政府采购2006年度焦点

政府采购年度焦点
范春荣
中国财经报 2007-01-10 08:52:35
【年度焦点·关注民生】
国家如此，我们亦当如此
■政府采购之所以从政府部门走进百姓生活，不是政府采购制度本身有多么大的能量，而是中央的最高决策层关注民生、珍惜百姓、群众利益无小事的具体体现
如果说十年前我们只能从党和国家的重要文件、重大政策、重点项目中觅得政府采购的踪迹，那么十年后的今天，政府采购的足迹已经遍布大江南北、城市乡村，2006年的政府采购更加体现出这一特点，关注民生民情已经成为年度焦点中的焦点。
去年春季开学的第一天，内蒙古200万农牧民家庭的孩子用上了免费的教科书；青海政府采购的救命粮不但解决了上百万灾区群众的口粮问题，也给艰难脱困中的国企注入新的活力，让下岗职工看到了希望；江苏政府采购追着巨资财政支农资金走，让得到新农村建设资金支持的广大农民直接享受到政府采购的“阳光雨露”；辽宁政府采购全线介入的棚户区改造新村被命名为“阳光园”，因为它是政府采用政府采购方式实施的一项民心工程；湖北赤壁政府采购把昔日乡村的打谷场、农户的“堂屋”变成了宣传阵地，为当地老百姓送文化、送科技、送电影……无论是城市的居民，还是乡村的农牧民，甚至是灾区的群众，中华大地的东西南北中，政府采购让越来越多的老百姓享受到它的温暖。写到这里，或许有读者会问：“政府采购为什么有如此大的能量，从政府部门走进百姓生活去发光发热？”
熊彼得说，一个国家的财政支出就是她的意识形态。诚哉斯言。2006年的中国，千年农业税成为历史，国家投入大量财政资金用于新农村建设，力图减小城乡差别；2006年中西部农村中小学学杂费全免，九年义务教育得以真正实现；2006年以公平为指向的新医改制度正在紧锣密鼓的设计中，相信在不久的将来，看病难、看病贵会大为缓解……
国家意识形态如此，政府采购亦当如此。
首先，政府采购并不是普通的商业活动，它是要执行公共政策的财政支出。我国正在构建的公共财政是在尊重市场机制在资源配置中基础作用的前提下，充分发挥自身职能，弥补市场的缺陷和不足，并促进经济持续平稳发展。政府采购正是公共财政采用市场竞争的手段来弥补市场缺陷和不足的重要手段。换句话说，政府采购扩大规模的领域恰恰是市场机制不能解决、需要政府援手的公共领域，是与老百姓自身利益密切相联的领域。
其次，政府采购还是国家进行宏观调控、转变经济增长方式的重要手段。宏观调控的基点和对象是市场，依赖于微观经济各个基层单位的经济活动。政府采购恰是整个市场体系的一部分，直接参与了各基层经济单位的活动，为宏观调控的实施提供了作用面。宏观调控通过财政政策，财政政策再通过政府采购，可以将宏观调控的某些意图和目标作用于整个微观经济活动。例如，通过大量采购自主创新产品来从根本上转变经济增长方式，通过采购绿色产品来引导整个社会的消费观念和企业的绿色环保理念。
由此可见，政府采购之所以从政府部门走进百姓生活，不是因为政府采购人员的手要伸得很长，也不仅是政府采购制度本身有多么大的能量。它是中央的最高决策层关注民生、珍惜百姓、群众利益无小事的具体体现。换言之，政府采购制度的自身特质决定了政府采购必将跟随着国家的大政方针，走进人们的生活，发挥出应有的作用。当然，政府采购制度之所以能在这么短的时间内，获得老百姓的认可，与我们有一支高素质的采购队伍是分不开的。
政府采购是什么？不同地区的人们有着不同的答案。在河北张家口桥东区，它就是羊圈里的周转羊、灶台上的自来水；在江苏省太仓市浏河镇，它就是村头的篮球场、地边的乒乓球桌；在北京平谷区熊儿寨乡，它就是家里的绿色太阳灶，村里的节能照明路灯……虽然这些答案截然不同，但它们都是政府通过政府采购为老百姓做的实事、做的好事。
