關於審理農村土地承包合同糾紛案件若干法律問題分析

2010-06-28 | 作者： 劉忠傑 劉亞利 | 來源： 法律圖書館 | 【大中小】【列印】【關閉】
“民以食為天，糧以地為本”土地是人類社會賴以生存之本，是農民群眾安身立命之緣，是中國“三農”問題（農業、農村、農民）的核心。中國迄今仍是農業大國，農業人口多，廣大農民至今沒有改變“靠地吃飯”的狀況。可以說，自農村實行家庭聯產承包責任制以來，自廣大農民解決了溫飽問題以後，農村社會的矛盾已轉向利益分配是否公平以及在多大程度上實現公平的問題。總的來講，土地經營的合理安排和土地利益的正當分配，已成為解決農村問題的基礎和根本。
一、農村土地承包合同糾紛案件中的疑難問題
農村土地承包合同糾紛的難點，已從傳統的承包地侵權糾紛、相鄰權糾紛及發包方（承包方）的違約責任糾紛等類型，轉為現階段特定主體的承包合同糾紛，包括外嫁女權益糾紛、代耕農糾紛及因農業稅減免而引發的流轉費糾紛等類型。這些新類型的農村土地承包合同糾紛，均與社會經濟的發展導致土地資源的日漸稀缺慼慼相關，與國家農業政策的調整引起農地價值的增長慼慼相關，同時也與農村深刻的歷史背景和農村社會特殊的人文環境慼慼相關，因而處理難度較大。
（一）外嫁女權益糾紛
1.外嫁女權益糾紛的由來和概況。
外嫁女是一個較為形象的表述，實踐中指的是與村外人結婚，但戶口仍留在本村的婦女。受民間傳統觀念的影響，外嫁女往往被本村剝奪了參與農村土地承包的權利，從而導致其在分配徵地補償款、股份分紅、集體福利等方面都受到了一定的限制。隨著《婦女權益保障法》的修正，廣大農村婦女權利意識的覺醒，外嫁女要求參與農村土地承包的呼聲越來越高，並由此導致了外嫁女權益糾紛的大量涌現。
2.外嫁女權益糾紛的主要表現形式。
（1）土地承包經營權。在第二輪土地承包中，部分地區外嫁女不僅分不到新的土地，而且過去分配的土地也要被強制收回。
（2）徵地補償款分配權。在徵地補償款的分配上，很多地區都規定外嫁女不能參加分配，或者分配數額比其他村民少。
（3）股份分紅權。股份分紅權是外嫁女訴求中反映最為強烈的問題。股份分紅是村民以承包地入股，並依股份大小每年取得分紅。基於可分紅總量的固定，大部分農村往往以通過表決股份分紅方案的形式，剝奪或者限制外嫁女的股份。
（4）宅基地分配權。在城鄉結合部，宅基地是一項重要的福利，是村民重要的生活基礎，包含很大的經濟利益。很多地區在宅基地分配問題上採取了男女不平等的政策。
（二）代耕農糾紛
1.代耕農糾紛的由來和概況。
代耕農，指不在戶籍所在地進行耕作，到經濟相對發達地區耕種他人土地的農民。很多農民放棄農業生產，紛紛“洗腳上田”，進入工廠或自辦實業，導致大量耕田荒置。
2.代耕農糾紛的主要表現形式。
在當時的歷史條件下，代耕農租種他人承包地，併為承包人代為繳納農業稅、履行國家規定的各項義務，每年取得固定收益。有些代耕農甚至舉家遷入，十來年的代耕生活已讓他們逐漸融入了當地的生活。而對於承包人來講，他們既擺脫了承包地上的農業稅賦負擔，又可以從事他項經營活動，可謂“雙贏”。但隨著社會經濟的不斷發展，農村集體經濟的收益分配、股份分紅、土地徵收補償等方面的數額逐漸增大。而代耕農能否參與上述收益的分配，與其是否享有土地承包經營權直接相關。因此，承包人紛紛要求代耕農交回代耕地，而代耕農則認為當地政府早年已承諾他們入戶，或者與承包人之間已達成協定，他們已經實際取得土地承包經營權，從而引發了大規模的矛盾與衝突。代耕農糾紛的主要表現形式為：
（1）代耕農與承包人之間的土地承包經營權歸屬糾紛。代耕農普遍認為，其雖然是以“代耕”名義耕種，但實際上已連續十多年進行耕種並長期以自己的名義交納稅賦。而且，對於政府主導引入的部分代耕農而言，當年當地政府招耕時，曾承諾為他們辦理入戶並給予當地村民同等待遇，不少人因此長期離開了原住地，加上老家的祖屋早已破舊，又沒有承包責任田，現已沒有退路。由此，他們強烈主張取得土地承包經營權。
