腐的基本战略。标本兼治、综合治理、惩防并举、预防为主的工作原则，实际体现了系统论、信息论、控制论的基本观点和方法，贯穿于反腐败斗争的始终，具有战略指导作用，应当归纳、提升为系统战略。这两个战略从根本上回答了反腐败怎么做的问题。
建议之二：对反腐败工作进行系统化的理论设计，构建腐败风险防范控制体系（理论模型）。
战略的实施需要战术体系的支撑，反腐败战略的实施需要腐败风险防范控制体系的支撑。揭示了腐败发生发展的规律性和可控性，使得实施腐败风险管理、构建腐败风险防范控制体系（理论模型）成为可能。构建腐败风险防范控制体系（理论模型）即是根据腐败机理和反腐败工作规律，借鉴和运用党的执政能力建设、依法治国、以德治国、信息论、系统论、控制论、风险管理等理论的观点和方法，对反腐败工作进行理论层面的风险防范总体设计，把反腐败工作纳入严密的风险管理流程，从而使反腐败工作从粗放走向精细，真正具有科学性、系统性。
腐败风险防范控制体系（理论模型）可以简要概括为：一个中心，两条主线，三个层次，四个阶段，五个方面。
一个中心：以服务、保障、促进中国特色社会主义建设事业为中心。解决使命问题，回答为什么。
两条主线：主流的廉洁价值观构建，反腐败法制建设的逐步完善。解决战略问题，是依法治腐、以德治腐战略的具体内容。在战略层面回答做什么，怎么做。
三个层级：其一，不想腐败，主动式廉洁；其二，不敢腐败，被动式廉洁；其三，不能腐败，制度式廉洁。解决目标和标准问题，回答做到什么程度。
四个阶段：事先防范；事中控制；事后处置；反馈完善。解决流程问题，在战术层面即从风险控制技术层面和角度回答做什么、怎么做。
五个方面：
1．主流的廉洁价值观构建（全社会教育：包括家庭、学校、社会、教育，终身学习）；
2．权力运行规范的科学设定（反腐败法律、法规、制度建设，分体制机制制度三个层面）；前两者属于事先防范；
3．权力运行规范的监督，属于事中控制；
4．违法违纪行为的惩处，属于事后处置；
5．改革创新（完成上述任务的基本方法，既是工具，又是动力），属于反馈完善。
上述五个方面解决工作内容和方法问题，在更具体的技术层面回答做什么、怎么做，把工作的具体任务和流程有机地结合在一起。
腐败风险防控体系是在遵循规律的基础上，结合实际而设计，注重科学性、全局性、系统性。在战略、战术层面回答了反腐败斗争为什么、做什么、做到什么程度、怎么做等反腐败斗争的基本理论与实践问题，具有广泛的通用性、较强的可操作性。各地区、各领域、各行业、各单位、各部门运用该系统可以简便、自然地把反腐败斗争规律的普遍性与各自具体情况的特殊性相结合，在腐败风险防控体系的框架下，形成科学的工作布局和各具特色的反腐败工作规划、计划。同时，立足改革和创新，在战术和技术层面更具体地回答反腐败斗争为什么、做什么、做到什么程度、怎么做等实践问题，例如，创立腐败风险分析、预警子系统：用于发现、分析腐败问题。创立腐败风险防控子系统：用于防范、控制和处置腐败问题。创立反腐败工作评价子系统：用于科学评估反腐败工作。创立反腐败改革创新子系统：推动反腐败斗争与时俱进，努力培养内生循环创新能力，等等。这样，才能使工作把握规律性、体现科学性、富有实践性、突出创造性、追求实效性，使反腐败能力得到显著提升。
实践是检验真理的惟一标准，本文所提出的理论观点和尝试构建的腐败风险防范控制体系（理论模型）是否科学、实用，有待于在实际工作中运用、检验、发展、完善。（哈尔滨市纪委·李堪国）
来源：《行政法学研究》2009年第2期