总之，通过政府采购办理的桩桩情、件件事里都饱含着中央高层对民生的关注，对人民的深情。至于我们，能做的就是把这项阳光事业做好，让它温暖更多的人们！
【年度焦点·化蛹成蝶】
创新生生不息
你看，你看，2006年政府采购的“脸”悄悄地在改变，以人们不易察觉的状态在改变。
这一年，北京市政府采购中心实行的汽车采购一站式把以往让用户颇感费时费力的繁琐程序，演化成喝茶看报摁号牌，短短两个小时即可轻松完成的“贵宾级”服务。
这一年，全国著名的几十家汽车生产厂家三聚金陵，他们皆为江苏省汽车协议供货全省联动而来。频频降低的折扣率、节节攀升的星级服务、自降身价的加价车让江苏汽车联动烽烟四起。
这一年，黑龙江省政府采购将信用担保模式引进政府采购领域，通过采取市场化运作方式，着力为参与政府采购活动的有关企业，特别是一些中小企业和自主创新企业解决贷款融资难的困扰。
这一年，深圳政府采购的门口竖起了诚信“门槛”，今后该市的许多审计项目优先考虑质量可靠、诚实守信的事务所，而对违法违规、诚信缺失的事务所和注册会计师，将严禁其进入政府购买的服务项目。
这一年，北京市通州区政府采购办悄然无声地多了一块政府公物仓管理办公室的牌子，公物仓负责集结管理曾经散落在各处的公共物资，通过调配、置换、拍卖等，让废物重新变成国家财富。
这一年，江苏苏州政府采购不但将与百姓利益密切相关的项目收入“笼子”里，还首创对自然人进行招标。仅全市公共卫生间保洁管理项目就一次性解决了全市300多个下岗职工就业岗位。
这一年，创新之火，生生不息。
这一年，我们不停地问自己，我们拥有一个怎样的政府采购？
十年征程，喜忧交加；四年推行，感慨万千。2006年的政府采购就是在这么一个交汇点，继承着、摒弃着，依然以自己的步伐创新不断，解决着与政府采购改革发展相伴生的许多难题。
记得政府采购专家、国际关系学院院长刘慧寄语2006年的政府采购时曾说：“在提倡自主创新的今天，政府采购本身的创新同样重要。政府采购制度在中国经历了一个从无到有及至快速发展逐渐规范的过程，这本身就是一个创新。但是政府采购要想继续往前走，就要对现有的制度和做法进行总结与提升，而这就需要具有创新的理念和思维。”
岁末盘点，这种“化蛹成蝶”式的创新如愿以偿地给这项制度带来了新生。首先不少地区的政府采购突破传统的、习惯的做法，站在新的角度反思已有的做法，创新了政府采购的管理方式、运作程序甚至技术手段。其次有些地区甚至转变观念，在一些政策法规上做了新的调整，使得政府采购有了一个更大的发展空间。
不论是工作方式上的创新，还是规章制度的创新，它们都是政府采购发展的助推器。只有助推器生生不息，政府采购才能得到更大的发展。这一点，2006年的政府采购不负众望。
【年度焦点·政策功能】
加油！动力引擎
千呼万唤的政策功能终于在2006年迈出了实质性的步伐。
年初，深圳出台新规鼓励企业履行社会责任，凡是未通过标准认证的企业不得参与政府采购投标，深圳从政府采购领域开始拒绝“血汗工厂”的产品和服务；盛夏，为落实中央有关文件的精神，财政部特意下发文件对各级财政部门落实促进自主创新政府采购政策提出了指导性意见；岁末，一份绿色采购清单带来的绿色浪潮席卷全国，财政部和国家环保总局规定从今年1月1日起中央和省级预算单位优先采购环保产品，到2008年绿色采购覆盖全国。