（2）代耕農與承包人之間的土地徵收補償費歸屬糾紛。農村土地被徵收後，集體經濟組織將徵收補償費分給承包人，代耕農則以其享有土地承包經營權為由主張取得該補償款。另外，部分代耕農反映，代耕地被徵收後，集體經濟組織不但沒有任何徵地補償，還截留了其應得的青苗和附著物補償款，要求發放徵地補償款及被截留的青苗和附著物補償款。因為在他們看來，代耕土地是有合約的，代耕地被徵收理應給予經濟補償。
（3）代耕農與回遷戶之間的土地承包經營權糾紛。部分本已將戶籍遷出的原村民，在看到遷戶回村有利可圖後，千方百計將戶口遷回原所在村集體，並要求代耕農將代耕土地返還，從而引發糾紛。
（4）代耕農與村集體間的安置糾紛。代耕農多來自異地他鄉，經過十多年的代耕勞作，絕大多數已在村集體安家。現村集體、承包人要求收回代耕地，或代耕地被國家徵收，將使其喪失賴以維持生計的土地，生存問題日益突出，從而與集體經濟組織之間產生安置等糾紛。
（三）農業稅減免與流轉費糾紛
1.農業稅減免與流轉費糾紛的由來和概況。
《農村土地承包法》的頒布實施，改變了過去農村承包地流轉上的嚴格限制，明確了農村土地承包經營權流轉的幾種形式，包括轉讓、轉包、互換、出租等，對於合理配置土地資源，促進經濟發展，具有重要意義。但法律比較穩定，而國家政策則相對多變。近年來，國家相繼出臺了一系列的惠農政策，這無疑對於減輕農民負擔、發展農村經濟具有十分重要的意義。但這些政策變化往往也容易導致土地承包經營權流轉關係（轉包、出租）中的當事人之間產生利益失衡的情形。如2004年中央一號文件著重于讓農民減負增收，以“兩減免、三補貼”為重點，啟動了城市資源施惠農村的歷史轉變；2005年中央一號文則立足於使農業強身健體，以農業綜合生產力建設為手段，開始打造農業的核心競爭力。在上述政策出臺前，由於農村土地上的負擔較重，農地耕作沒有多大的經濟效益。因此，很多承包人將承包地轉包或出租給第三人，有的承包人僅收取少量的流轉費（轉包款或租金）；有的是零收益流轉，即第三人只要負責繳納承包地的農業稅賦即可，不用另行向承包人繳納流轉費；有的甚至還出現“負流轉價款”（俗稱“倒貼皮”）。隨著全省農業稅的全面免征，承包地上的農業負擔消失，如果繼續履行原來的流轉合同的約定，承包人無法享受農業稅免除的優惠，實際耕作人還可取得農業補貼，有的承包人甚至還要繼續向實際耕作人支付一定的費用，對於承包人來講，顯然不公平。於是，承包人紛紛要求調整流轉費，而實際耕作人則認為農業優惠政策應由其享有，二者產生糾紛。
2.農業稅減免與流轉費糾紛的主要表現。
（1）承包人以流轉合同顯失公平為由，主張解除合同，要求實際耕作人退還承包地。實際耕作人則基於流轉期限尚未屆滿，並且其在土地上的投入和經營計劃尚未實現等為由，不願退還，要求繼續履行，從而引發糾紛。
（2）承包人以流轉合同未約定流轉期限（或只是口頭協議）為由，主張終止流轉合同，要求收回承包地。實際耕作人則認為雙方未約定流轉期限，其可繼續承包。
（3）實際耕作人要求減少流轉費。實際耕作人以農業稅免除為由，主張按照免除的農業稅數額減少流轉費。
（4）承包人要求增加流轉費。承包人以農業稅免除為由，要求實際耕作人按照免除的農業稅數額增加流轉費。實際耕作人以農村土地所有權屬於集體，且流轉費已有明確約定為由進行抗辯。
二、法院處理農村土地承包合同糾紛案件面臨的困難
（一）案件受理上法律適用的困難