通过政府采购来推进技术创新、保护国货、保护环境是发达国家的一贯做法。近年来，党和国家的一系列政策规定也都赋予了政府采购新的历史重任，让政策功能走出书斋，切实演化成引领中国企业走自主创新和绿色环保道路的“动力引擎”。如，党的十六届五中全会通过的《“十一五”规划建议》把政府采购作为提高自主创新能力、实现国民经济增长方式转变的重要政策手段提出来。这表明我国政府采购已经由过去节约资金的单一经济目标转变为与国家未来经济发展与经济增长方式转变紧密联系在一起的复合型政策目标。因为，政府采购保护国货、支持自主创新、保护环境和扶持中小企业四大政策功能的执行对全社会的消费观念和消费方式具有不可估量的示范作用，不仅会影响消费者乃至全社会的消费取向，也会影响商品生产企业和销售行业的发展理念。
然而，政策功能的真正落实必须要有执行力。所谓执行力，是指政策功能所产生的法律上的约束效力，且能够在实践中得以执行的效力。这种“执行力”对于相关人员、相关组织来说是有法可依，有法必依；而对于具体的管理部门来说应该是依法行政，违法必究。从2006年中央到地方的一系列政策中，我们可以清楚地感受到各级政府充分利用和发挥政府采购政策功能的决心与力度。但是，要想把这些白纸黑字的决心与力度真正落到实处，我们还有很长的路要走。
首先，做好公众宣传和理念普及工作。去年岁末的那份绿色清单引起全社会广泛关注的一个重要原因就是许多国内知名的汽车生产企业没能入围。不少企业对此的解释是：“我们不了解有这样的一个情况。如果知道，我们肯定会参与，而且一定会入围。”不知者不怪，既然政府是想通过政府采购制度来引导公众绿色消费意识的提升，那么政府就应该想办法让更多的企业、公众了解并参与其中，这样才能取得更好的社会效应。
其次，制度的制定与管理应该更加公正与科学。如，列产品清单是落实节能与绿色采购的重要方式，那么列入清单的产品能否真实、全面地反映实际情况，列举的过程是否科学、公正及合理合法，产品入围后的管理是否科学、严格，就成为这项制度能否执行好的关键所在。如果不能做到，“绿色清单”有可能变成“歧视清单”和“腐败清单”，影响政府采购的公正性和实际效果。再如，在评标的综合打分中，如何设定绿色、节能、保护中小企业等的政策性分值及所占权重，等等。
第三，不少好政策缺少绩效考评制度的保驾护航。一项好的制度不但要有如何执行的具体指导，更需要有做得如何的考评奖罚机制。如，我国台湾地区为了更好地推行绿色采购专门成立了“机关绿色采购绩效考评小组”，考评小组依据有关规定在每年的后3个月对各级政府完成政府绿色采购的情况进行考评。但是，遗憾的是，我们的许多政策缺乏这样的配套措施，也就不得不对它的执行力打个问号。
不论怎样，政策功能在2006年还是实现了许多突破性的进展，取得了很大进步，可喜可贺！之所以提出上述担忧，就是希望它能更完美，进步得更快！
【年度焦点·电子采购】
绝非“上网”就了事
EGP是2006年政府采购的一个新名词，但它并不是一个新事物。所谓EGP就是电子化政府采购的英文缩写，即在政府采购的进程中采用电子化手段来规范采购流程、提高采购效率、节约采购成本。将电子化手段运用到政府采购工作环节的做法在东部沿海地区早已有之，算不上什么创新，但在去年年初举办的电子化政府采购国际研讨会上，财政部却将其定位为中国未来政府采购的改革方向，这就不得不让我们重新解析EGP及其内涵。
很长一段时间以来，以计算机为中心的信息管理系统给政府采购解决了采购成本高、效率低、工作量繁杂而重复等传统采购方式的“不适之症”。在广东，某机关负责采购的小王启动该省的电子反拍卖系统，在多家供应商的积极竞标下，终于在反拍卖的截止时间，为单位采购到一批物美价廉的笔记本电脑；在重庆，该市的网上采购系统不但规范了采购程序、实现了招标过程的实时监控，而且直接降低了供应商的投标成本，吸引了更多的中小企业积极参与政府采购；在河南，即将投入使用的采购网络将实现采购业务的“纵横结合、资源共享”，即实现系统内的上通下连，信息资源共享，自动传输和采购监管部门与省直单位、代理机构、相关供应商和专家库的网上连接。
实际上，无论是价格一降再降的电子反拍卖系统，还是纵横联结的网络采购系统，它们的目的并非只是把采购工作简单地搬到网上，或是便于行政部门的管理，而是让每一单采购业务的整个过程在网上公开透明，让每一个关心政府如何花钱的公民清楚政府花的每一分钱。换句话说，EGP实际是对采购业务流程的重组，是提高政府采购透明度的一个重要举措，更是政府采购观念的一次革命。
接受公众的监督、质疑，正是EGP推开来的一个民众基础。但是遗憾的是，目前我们个别地方政府部门在做电子化政府采购试点的时候，考虑更多的是管理部门怎么样做会更利于管理，没有太多考虑方便投标人投标，没有充分站在公众的立场上，给他们一个能够获知政府支出情况、政府花了多少钱买到了什么样的商品或服务、这些采购需求是怎么产生出来的这些信息的渠道。这种做法很显然有悖于电子化政府采购的宗旨。
正如业内人士所言，搞电子化政府采购并不是一定要在互联网上解决包括交易在内的所有问题，这不但需要比较大的投资、强有力的技术支持和安全保障，在法律法规尚待完善的状态下还会出现很多纠纷，但是我们可以从提高政府采购的公开透明度做起，从而让我们每一单采购业务的整个过程能够在互联网上公开，让公众了解到。应当说这是开展电子化政府采购的一个基本出发点。
总之，EGP的推行可以说是政府采购在公众面前的一个亮相，但是我们不能只是为了亮相而亮相，亮相的目的是为了捍卫公众的知情权，将政府采购置于公众的监督之下。只有深刻地理解了这一点，我们为之奋斗的“阳光事业”才能更加阳光灿烂。
【年度焦点·救济机制】
质疑，进步也！
■只要政府采购活动存在一天，政府采购的争议就会存在一天，这没有什么好怕的
回首2006，有一个任何人都无法回避的话题——“民疑官”、“民告官”的案例越来越多，而且规格也越来越高。
在封建时代，“刑不上大夫，礼不下庶人”的思想根深蒂固，老百姓对“上面”的做法不敢稍有微词，况且就算是质疑又能如何？然而，随着社会的进步和民主观念的深入，老百姓敢于质疑、勇于质疑的意识和信心大增，于是在政府采购活动中就有了不少的“民疑官”、“民告官”的案子。特别是近一年来投诉受理呈快速增长的发展趋势，而且投诉供应商的规格较高、投诉领域越来越广、投诉渠道也越来越多。因此，如何正确理解《政府采购法》关于供应商救济机制的法律含义，建立供应商投诉处理长效机制，是形势发展对各级政府采购部门提出的新要求。
记得在政府采购法律制度设计之初，不少专家学者为了保护供应商的利益，设计了一套由询问、质疑、投诉、行政复议和行政诉讼五大通途组成的监督机制和救济程序。其原因很简单，如果没有一个健全的游戏裁判规则，供应商、采购人和其他政府采购当事人就很难真正信任政府采购市场，也就很难放心大胆地参与到政府采购市场中来。
在政府采购活动中出现质疑是一种正常现象，也是社会进步的表现。法律赋予供应商投诉的权利，并规范对供应商投诉的处理，不仅有利于保护供应商的合法权利，而且有利于发挥供应商的监督作用，促进政府采购活动的公开公平公正的运行，有利于维护政府的信誉，维护政府采购的形象。问题的关键在于要正确理解政府采购法关于供应商投诉的法律含义，具体来说，一方面，监管部门只要能够高效、公平地处理争议，就可以给供应商一个明白，还采购人和政府采购部门一个清白。另一方面，监管部门不能就投诉论投诉，要从加强支出管理的层面认识供应商投诉处理，每一起争议如同一面镜子，增加了信息渠道，是完善政府采购制度的有利契机。
只要政府采购活动存在一天，政府采购的争议就会存在一天，这没有什么好怕的。问题的关键在于我们能不能以正确的观念理解争议，建立健全一套高效、公正的解决程序，从而进一步完善政府采购制度。
【年度焦点·治理商业贿赂】