土地承包合同糾紛產生的原因較為複雜，有歷史遺留問題，有政策因素的影響，有的還涉及農村基層民主政治問題等，使得這些糾紛游離於民事案件邊緣，是否可以民事案件受理，往往產生法律適用上的困難，其中外嫁女權益糾紛最為典型。可見，根據最高法院研究室的意見，對農村土地補償費、安置補助費分配糾紛，只要符合民事訴訟法規定的受理條件的，人民法院應當受理。農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織因土地補償費發生的爭議，不屬於平等主體之間的民事法律關係，不屬於人民法院受理民事訴訟的範圍。對此類爭議，人民法院依法不予受理。對於不需要由農村集體經濟組織安置人員的安置補助費，和地上附著物與青苗補償費發生的爭議，屬於平等主體之間的民事權利義務爭議，屬於人民法院受理民事案件的範圍，此類爭議人民法院應當作為民事案件受理。因承包地徵收補償費用分配糾紛提起民事訴訟的，人民法院應當受理。但集體經濟組織成員就用於分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益的，或者因結婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農村集體經濟組織成員平等權益的，由鄉鎮人民政府依法調解；受害人也可以依法向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應當依法受理。但對於人民法院以民事訴訟還是行政訴訟的途徑受理此類案件，則未明確。
可以看出，對於農村集體經濟組織收益分配糾紛是否作為民事案件受理的問題，我國法律規定不明確，而最高法院的司法解釋和答覆之間存在一定程度的衝突。外嫁女權益糾紛很大程度上表現為村民與集體經濟組織之間的收益分配糾紛，因此，法律和司法解釋對上述問題的不同規定無疑造成了人民法院在受理外嫁女權益糾紛問題上的困難。
（二）村民自治與法律規定的衝突
《憲法》和《村民委員會組織法》確立了我國農村基層組織實行村民自治的基本原則。但《憲法》作為國家根本大法，不可能對具體事項作明確規定。《村民委員會組織法》的主要任務是界定國家、基層組織和村民之間的關係，除了一些概括性的規定外，沒有在國家法和村民自治之間劃出清晰的界限，也沒有在法律中規定村民自治的基本範圍，如具體哪些事項由國家規定，哪些事項屬於村民自治範疇，哪些事項的決定權應該由村民保留，不受國家和村民集體的干涉等。對於村民自治是否存在逾越許可權範圍，應該怎麼審查，如何督查糾正等，法律也沒有明確規定。因此，司法裁判不可避免地會面臨如何妥善解決村民自治與法律規定衝突的問題。
（三）政策與法律的衝突
法院裁判應當以事實為依據，以法律為準繩。但對於上述新類型農村土地承包合同糾紛來講，情況則複雜許多，因為其間往往涉及政策和法律衝突的問題。如《農村土地承包法》第五條明確規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。”《村民委員會組織法》第五條規定：“村民委員會應當保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合夥的合法的財產權和其他合法的權利和利益”。但目前廣東部分地區已由政府主導實行“股權固化”政策，固定後的股權“生不增、死不減”。這意味著實行股權固化後出生的本集體經濟組織成員至少在一段時期內無法參與集體經濟組織收益分配，而享有股權的集體經濟組織成員因入學、參軍、出國、進入公務員隊伍工作等因素，即使已失去該集體經濟組織成員資格，但其仍可享有集體經濟的收益分配。這些政策與法律規定之間產生矛盾，也造成法院審判上的困難。
上述問題的存在，原因是多方面的。既有農民群眾法制觀念淡薄的原因，又有基層組織民主程式不健全的因素，也有法律規定和政策不連貫、不協調的緣由，還有國家政策調整而導致法律適用上的困難等。因此，如何妥善協調處理這些關係，成為審判實踐面臨的一大問題。