锻造反腐“黄金剑”
■政府采购制度是一柄“黄金剑”，一方面它作为一种市场交易行为，每年为市场提供了巨额的商机；另一方面它更是一部法律制度，是用国家威严和人民利益铸就的威严的黄金剑。
2006年中办发9号文件明确提出要在政府采购等领域开展治理商业贿赂活动，中央纪委副书记何勇在中央治理商业贿赂领导小组第三次会议上的讲话明确要求财政部负责此次政府采购领域专项治理工作，财政部部长助理张弘力明确提出治理商业贿赂是2006年政府采购工作重点……“政府采购制度明明是柄反腐的达摩克利斯剑，怎么倒成了被治理的对象？”不少政府采购人提出了这样的疑问。
所有了解中国政府采购制度的人都知道，政府采购制度这朵“番夷之花”最初移植到中国的目的就是为了节约财政资金，防治政府采购活动中的腐败行为。当然，随着政府采购规模的不断扩大、政府采购制度改革的不断深入，政府采购不但实现了上述目标，而且还逐步担负起保护环境、扶持中小企业等政策。但是，我们不能因为这些耀眼的光环与骄人的成绩，而忽略了千里之堤上的蚁穴：政府采购“阳光工程”正面临着商业贿赂行为的侵蚀。
据了解，由于政府采购制度改革处于建设完善阶段，工作中存在着一些缺陷和漏洞，少数不法供应商为了获得政府采购合同，铤而走险，采用商业贿赂等不正当手段，拉拢腐蚀采购单位、采购代理机构和采购评审专家，严重破坏了公平竞争环境，损害了公共利益，腐蚀了我们的干部队伍。近年来，政府采购相关人员因商业贿赂问题受到惩处的案例时有发生，并且大有蔓延的趋势。
有专家认为，如果不对这些偶发的案件进行深入分析，并展开全国性的、全领域内的检查和反思，将会给国家带来严重的危害：破坏公平竞争秩序，影响社会资源的合理配置和生产技术、服务水平的提高以及产业结构的升级；诱发地方保护主义和部门保护主义，影响全局经济的协调发展；造成国家财政资金使用效益低下，企业税利大量流失，政府公共支出职能被削弱；扰乱投资环境，严重败坏社会道德和行业风气。
事实上，政府采购制度是党和国家为了节约资金、防治腐败而铸就的一柄“黄金剑”。说它是“黄金剑”，一方面是指政府采购作为一种市场交易行为，每年为市场提供了巨额的商机，以保障政府的正常运转和为公众提供公共产品和服务；另一方面是指政府采购是一部任何机构、任何人员不得违反、不得触犯的法律制度，是用国家威严和人民利益铸就的威严的黄金剑。因此，在政府采购领域中开展治理商业贿赂的专项工作并不是党和国家对政府采购制度的否定，更不是对其成绩的抹杀，而是要将其锻造成一柄真正的“黄金剑”，不但为市场提供货真价实的黄金，而且成为不可触犯的国家法律。
面对完全必要和非常及时的中央决策，财政部和各级财政部门2006年积极行动起来，切实做好商业贿赂治理工作：金人庆部长亲自挂帅担任财政部治理商业贿赂专项工作领导小组组长；职能部门不但直接组织中央各预算单位、采购代理机构认真开展专项工作，而且还指导地方各级财政部门在当地党委、政府领导下，落实中央关于开展专项治理工作的各项指示和实施方案；各级财政部门更是做深做细做出实效剖析整个政府采购工作，找出薄弱环节，彻底铲除商业贿赂的滋生温床。如，全国政府采购中心主任座谈会向全国政府采购领域发出倡议，自觉站在反商业贿赂的前沿，筑起牢固的防线。广西通过强化培训，由财政、监察、审计部门组成的工作组和检查组分赴各地和区直单位开展执法检查工作。江苏南京市14位政府采购评审专家向全体评审专家发出了拒绝政府采购领域商业贿赂的倡议书。
粗略地回顾一下本报去年关于各级政府采购部门开展治理商业贿赂专项工作的报道，就很容易体会到全国政府采购人对此项工作的重视程度和落实工作的扎实成效。相信，政府采购这柄反腐“黄金剑”在各级政府采购人的共同努力下一定会更加熠熠生辉！