三、審理農村土地承包合同糾紛案件應妥善處理的幾類關係
（一）正確處理依法公正審理和顧全社會大局的關係
基於農村土地承包合同糾紛涉及面廣、影響大的特點，法院在審理此類案件中，既要嚴格依照《土地管理法》、《農村土地承包法》及相關司法解釋的規定進行處理，又要增強全局觀念和政治敏銳性，尊重歷史和當地實際情況。既要注意維護集體利益，又要保障農戶的權益得到有效救濟，做到合法性和靈活性的有機統一，保障農村經濟結構調整的順利進行，實現土地利用效益的最大化。要強化釋明和疏導力度，大力加強訴訟調解工作，努力化解案件審理過程中發現的不穩定因素，消除對立情緒，防止矛盾激化，努力做到法律效果與社會效果的統一。
（二）正確處理民事審判與行政行為的關係
與法院依法審判相比較而言，行政處理具有手段靈活、方法多樣的特點。實踐中，農村土地承包合同糾紛案件往往涉及當地政府行政權的介入，如政府主導的代耕農問題即是。法院對一些確實無從處理的糾紛，如由政府部門解決更有優勢。或者先由政府部門處理，當事人對行政處理不服的，再向法院提起行政訴訟。我國《土地管理法》第16條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”這樣的糾紛處理模式既保證了當事人多渠道的救濟途徑，也能充分發揮各種糾紛解決機制的功能和作用，及時化解矛盾。另外，對於民事訴訟當事人存在行政違法行為，而政府主管部門對行政違法行為的處理結果將影響法院對當事人之間的財產權益糾紛進行審理的，也要採取“先行政、後司法”的辦法，由行政機關先行處理。因此，在解決農村土地承包合同糾紛問題上，應注意處理好民事審判與行政處理的關係，多管齊下，穩妥處理，維護穩定。
（三）正確處理村規民約與法律規定的關係
村民自治確立了我國農村基層民主制度，是村民就本村事務制定的自我約束、自我管理、自我監督的共同行為規範，對維護農村社會穩定、促進農村經濟發展方面具有重要意義。人民法院在處理村土地承包合同糾紛案件中，要尊重村民自治，要尊重基於村民自治產生的村規民約。但並不意味著對所有的村規民約盲目跟從，必須視其是否符合國家法律、法規和政策的規定而定。《村民委員會組織法》第20條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”這是實踐中正確處理村規民約與法律規定的關係的法律依據所在。如某村在制定土地徵收補償方案時，以村民甲受過刑事處罰為由，降低其補償比例。這一做法顯然違反了法律規定，該補償方案也侵犯了公民的合法財產權利，依法應予糾正。
（四）正確處理民事審判與其他糾紛解決機制的關係
農村土地承包合同糾紛涉及利益主體多，處理難度大。如果單純依靠法院裁判來解決的話，不僅在法律適用上存在困難，而且還面臨執行難的問題。因此，應積極探索多元化的糾紛解決機制，妥善處理承包合同糾紛，維護農村社會的和諧穩定。首先，要充分發揮基層人民調解組織和基層政府部門的調解作用。農村土地承包糾紛發生在基層，其矛盾根源也在基層。從化解矛盾的角度講，政府和民間組織的工作方式更為靈活，彈性空間更大，也更能貼近百姓，其處理效果比法院的依法判決會更容易被群眾接受。因此，依靠基層調解組織，從源頭上化解矛盾，避免衝突激化，建立訴訟調解與人民調解、政府調解的銜接機制，是處理農村土地承包糾紛的重要手段。其次，民事審判工作中也應注重對涉農案件的調解工作。充分利用新的訴訟收費辦法對調解結案減半收取訴訟費用的有利條件，積極探索庭前調解制度、委託調解制度、示範庭制度，盡可能地引導當事人在平等自願、互諒互讓的基礎上達成調解協議，降低訴訟成本，構建和諧秩序。
作者 北安市人民法院劉忠傑 劉亞利